Постанова від 26 квітня 2026 р. у справі №826/7306/18 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2026 року

м. Київ

справа №826/7306/18

адміністративне провадження № К/990/47118/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Уханенка С. А.,

суддів - Кашпур О.В., Соколова В.М.,

розглянув в порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції, адміністративну справу

за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Чернівцігаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року (головуючий суддя - Кобаль М.І., судді - Бужак Н.П., Оксененко О.М.),

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи

1. У травні 2018 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Чернівцігаз» (далі - позивач, ПАТ «Чернівцігаз») звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП з перегляду тарифу на транспортування природнього газу розподільними газопроводами для ПАТ «Чернівцігаз» у бік економічно обґрунтованого;

- зобов`язати НКРЕКП установити для ПАТ «Чернівцігаз» економічно обґрунтований тариф на розподіл природного газу, зокрема включивши до складу такого тарифу «Компенсації недоотриманої тарифної виручки в попередніх періодах» у сумі 256 615,5 тис. грн без ПДВ, що включає:

- компенсацію вартості ВТВ за 2014 - 2015 роки в розмірі 128604,5 тис. грн;

- компенсацію вартості ВТВ за 2016 рік в розмірі 46971,2 тис. грн;

- компенсацію вартості ВТВ за 2017 в розмірі 81039,7 тис. грн.

1.1. Позов обґрунтовано тим, що ПАТ «Чернівцігаз» є суб`єктом природної монополії, яке здійснює розподіл природного нафтового газу (метану) вугільних родовищ на території Чернівецької області та отримує плату за розподіл природного газу за тарифами, установленими НКРЕКП. Позивач указує, що станом на день звернення до суду діяв тариф, затверджений постановою НКРЕКП від 15 грудня 2016 року № 2314, що не передбачав необхідних для товариства компенсацій витрат, що виникли у зв`язку з організацією процесу такого розподілу. Позивач указує, що через неврахування відповідачем у тарифах 2014 - 2017 роках необхідних обсягів природного газу для потреб виробничо-технічних витрат, нормованих втрат (далі - ВТВ), різниці ціни на ВТВ та недоотриманої тарифної виручки у зв`язку зі зменшенням обсягів розподілу газу за попередні періоди, виникла штучна заборгованість перед власником природного газу з боку позивача. Посилаючись на те, що внаслідок застосування економічно необґрунтованого тарифу, ПАТ «Чернівцігаз» не має можливості компенсувати витрати, пов`язані, зокрема, з транспортуванням природного газу розподільними газопроводами, а НКРЕКП не вживає заходів щодо перегляду чинного тарифу, товариство просило суд задовольнити позов.

2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 червня 2018 року відкрито провадження в адміністративній справі.

3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 січня 2021 року замінено позивача у справі №826/7306/18 - Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Чернівцігаз» на правонаступника - Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Чернівцігаз» (далі - АТ «Оператор ГТС «Чернівцігаз»).

4. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 вересня 2022 року зупинено провадження в адміністративній справі для надання можливості примирення сторін до 31 грудня 2022 року.

5. На виконання Закону України «Про внесення зміни до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення», Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» та відповідно до Порядку передачі судових справ, нерозглянутих Окружним адміністративним судом міста Києва, затвердженого наказом Державної судової адміністрації України від 16 вересня 2024 року №399, справу № 826/7306/18 передано Львівському окружному адміністративному суду.

6. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2025 року поновлено провадження у справі № 826/7306/18.

7. 11 березня 2025 року НКРЕКП подано заяву про закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України, обґрунтовану тим, що, починаючи з 2019 року Регулятор щороку приймав Постанови в яких до структури тарифу на послуги розподілу природнього газу включено компенсації витрат за попередні періоди. Так, постановою НКРЕКП від 24 грудня 2019 року № 3049 (зі змінами), було ураховано суму компенсацій витрат за попередні періоди у розмірі 49901,9 тис. грн, що визначена зокрема з урахуванням необхідності фінансування компенсацій: недоотриманої тарифної виручки за 2015 - 2018 роки, витрат, пов`язаних із різницею в цінах при закупівлі у 2015 - 2018 роках природного газу для виробничо-технологічних витрат, нормативних та питомих втрат. Постановою НКРЕКП від 30 грудня 2020 року № 2785 (зі змінами), ураховано суму компенсацій витрат за попередні періоди у розмірі 4667,9 тис. грн, що визначена, зокрема, з урахуванням необхідності фінансування компенсацій: недоотриманої тарифної виручки за 2015 - 2019 роки, витрат, пов`язаних із різницею в цінах при закупівлі у 2015 - 2019 роках природного газу для виробничо-технологічних витрат, нормативних та питомих втрат. Постановою НКРЕКП від 22 грудня 2021 року №2776, враховано суму коригування планованої річної тарифної виручки у розмірі 4667,9 тис. грн, що визначена з урахуванням, зокрема, необхідності фінансування компенсацій недоотриманої тарифної виручки, витрат, пов`язаних із різницею в цінах при закупівлі природного газу для забезпечення нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу, коригування річної планованої тарифної виручки за результатами проведення планових та позапланових перевірок дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, відповідно до постанов НКРЕКП про накладання штрафу за порушення вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання.

7.1. Також відповідач указав, що постановами НКРЕКП від 03 березня 2015 року № 537, від 30 червня 2015 року № 1922, від 24 вересня 2015 року № 2421, від 29 грудня 2015 року № 3195, від 24 березня 2016 року № 455, від 27 вересня 2016 року № 1641 структурами тарифів теж було передбачено компенсацію різниці в цінах на ВТВ за 2014 рік і І квартал 2015 року в сумі 9,54 млн. грн та компенсацію недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу у 2014 році у сумі 10,70 млн. грн та у 2015 році в розмірі 1,5 млн. грн. І ці постанови НКРЕКП у встановленому законом позивачем порядку не оскаржувались.

7.2. Також відповідач зазначив про неможливість реалізації вимог позивача щодо встановлення економічно обґрунтованого тарифу на послуги розподілу природнього газу, оскільки з 01 березня 2024 року зупинено дію ліцензії товариства на право провадження господарської діяльності з розподілу природнього газу,. Ураховуючи те, що в матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про порушення індивідуально виражених прав чи інтересів АТ «Чернівцігаз», у зв`язку з бездіяльністю НКРЕКП, відповідач вважає, що є підстави для закриття провадження у справі, оскільки така вимога не є юридично значимою для позивача.

8. 22 квітня 2025 року АТ «Оператор ГТС «Чернівцігаз» подано заяву про уточнення позовних вимог, в якій позивач указав, що доводи відповідача про те, що затверджені НКРЕКП постанови від 24 грудня 2019 року № 3049 (зі змінами), від 30 грудня 2020 року № 2785 (зі змінами) та від 22 грудня 2021 року №2776 про затвердження річних тарифів на відповідний рік, мали обмежену дію в часі, що спричинило відсутність можливості повністю компенсувати витрати за попередні періоди. Отже, на момент розгляду цієї справи позивачу компенсовано лише частину витрат у сумі 37787,69 тис. грн за попередні періоди в порядку реалізації Закону України від 14 липня 2021 року № 1639-IX «Про заходи, спрямовані на подолання кризових явищ та забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу» (далі - Закон № 1639-IX), однак залишок заборгованості за цим позовом наразі становить 218827,81 тис.грн.

9. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2025 року закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) з тих підстав, що оскаржувані порушення були виправлені відповідачем, а незгода позивача із такими виправленнями, у сукупності із фактом зупинення з 01 березня 2024 року постановою НКРЕКП № 374 дії ліцензії позивача на право провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, не дає підстав для висновку, що повне відновлення його законних прав та інтересів можливе без визнання спірної бездіяльності протиправною після такого виправлення.

10. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року скасовано ухвалу суду першої інстанції, а справу направлено для продовження розгляду.

10.1. Переглядаючи судове рішення та скасовуючи його, суд апеляційної інстанції виходив з того, що судом першої інстанції не надано оцінку спірним відносинам в частині позовних вимог, яка стосується компенсації витрат за попередні періоди, оскільки існує спір про право, тому суд першої інстанції помилково закрив провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.

11. Предметом оскарження у цій справі є постанова суду апеляційної інстанції про скасування ухвали суду першої інстанції про закриття провадження у справі та направлення справи для продовження розгляду.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

12. 17 листопада 2025 року НКРЕКП через підсистему «Електронний суд» надіслало до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення ним норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржене судове рішення та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.

13. Скаргу обґрунтовано тим, що суд апеляційної інстанції безпідставно скасував ухвалу суду першої інстанції про закриття провадження у справі, оскільки за нормами КАС України захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право / інтереси особи в публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій.

13.1. Відповідач указує, що законодавець передбачив, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Так, у справах №№ 640/7310/19, 9901/393/19 Велика Палата Верховного Суду висновувала, що зміст та обсяг порушеного права і виклад обставин, якими воно підтверджується, у кожному конкретному випадку можуть бути різними, але разом із цим принаймні на рівні формулювання викладу їх змісту мають бути достатніми, щоб визначити предмет спору, його юрисдикційну належність, характер вимог, часові рамки події порушення, нормативне регулювання спірних відносин, а також обставини, за яких можна ухвалити одне з обов`язкових процесуальних рішень, пов`язаних з визнанням позовної заяви прийнятною/неприйнятною (ця позиція неодноразово була висловлена). Також у постанові Верховного Суду від 14 липня 2021 року у справі № 161/2823/19 викладено такий висновок, що основними елементами, що визначають сутність будь-якого позову (індивідуалізуючі ознаки позову) є предмет і підстава.

13.2. Заявник посилається на те, що у цій справі основною вимогою АТ «Оператор ГТС «Чернівцігаз» є саме визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо перегляду тарифу у бік економічно обґрунтованого, а вимога про зобов`язання встановити економічно обґрунтований тариф є вже похідною. Ураховуючи те, що Регулятором приймались рішення, які передбачали компенсацію ВТВ і такі рішення на цей час не є спірними, НКРЕКП вважає, що добровільно у межах компетенції усунула, указані позивачем порушення, що підтверджується відповідними постановами, а отже суд першої інстанції правильно закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

13.3. НКРЕКП наголошує, що закриваючи провадження у цій справі, суд першої інстанції обґрунтовано зауважив, що розмір/сума такої компенсації визначена у постановах відповідача не є предметом розгляду у цій справі, оскільки вимоги позивача про вчинення певних дій не є ефективним способом захисту прав. Натомість такі дії суб`єктом владних повноважень вже вчиненні та знайшли своє відображення у відповідних постановах. Водночас у разі незгоди позивача зі змістом та обсягом таких постанов НКРЕКП, останні підлягають окремому оскарженню. Отже, на думку, заявника, наразі відсутній предмет спору у цій справі, адже усунуто спірну бездіяльність відповідача шляхом прийняття ним постанов, а відтак вимога про зобов`язання вчинити певні дії втрачає свій сенс, оскільки спір переходить в іншу площину, а саме в площину оскарження таких рішень.

14. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 09 грудня 2025 року відкрито касаційне провадження у справі. Підставою відкриття касаційного провадження є перевірка висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для закриття судом першої інстанції провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.

15. У відзиві на касаційну скаргу АТ «Оператор ГТС «Чернівцігаз» просить залишити її без задоволення, а судове рішення без змін, посилаючись на те, що в заяві про уточнення позовних вимог (з наступними доповненнями до неї) Позивач детально вказав розміри компенсації різниці в цінах на ВТВ та компенсації недоотриманої тарифної виручки у зв`язку із зменшенням обсягів розподілу природного газу, які мали бути передбачені НКРЕКП у тарифах для АТ «Оператор ГТС «Чернівцігаз», а також які фактично були встановлені. Позивач указує, що детально зазначив про фактичні обставини щодо бездіяльності відповідача стосовно позивача в частині відсутності належного реагування з боку НКРЕКП (відповідно до визначених законом повноважень) на звернення АТ «Оператор ГТС «Чернівцігаз» щодо збільшення тарифів. Ураховуючи те, що завданням та обов`язком адміністративного судочинства є захист права у найбільш ефективний спосіб, що виключатиме подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність відповідача - суб`єкта владних повноважень та/або необхідність повторного звернення позивача до суду за захистом цього ж права, необхідно надати саме оцінку дій чи бездіяльності НКРЕКП щодо затвердження для позивача економічно обґрунтованого тарифу на транспортування природного газу розподільними трубопроводами із включенням до його структури сум заборгованості. Тому НКРЕКП, затверджуючи тариф на розподіл для позивача мав встановлювати для нього такий тариф, який був би економічно обґрунтованим та враховував усі матеріальні витрати товариства.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

16. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.

17. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

18. За умовами пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (пункт 1); добросовісно (пункт 5).

19. Згідно з частиною третьою статті 2 КАС України основними засадами (принципами) адміністративного судочинства, зокрема, є: верховенство права (пункт 1); змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі (пункт 4).

20. За правилами пункту 8 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

21. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

22. Отже, виходячи із основних завдань та принципів, визначених нормами КАС України, вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин насамперед спрямоване на ефективний захист прав, свобод та інтересів особи від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Тому саме на адміністративні суди покладено обов`язок офіційного з`ясування усіх обставин справи, що мають значення для правильного вирішення спору, що і забезпечує ефективність такого захисту.

23. Так, із змісту пункту 8 частини першої статті 238 КАС України випливає, що провадження у справі на підставі цього пункту може бути закритим за таких умов:

- виправлення суб`єктом владних повноважень у справі щодо оскарження його рішень, дій або бездіяльності порушень у спосіб, що забезпечує повний та ефективний захист порушеного права;

- відсутності підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

24. Аналізуючи зміст оскаржених судових рішень, Верховним Судом установлено, що закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, виходив з того, що оскаржувані порушення були виправлені відповідачем шляхом прийняття відповідних постанов НКРЕКП, в яких, починаючи з 2019 року було ураховано суму компенсацій витрат за попередні періоди, та включення постановою НКРЕКП від 16 листопада 2022 року № 1473 АТ «Чернівцігаз» до Реєстру підприємств, які беруть участь у процедурі врегулювання заборгованості суб`єктів ринку природного газу, у зв`язку з чим позивач наразі є учасником процедури врегулювання заборгованості відповідно до Закону № 1639-IX.

25. Разом з тим, як убачається з матеріалів справи у квітні 2005 року АТ «Оператор ГТС «Чернівцігаз» подало заяву про уточнення позовних вимог, в якій позивач указав, що у затверджених НКРЕКП постановах від 24 грудня 2019 року № 3049, від 30 грудня 2020 року № 2785 та від 22 грудня 2021 року № 2776 при розрахунку тарифів позивача не враховано суми компенсацій витрат за попередні періоди і ці постанови мали обмежений час дії, у зв`язку з чим АТ «Оператор ГТС «Чернівцігаз» не мало можливості протягом відповідного року отримати повну компенсацію витрат за попередні періоди. На час вирішення справи судом першої інстанції (2025 рік), витрати позивача компенсовано лише в сумі 37 787,69 тис. грн., а згідно з прохальною частиною позову, позивач указав розмір компенсації недоотриманої тарифної виручки в попередніх періодах» у сумі 256 615,5 тис. грн.

26. Як слушно зауважив суд апеляційної інстанції, в цьому випадку суд першої інстанції був зобов`язаний надати оцінку спірним відносинам в частині позовних вимог, що стосується компенсації витрат за попередні періоди, тому закриття провадження на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України є передчасним.

27. Верховний Суд погоджується з таким висновком суду апеляційної інстанції, оскільки ураховуючи особливості формування тарифів на послуги розподілу природного газу та наявність у нормативних актах НКРЕКП положень, що визначають граничний строк розгляду заяв суб`єктів господарювання про перегляд діючих тарифів, оцінка бездіяльності НКРЕКП щодо розгляду заяв суб`єктів природних монополій стосовно зміни цих тарифів, шляхом включення сум компенсації витрат за попередні періоди необхідно здійснювати у співставленні структури тарифу на послуги розподілу природнього газу, затвердженого відповідною постановою Регулятора та заявленими АТ «Оператор ГТС «Чернівцігаз» сумами компенсації.

28. Суд відхиляє касаційної скарги про те, що Регулятором приймались рішення, які передбачали компенсацію ВТВ, що свідчить про те, що НКРЕКП добровільно у межах компетенції усунула, указані позивачем порушення, оскільки ключовим аргументом ПАТ «Чернівцігаз» у цій справі є саме установлення для нього економічно обґрунтованого тарифу на розподіл природного газу, шляхом включення до його складу компенсації недоотриманої тарифної виручки в попередніх періодах у сумі 256 615,5 тис. грн.

29. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

30. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

31. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139,140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

В.М. Соколов