Постанова від 22 квітня 2026 р. у справі №640/304/22 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 640/304/22 Суддя (судді) першої інстанції: Дудін С.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 квітня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Кузьменка В.В.,

Василенка Я.М.,

за участі секретаря судового засідання Вдовенко Н.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства фінансів України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2025 року у справі за адміністративним позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Міністерства фінансів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта,

У С Т А Н О В И В :

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 з позовом до Міністерства фінансів України, в якому просив суд визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства фінансів України від 03.09.2021 № 496, яким затверджено Порядок ведення обліку товарних запасів для фізичних осіб-підприємців, у тому числі платників єдиного податку.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач повідомив, що він є фізичною особою-підприємцем та здійснює власну діяльність у сфері роздрібної торгівлі годинниками та ювелірними виробами в спеціалізованих магазинах, а тому, оскаржуваний Порядок є застосовним до нього. Позивач стверджував, що повне дотримання вимог спірного Порядку потребуватиме додаткових часу і витрат коштів, які оцінюються ним у 48900 грн щорічно. Позивач зазначив, що при прийнятті спірного Порядку було допущено порушення вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, в частині порушення принципу передбачуваності, за відсутності змістовного аналізу регуляторного впливу, відсутністю в оприлюдненому аналізі регуляторного впливу обов`язкового додатку «Тест малого підприємництва (М-Тест). У свою чергу, відсутність М-Тесту свідчить про відсутність у регуляторного органу відповідача обґрунтованих розрахунків його впливу на діяльність суб`єктів господарювання, зокрема і на діяльність позивача.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.05.2022 відкрито провадження у справі для її розгляду в порядку загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.

Залучено до участі у справі в якості третьої особи без самосійних вимог на предмет спору Державну регуляторну службу України.

Відповідач, заперечуючи проти позовних вимог, зазначив, що спірний Порядок було прийнято повноважним органом виконавчої влади Мінфіном, на забезпечення виконання вимог пункту 12 статті 3 Закону України «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг» від 06.07.1995 № 265/95-ВР з погодженням без зауважень Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерством цифрової трансформації України та Державною податковою службою України, а також Державною регуляторною службою України.

Щодо прогнозованості спірного Порядку, відповідач наголосив на тому, що зміни до пункту 12 статті 3 Закону №265/95-ВР внесені Законом України від 20.09.2019 №128-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг», набрали чинності 01.08.2020, що свідчить про необхідність прийняття підзаконного нормативно-правового акта порядку ведення обліку товарних запасів для фізичних осіб-підприємців, у тому числі платників єдиного податку, ще у 2019 році.

Щодо доводів позивача про порушення принципу передбачуваності щодо затвердження планів діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, відповідач повідомив про можливість внесення змін до таких планів, що і було зроблено у межах спірних відносин. Відповідач зазначив, що, на виконання вимог законодавства, ним було оприлюднено проект оскаржуваного регуляторного акта 05.04.2021. Також, відповідач стверджував про підготовку аналізу регуляторного впливу, оприлюдненого разом з проектом спірного регуляторного акта на офіційному веб-сайті Мінфіну.

Третьою особою подано до суду пояснення в адміністративній справі, в яких зазначено, що спірний Порядок має ознаки регуляторного акта, а його прийняття потребувало реалізації процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 №1160-IV. Рішенням ДРС України від 11.08.2021 № 387, спірний проект наказу, яким затверджено Порядок обліку товарних запасів для фізичних осіб-підприємців, у тому числі платників єдиного податку, було погоджено.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 18.09.2024 адміністративну справу прийнято до провадження для її розгляду за правилами загального позовного провадження у порядку письмового провадження.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2025 року, адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та нечинним наказ Міністерства фінансів України від 03.09.2021 №496 «Про затвердження Порядку ведення обліку товарних запасів для фізичних осіб - підприємців, у тому числі платників єдиного податку».

Зобов`язано Міністерство фінансів України невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання протиправним та нечинним наказу Міністерства фінансів України від 03.09.2021 № 496 «Про затвердження Порядку ведення обліку товарних запасів для фізичних осіб - підприємців, у тому числі платників єдиного податку» у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, Міністерство фінансів України подало апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі, посилаючись при цьому на неповне з`ясування всіх обставин справи та порушення судом норма матеріального/процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.12.2025, 02.02.2026 відкрито апеляційне провадження та призначено апеляційну скаргу до розгляду в порядку у відкритому судовому засіданні.

13.01.2026, під № 1267 до суду від Бюро економічної безпеки України надійшла заява про приєнання до апеляційної скарги Міністерства фінансів України.

21.01.2026, під № 2147 третьою особою подано відзив на апеляційну скаргу.

22.01.2026, під № 2303 до суду від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу.

06.03.2026, під № 7819 апелянтом подано додаткові пояснення по справі.

У судовому засіданні представник апелянта вимоги апеляційної скарги підтримала у повному обсязі, просила їх задовольнити.

Позивач та третя особа у судове засідання не з`явились. Від третьої особи до суду надійшло клопотання про розгляд апеляційної скарги без участі уповноваженого представника.

Протокольною ухвалою суду від 23.04.2026 було відмовлено у задоволенні заяви Бюро економічної безпеки України про приєднання до апеляційної скарги Міністерства фінансів України.

23.04.2026 судом оголошено вступну і резолютивну частини постанови.

Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги, згідно норм ст. 309 КАС України.

Заслухавши суддю доповідача, вислухавши пояснення представника апелянта, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга Міністерства фінансів України підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, наказом Міністерства фінансів України від 03.09.2021 № 496, відповідно до статті 3 Закону України «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг», Податкового кодексу України та підпункту 5 пункту 4 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 375, затверджено Порядок ведення обліку товарних запасів для фізичних осіб-підприємців, у тому числі платників єдиного податку.

Наказ зареєстровано в Міністерстві юстиції України 02.11.2021 за № 1411/37033.

Не погоджуючись з правомірністю прийняття відповідачем цього регуляторного акта, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що:

- оприлюднення відповідачем проекту наказу 05.04.2021, тобто до дати внесення змін до Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів у сфері господарської діяльності на 2021 рік наказом від 12.04.2021 №208, є порушенням законодавчо встановлених частиною четвертою статті 7 Закону № 1160-IV приписів щодо внесення змін до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту;

- у частині питань дотримання засад реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, суд першої інстанції констатував допущення Мінфіном під час прийняття спірного наказу № 496 таких порушень: порушення принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; відсутність М-тесту (SME test), який є обов`язковим під час розроблення проекту регуляторного акта у відповідності до Методики № 308 (аналіз та обчислення витрат малого бізнесу на виконання державного регулювання, М-тест (SME test)).

На переконання суду, наведені порушення, допущені відповідачем під час прийняття оскаржуваного наказу у сукупності є достатньою підставою для визнання його протиправним.

Натомість апелянт вважає вказані висновки суду необґрунтованими та помилковими, оскільки:

- оспорюваний наказ не є таким, що змінив наявне правове регулювання, оскільки виключно встановив практичний механізм реалізації пункту 12 статті 3 Закону № 265/95-ВР (в редакції Закону № 128-IX), забезпечив можливість виконання ФОП-платниками єдиного податку вимог законодавства щодо ведення обліку, які зобов`язані вести такий облік в силу вимог закону;

- Закон № 1160-ІV не визначає відсутність тесту малого підприємництва (М-тест) як обставину, при якій регуляторний акт (в даному випадку Наказ № 496) не може бути схвалений уповноваженим органом;

- Наказ № 496 у відповідності до вимог законодавства було погоджено з усіма заінтересованими органами, після чого прийнято його, здійснено процедуру його державної реєстрації та опублікування, що свідчить про дотримання вимог чинного законодавства при розробленні та прийнятті оспорюваного наказу;

- позивачем не доведено правової заінтересованості.

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частинами другою, третьою статті 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Правові засади застосування реєстраторів розрахункових операцій та програмних реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг, визначає Закон України «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг», дія якого поширюється на усіх суб`єктів господарювання, їх господарські одиниці та представників (уповноважених осіб) суб`єктів господарювання, які здійснюють розрахункові операції у готівковій та/або безготівковій формі.

Відповідно до положень пункту 12 статті 3 Закону України «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг» від 06.07.1995 № 265/95-ВР, в редакції змін, внесених Законом №128-ІХ, суб`єкти господарювання, які здійснюють розрахункові операції в готівковій та/або в безготівковій формі (із застосуванням електронних платіжних засобів, платіжних чеків, жетонів тощо) при продажу товарів (наданні послуг) у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг, а також операції з приймання готівки для подальшого її переказу зобов`язані вести в порядку, встановленому законодавством, облік товарних запасів, здійснювати продаж лише тих товарів (послуг), що відображені в такому обліку.

Під час розгляду даного спору в суді першої інстанції було досліджено, що ОСОБА_1 зареєстрований, як фізична особа-підприємець 05.02.2007, номер реєстраційного запису 20740000000008969, про що свідчить наявна в матеріалах справи копія свідоцтва про державну реєстрацію фізичної особи-підприємця серії В02 №339580.

Із Витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 12.12.2019 вбачається, що до видів діяльності, якими позивач має право займатися як фізична особа-підприємець, віднесено, зокрема, вид діяльності 47.77 Роздрібна торгівля годинниками та ювелірними виробами в спеціалізованих магазинах.

Пунктом 1 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 375 (далі по тексту також - Положення № 375) визначено, що Міністерство фінансів України (Мінфін) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міністерство фінансів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову, бюджетну та боргову політику, державну політику у сфері міжбюджетних відносин та місцевих бюджетів, державну політику у сфері державного пробірного контролю, бухгалтерського обліку та аудиту, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного фінансового контролю, державного внутрішнього фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів, коштів клієнтів відповідно до законодавства, запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, забезпечує формування державної політики у сфері організації та контролю за виготовленням цінних паперів, документів суворої звітності та забезпечує формування та реалізацію єдиної державної податкової, митної політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, державної політики у сфері контролю за трансфертним ціноутворенням, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску, державної політики у сфері видобутку, виробництва, використання та зберігання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння, їх обігу та обліку.

Пунктом 8 Положення №375 визначено, що Мінфін у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції України та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.

Накази Мінфіну, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Нормативно-правові акти Міністерства фінансів України підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.

Накази Мінфіну, видані у межах повноважень, передбачених законом, обов`язкові для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими держадміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та громадянами.

Тобто, до повноважень відповідача віднесена розробка проектів нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції, зокрема, і щодо обігу дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння, у формі наказів.

Матеріалами справи підтверджено, що листом Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Верховної Ради України від 28.2.2020 №04-32/09-2020/251872 відповідача проінформовано про необхідність повідомити до 12.01.2021 про стан та терміни підготовки та прийняття Міністерством фінансів України порядку обліку товарних запасів у зв`язку з набранням чинності 01.08.2021 Законом №128-ІХ, яким, зокрема, внесено зміни до пункту 12 статті 3 Закону №265/95-ВР.

З наведених обставин та нормативного регулювання слідує, що на відповідача покладено обов`язок підготовки проекту порядку обліку товарних запасів у зв`язку з набранням чинності Законом №128-ІХ, яким внесено зміни до пункту 12 статті 3 Закону №265/95-ВР в частині обов`язку суб`єктів господарювання, які здійснюють розрахункові операції в готівковій та/або в безготівковій формі (із застосуванням електронних платіжних засобів, платіжних чеків, жетонів тощо) при продажу товарів (наданні послуг) у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг, а також операції з приймання готівки для подальшого її переказу, вести в порядку, встановленому законодавством, облік товарних запасів, здійснювати продаж лише тих товарів (послуг), що відображені в такому обліку.

На виконання покладених на Мінфін завдань, останнім було підготовлено проект наказу «Про затвердження Порядку обліку товарних запасів для фізичних осіб-підприємців, у тому числі платників єдиного податку», відповідно до пункту 12 статті 3 Закону №265/95-ВР, який було направлено на погодження Міністерству економіки України, Міністерству цифрової трансформації України та Державній податковій службі України, за результатами розгляду якого означеними центральними органами виконавчої влади проект наказу було погоджено без зауважень, на підтвердження чого матеріали справи містять аркуш погодження ДПС України від 20.08.2021, висновок Міністерства цифрової трансформації України за результатами проведення цифрової експертизи проекту означеного наказу від 27.08.2021 №1/04-2-9431, за підсумковою оцінкою якого наказ не містить положень, що не узгоджуються із засадами реалізації принципів державної політики цифрового розвитку та аркуш погодження Мінекономіки від 02.09.2021.

Стосовно висновків суду першої інстанції про те, що Міністерством фінансів України допущено під час прийняття спірного наказу № 496 порушено принцип передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності, колегія суддів не погоджується із такими висновками суду вважає їх зробленими без повного на всебічного дослідження обставин справи, з огляду на наступне.

Так, правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначає Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 №1160-IV (далі по тексту також Закон №1160-IV).

Відповідно до статті 4 Закону № 1160-IV, принципами державної регуляторної політики є: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Так, розроблення оспорюваного наказу зумовлено прийняттям 20.09.2019 Закону України від 20.09.2019 № 128-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг» №128-IX (далі по тексту також Закон №128-ІХ), який набрав чинності 01.08.2020.

Тобто, розроблення проєкту оспорюваного наказу відповідає принципу передбачуваності, оскільки наказ є логічним, передбачуваним, очікуваним у зв`язку з прийняттям 20.09.2019 нової редакції пункту 12 статті 3 Закону № 265/95-ВР, яка набрала чинності 01.08.2020, та відповідає цілям державної регуляторної політики.

Колегія суддів враховує, що за результатами проведення правової експертизи, Міністерством юстиції встановлено відповідність Наказу № 496 Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС) та 02.11.2021 здійснено державну реєстрацію Наказу № 496 в Єдиному державному реєстрі нормативно-правових актів за № 1411/37033.

Відповідно, в подальшому після його офіційного оприлюднення, Наказ № 496 набрав чинності 21.11.2021.

Тобто, Міністерством фінансів України при розробленні оспорюваного наказу було дотримано процедуру погодження проєкту наказу з усіма заінтересованими органами та здійснено його направлення для проведення правової експертизи та державної реєстрації до Міністерства юстиції України, після чого здійснено офіційне опублікування, що свідчить про дотримання Мінфіном процедури розроблення, погодження та прийняття оспорюваного наказу.

Слід врахувати критерій суттєвості, за яким, для скасування нормативно-правового акта процедурні порушення мають бути настільки значними, що вони вплинули на зміст документа або позбавили зацікавлених осіб можливості брати участь у його обговоренні (якщо це передбачено законом). До того ж, суд оцінює, чи призведе скасування акта через формальну помилку до порушення правової визначеності та стабільності суспільних відносин, які цей акт уже врегулював. Якщо акт за змістом відповідає закону (є правомірним по суті), то формальні помилки в процесі його підготовки як то порушення строків оприлюднення, помилки в хронології, погодження) не вважаються достатніми для визнання його нечинним. Проте, якщо процедурне порушення є «фундаментальним» (наприклад, акт прийнято органом без відповідних повноважень, не у спосіб, передбачений законом), це є безумовною підставою для визнання його протиправним та скасування.

Таким чином, враховуючи тривалий проміжок часу для здійснення усіх необхідних процедур (з 05.04.2021 по 26.11.2021), на переконання колегії суддів, Міністерством фінансів України не порушено принцип передбачуваності державної регуляторної політики.

Колегія суддів також вважає помилковими висновок суду першої інстанції про відсутність М-тесту (SME test), який є обов`язковим під час розроблення проекту регуляторного акта у відповідності до Методики №308 (аналіз та обчислення витрат малого бізнесу на виконання державного регулювання, так званий М-тест (SME test), як підставу для визнання протиправним та нечинним оскаржуваного наказу, з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 №1160-IV, cтосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:

визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

визначити цілі державного регулювання;

визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

визначити показники результативності регуляторного акта;

визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Відповідно до положень частини першої статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 №1160-IV, регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проєкт регуляторного акта не був оприлюднений; проєкт регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проєкту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

Між тим, колегія суддів враховує, що М-тест є одним з кількох додатків до аналізу регуляторного впливу, який проводиться за наявності умов для цього.

Окрім того, у встановленому законодавством порядку проєкт оскаржуваного наказу було надіслано на розгляд та погодження до Міністерства економіки України, Міністерства цифрової трансформації України та Державної податкової служби України, які за результатами розгляду проєкта, його погодили без зауважень.

Відповідно до пункту 2 Положення про державну реєстрацію нормативно- правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 (далі також Положення № 731), державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, які містять одну або більше норм, що зачіпають права, свободи, законні інтереси і стосуються обов`язків громадян та юридичних осіб, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації, або мають міжвідомчий характер, тобто є обов`язковими для інших органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також юридичних осіб, що не належать до сфери управління суб`єкта нормотворення.

Відповідно до пункту 4 Положення № 731, державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), антикорупційної та гендерно-правової експертиз з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, а також прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Колегія суддів враховує, що Міністерством фінансів України з метою дотримання вимог Положення № 731 після проведення всіх погоджувальних процедур, передбачених законодавством, прийняття Наказу № 496, надіслано його до Мін`юсту для проведення правової експертизи та державної реєстрації.

За результатами проведення правової експертизи Наказ № 496 був зареєстрований Міністерством юстиції України 02.11.2021 року в Єдиному державному реєстрі нормативно-правових актів за № 1411/37033, набрав чинності 21.11.2021 року та додатково розміщено на інших офіційних ресурсах.

Між тим, Наказ № 496, у відповідності до вимог законодавства, було погоджено з усіма заінтересованими органами, після чого прийнято його, здійснено процедуру його державної реєстрації та опублікування, що свідчить про дотримання вимог чинного законодавства при розробленні та прийнятті оспорюваного наказу.

Колегія суддів звертає увагу на те, що якщо відсутність М-тесту не завадила розробнику оцінити загальний вплив акта на бізнес і не спотворила зміст самого регулювання, таке порушення вважається формальним, адже М-тест є лише частиною загального Аналізу регуляторного впливу (АРВ), його відсутність оцінюється в сукупності з іншими матеріалами. Якщо загальна мета Закону «Про засади державної регуляторної політики» (передбачуваність, прозорість) була дотримана, відсутність самого тесту, не є підставою для неприйняття такого нормативно-правого акта, при цьому, позивач має довести не просто факт відсутності М-тесту, а те, що ця відсутність призвела до прийняття помилкового рішення, яке порушує права суб`єктів малого бізнесу або створює для них фінансове навантаження.

Під час звернення до суду з даним позовом, позивач стверджував, що повне дотримання вимог спірного Порядку потребуватиме додаткових часу і витрат коштів, які оцінюються ним у 48900 грн щорічно, проте, такі доводи не є доведеними, позаяк, позивачем не надано доказів понесення таких витрат, при цьому, що ведення господарської діяльності, безумовно потребує здійснення видатків на ведення бухгалтерського обліку, сплату податків тощо. Поряд з цим, у силу приписів самого Закону (п. 12 ст. 3), суб`єкти господарювання, які здійснюють розрахункові операції в готівковій та/або в безготівковій формі (із застосуванням електронних платіжних засобів, платіжних чеків, жетонів тощо) при продажу товарів (наданні послуг) у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг, а також операції з приймання готівки для виконання платіжної операції зобов`язані вести в порядку, встановленому законодавством, облік товарних запасів, здійснювати продаж лише тих товарів, що відображені в такому обліку. Порядок та форма обліку товарних запасів для фізичних осіб - підприємців, у тому числі платників єдиного податку, встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику. Отже, оскаржуваним порядком не було введено в дію нових правил та обов`язків для суб`єктів господарювання/ФОП, а лише визначено правила ведення обліку товарних запасів та поширюється на фізичних осіб - підприємців, у тому числі платників єдиного податку (далі - ФОП), які відповідно до Закону зобов`язані вести облік товарних запасів та здійснювати продаж лише тих товарів, що відображені в такому обліку, та осіб, які фактично здійснюють продаж товарів (надання послуг) та/або розрахункові операції в місці продажу (господарському об`єкті) такого ФОП. А додаток до Порядку ведення обліку товарних запасів для фізичних осіб - підприємців, у тому числі платників єдиного податку (пункт 2 розділу I) затвердив лише форму ведення обліку товарних запасів.

Колегія суддів враховує, що визнання протиправним та нечинним Наказу № 496 у зв`язку з формальними незначними процедурними порушеннями у процесі його розроблення, які не вплинули та не могли вплинути на зміст Наказу № 496 призведе до настання правової невизначеності, оскільки буде відсутній порядок для суб`єктів господарювання щодо виконання вимог Закону № 265/95-ВР, який продовжує діяти та не скасовує обов`язку ведення в порядку, встановленому законодавством, обліку товарних запасів, здійснення продажу лише тих товарів (послуг), що відображені в такому обліку, а також надання контролюючим органам під час проведення перевірки документи (у паперовій або електронній формі), які підтверджують облік та походження товарів, що на момент перевірки знаходяться у місці продажу (господарському об`єкті).

Згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постановах Верховного Суду від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18, від 22 травня 2020 року у справі № 825/2328/16, від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21, порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення. Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним) або допущене порушення не впливає на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Колегія суддів звертає увагу на те, що Наказ № 496 передбачає виключно фіксацію у відповідному реєстрі за встановленою формою первинних документів щодо руху товарів та зберігання таких документів протягом терміну реалізації таких товарів, тобто дублює вже встановлені пунктом 12 статті 3 Закону № 265/95-ВР, не розширюючи, вимоги до суб`єктів господарювання щодо ведення обліку товарних запасів та підтвердження їх походження, а лише визначає форму ведення такого обліку.

З огляду на невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, та те, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи та неправильно застосував норми матеріального права, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Згідно зі статтею 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу.

За наслідком апеляційного розгляду, колегія суддів дійшла висновку про те, що доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції та є підставою для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції.

Згідно з приписами ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю і ухвалити нове судове рішення.

У відповідності до ст. 317 КАС України, суд апеляційної інстанції скасовує судове рішення повністю та ухвалює нове судове рішення, якщо визнає, що суд першої інстанції неправильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з недодержанням норм матеріального і процесуального права.

Судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 317, 321, 322, 325, 328-331 КАС України, суд,

У Х В А Л И В :

Апеляційну скаргу Міністерства фінансів України - задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2025 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Міністерства фінансів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Державна регуляторна служба України про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді В.В. Кузьменко

Я.М. Василенко

Повний текст постанови складено 27.04.2026.