Постанова від 20 квітня 2026 р. у справі №580/1764/25 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 580/1764/25 Головуючий у 1-й інстанції: Гаврилюк В.О.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 квітня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Черпака Ю.К.,

суддів Кобаля М.І., Штульман І.В.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року, ухвалене в порядку спрощеного (письмового) позовного провадження без повідомлення та виклику сторін, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

У лютому 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивач/ ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області (далі - апелянт/відповідач/ГУ ПФУ в Черкаській області) про:

- визнання протиправними дій ГУ ПФУ в Черкаській області щодо виплати пенсії з 01 січня 2025 року ОСОБА_1 у зменшеному розмірі;

- зобов`язання ГУ ПФУ в Черкаській області виплачувати нараховану ОСОБА_1 пенсію в розмірі 32 829, 04 грн без обмеження максимальним розміром станом на 01 січня 2025 року, а також виплатити недоотриману різницю між максимально нарахованим та фактично виплаченим розміром пенсії з 01 серпня 2024 року по день проведення повного фактичного перерахунку.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що ГУ ПФУ в Черкаській області протиправно відмовлено у здійсненні виплати пенсії без обмеження її максимальним розміром, попри наявність судових рішень та правових висновків Конституційного Суду України, якими положення про встановлення такого обмеження визнано неконституційними. Наголосив, що пенсія, призначена відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», є складовою соціальних гарантій держави і може бути змінена лише шляхом внесення змін до цього Закону, а не підзаконними актами. Застосування постанови Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» від 03 січня 2025 року № 1 як підстави для обмеження розміру пенсії суперечить положенням Конституції України. Законодавством не передбачено можливості обмеження розміру пенсій, призначених військовослужбовцям, а будь-які відрахування з таких пенсій можливі виключно у випадках, передбачених законом. При цьому, положення постанови Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» від 03 січня 2025 року № 1 ухвалені без належної правової підстави, поза межами компетенції уряду, оскільки питання соціального захисту та визначення розмірів пенсій належать до виключних повноважень Верховної Ради України. Крім того, Указ Президента України про введення воєнного стану не містить конкретного переліку обмежень конституційних прав, зокрема на соціальний захист, а тому застосування урядом коефіцієнтів для зменшення пенсій у період воєнного стану не має правового обґрунтування.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року позов ОСОБА_1 задоволено частково.

Визнано протиправними дії ГУ ПФУ в Черкаській області щодо обмеження виплати пенсії ОСОБА_1 з 01 січня 2025 року максимальним розміром, шляхом застосування понижуючих коефіцієнтів, встановлених постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» від 03 січня 2025 року № 1.

Зобов`язання ГУ ПФУ в Черкаській області здійснити перерахунок та виплату пенсії ОСОБА_1 з 01 січня 2025 року без застосування понижуючих коефіцієнтів, встановлених постановою Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» від 03 січня 2025 року № 1, без обмеження пенсії максимальним розміром, з урахуванням раніше здійснених виплат.

У задоволенні іншої частини вимог відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що право позивача на пенсійне забезпечення гарантується статтею 46 Конституції України, а в умовах воєнного стану це право не належить до переліку конституційних прав, які можуть бути обмежені відповідно до статті 64 Конституції України та Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022. Пенсія позивача призначена відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ, який є спеціальним законом у сфері пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, а тому зміна умов і норм такого пенсійного забезпечення може здійснюватися виключно шляхом внесення змін саме до цього Закону та Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», що прямо передбачено статтею 1-1 та статтею 11 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ. Стаття 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та прийнята на її виконання постанова Кабінету Міністрів України від 03 січня 2025 року № 1 фактично запровадили новий механізм обмеження виплати пенсій, призначених за Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ, шляхом застосування понижуючих коефіцієнтів до суми перевищення понад десять прожиткових мінімумів для осіб, які втратили працездатність. Таке регулювання суперечить спеціальному пенсійному законодавству, оскільки Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ не передбачає можливості зменшення вже нарахованої пенсії шляхом застосування таких коефіцієнтів, а Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями змінювати умови та норми пенсійного забезпечення підзаконними актами. Обґрунтовуючи цей висновок, суд послався на правові позиції Конституційного Суду України, відповідно до яких законом про Державний бюджет не можна змінювати чи скасовувати правове регулювання, встановлене іншими законами, а також на практику Верховного Суду і Великої Палати Верховного Суду щодо пріоритету акта вищої юридичної сили та неприпустимості обмеження максимального розміру пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ. У спорах цієї категорії застосуванню підлягають саме положення спеціального закону з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2016 року № 7-рп/2016, у зв`язку з чим будь-яке обмеження таких пенсій максимальним розміром є протиправним. Відповідач, хоча і нарахував позивачу пенсію у розмірі 32 829, 04 грн, протиправно обмежив її виплату з 01 січня 2025 року сумою 27 320, 11 грн, застосувавши понижуючі коефіцієнти, передбачені постановою Кабінету Міністрів України від 03 січня 2025 року № 1. Відтак суд дійшов висновку про наявність підстав для визнання протиправними дій ГУ ПФУ в Черкаській області щодо такого обмеження та для зобов`язання відповідача здійснити перерахунок і виплату пенсії позивачу з 01 січня 2025 року без застосування зазначених коефіцієнтів і без обмеження максимальним розміром, з урахуванням раніше проведених виплат. Водночас у частині вимог про виплату недоотриманої різниці між нарахованим та фактично виплаченим розміром пенсії з 01 серпня 2024 року суд відмовив, оскільки встановив, що ці суми були нараховані на виконання іншого судового рішення у справі № 580/9603/24, а тому їх виплата має здійснюватися в порядку виконання цього рішення і не потребує ухвалення окремого судового акта у межах даної справи. Отже, позовні вимоги є частково обґрунтованими: дії пенсійного органу щодо обмеження виплати пенсії з 01 січня 2025 року визнано протиправними, відповідача зобов`язано провести перерахунок та виплату пенсії без застосування понижуючих коефіцієнтів і без обмеження максимальним розміром, а в іншій частині позову відмовлено.

В апеляційній скарзі ГУ ПФУ в Черкаській області, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення суду та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити. Апелянт зазначив, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про протиправність застосування понижуючих коефіцієнтів, оскільки такі коефіцієнти прямо передбачені статтею 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та прийнятою на її виконання постановою Кабінету Міністрів України від 03 січня 2025 року № 1, які є чинними, не визнані неконституційними та обов`язковими до застосування всіма суб`єктами владних повноважень. Пенсії, призначені за Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ, фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету, а тому держава в умовах воєнного стану має право коригувати механізм їх виплати, виходячи з наявних фінансових ресурсів, принципу збалансованості бюджету та справедливого розподілу суспільного багатства. При цьому апелянт вказує, що стаття 46 Конституції України не входить до переліку прав, які не можуть бути обмежені в умовах воєнного стану, а отже можливість тимчасового обмеження пенсійного забезпечення не суперечить Основному Закону. Суд першої інстанції не врахував особливий правовий режим воєнного стану, положення Бюджетного кодексу України та правові позиції Конституційного Суду України і Європейського суду з прав людини, відповідно до яких соціально-економічні права не є абсолютними і можуть зазнавати змін з огляду на публічний інтерес, економічну безпеку держави та необхідність пропорційного перерозподілу бюджетних коштів. Позивач не належить до категорій осіб, на яких відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України № 1 обмеження не поширюються, а застосування коефіцієнтів здійснюється лише до тієї частини пенсії, яка перевищує десять прожиткових мінімумів і не є страховою виплатою. Такі заходи є пропорційними, недискримінаційними та спрямованими на забезпечення балансу між інтересами держави і суспільства та правами окремих отримувачів пенсій. Суд першої інстанції фактично втрутився у дискреційні повноваження органу виконавчої влади, підмінив собою відповідача та вийшов за межі завдань адміністративного судочинства, а також ухвалив рішення без належної оцінки всіх доводів відповідача і релевантної судової практики, що, на переконання апелянта, є підставою для його скасування.

Відзив на апеляційну скаргу не надходив.

Апеляційний розгляд справи відповідно до пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами та на основі наявних доказів.

Згідно з частинами першою та другою статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

З метою повного та всебічного встановлення обставин справи, колегією суддів вирішено продовжити на розумний строк її апеляційний розгляд.

Перевіривши повноту встановлення фактичних обставин справ та їх правову оцінку, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в ГУ ПФУ в Черкаській області та отримує пенсію відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».

Відповідно до протоколу перерахунку пенсії відповідач здійснив перерахунок пенсії позивача з 01 січня 2025 року, нарахував пенсію у загальному розмірі 32 829, 04 грн, однак обмежив виплату, з урахуванням пониження згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 1 від 03 січня 2025 року, сумою - 27 320, 11 грн.

08 січня 2025 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ ПФУ в Черкаській області із заявою щодо перерахунку пенсії без обмеження максимального розміру пенсії та без застосування положень постанови Кабінету Міністрів України № 1 від 03 січня 2025 року, на яку листом від 06 лютого 2024 року № 1298-340/О-02/8-2300/25 відповідач повідомив, що статтею 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» встановлено, що у 2025 році у період дії воєнного стану пенсії, призначені (перераховані) відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів України. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів Україні «Про визначення порядку виплати пенсії деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» від 03 січня 2025 року № 1 із 01 січня 2025 року для тієї частини пенсійних виплат, розмір яких перевищує 10 прожиткових мінімумів для осіб, які втратили працездатність, встановлюються коефіцієнти до відповідних сум підвищення: від 10 до 11 прожиткових мінімумів - 0,5; - від 11 до 13 прожиткових мінімумів - 0,4; від 13 до 17 прожиткових мінімумів - 0,3; від 17 до 21 прожиткових мінімумів - 0,2; для виплат, які перевищують 21 розмір прожиткового мінімуму встановлено коефіцієнт 0,1, у зв`язку із чим розмір пенсії позивача до виплати із 01 січня 2025 року становить 27 320, 11 грн.

Не погоджуючись з діями відповідача щодо обмеження максимального розміру пенсії, позивач звернувся до суду.

Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, враховує наступне.

Згідно частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 46 Конституції України визначено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.

Умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували зокрема, на військовій службі, визначено Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-ХІІ (далі - Закон № 2262).

Абзацом третім преамбули Закону № 2262-ХІІ встановлено, що держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.

Згідно з частинами першою і третьою статті 1-1 Закону № 2262-ХІІ законодавство про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, базується на Конституції України і складається з цього Закону, Закону України Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування та інших нормативно-правових актів України, прийнятих відповідно до цих законів.

Зміна умов і норм пенсійного забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, здійснюється виключно шляхом внесення змін до цього Закону та Закону України Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування.

Статтею 46 Закону України Про Державний бюджет України на 2025 рік установлено, що у 2025 році у період дії воєнного стану пенсії, призначені (перераховані) відповідно до Митного кодексу України, законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року № 379/95-ВР «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України» (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких (пенсійної виплати) перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 1 Кабінету Міністрів України «Про визначення порядку виплати пенсій деяким категоріям осіб у 2025 році у період воєнного стану» від 03 січня 2025 року № 1 (далі - постанова Кабінету Міністрів України № 1) установлено, що у період воєнного стану у 2025 році пенсії (пенсійні виплати), призначені (перераховані) відповідно до Митного кодексу України, Законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність, Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року № 379/95-ВР «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України» (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством), розмір яких перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, виплачуються із застосуванням коефіцієнтів до відповідних сум перевищення:

- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 10 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 11 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,5;

- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 11 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 13 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,4;

- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 13 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 17 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,3;

- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 17 розмірів прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, та не перевищує 21 розмір прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,2;

- до частини пенсії (пенсійної виплати), що перевищує 21 розмір прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, 0,1.

Таким чином, Законом України «Про Державний бюджету України на 2025 рік» та постановою Кабінету Міністрів України № 1 установлено додаткові підстави для обмеження шляхом застосування коефіцієнтів розміру пенсій, призначених на підставі Закону № 2262-ХІІ, що прямо заборонено частиною третьою статті 1-1 Закону № 2262-ХІІ.

Пунктом 2 Постанови № 1 встановлено, що у період воєнного стану у 2025 році коефіцієнти, визначені пунктом 1 цієї постанови, не застосовуються до пенсій (пенсійних виплат) осіб, які брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, безпосередню участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, брали безпосередню участь у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави у зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, перебуваючи безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів, а також до пенсій в разі втрати годувальника, призначених членам сім`ї загиблих (померлих, зниклих безвісти) таких осіб.

З огляду на вказане, Закон України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постанова Кабінету Міністрів України № 1 фактично змінили підхід до визначення розміру пенсій, призначених на підставі Закону № 2262-ХІІ.

Відповідно до частини третьої статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності? (абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року № 5-р/2018).

У даному випадку Закон України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» не повинен містити інакшого чи додаткового правового регулювання правовідносин, що охоплюються предметом регулювання інших законів України, особливо тієї сфери суспільних відносин, для яких діють спеціальні норми.

Конституція України не надає Закону про Державний бюджет України вищої юридичної сили стосовно інших законів.

Зазначене узгоджується з позицією Конституційного Суду України, викладеного у Рішеннях від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян) та від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України).

Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Конституційний Суд України неодноразово висловлював позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів.

Так, надаючи тлумачення статті 58 Конституції України у Рішенні від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) Конституційний Суд України зазначив, що в регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма). За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце (абзаци перший і другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

У Рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп і від 05 квітня 2001 року № 3-рп/2001 зроблено аналогічні висновки про те, що закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

Водночас, Конституційний Суд України звернув увагу на те, що частина перша статті 58 Конституції України передбачає винятки із конституційного принципу неприпустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів у випадках, коли вони пом`якшують або скасовують юридичну відповідальність особи, що є загальновизнаним принципом права (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 09 лютого 1999 року №1-рп/99, абзац другий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 05 квітня 2001 року № 3-рп/2001).

Крім того, у своїх рішеннях Конституційний Суд України постійно наголошує на тому, що ключовим у питанні розуміння гарантованого статтею 8 Конституції України принципу верховенства права є принцип юридичної (правової) визначеності, який вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності норм права, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017).

Складовими принципу верховенства права є, зокрема, правова передбачуваність та правова визначеність, які необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005).

Отже, державні установи повинні бути послідовними щодо прийнятих ними нормативних актів, а також дотримуватися розумної рівноваги між передбачуваністю (довірою, законними очікуваннями, впевненістю) особи і тими інтересами, заради забезпечення яких у регулювання вносяться зміни. Повага до такої впевненості, як зазначав Європейський суд з прав людини, має бути мірою правового захисту у внутрішньому праві проти свавільного втручання державних органів у гарантовані права (пункт 156 Рішення у справі «Kopecky проти Словаччини» від 28 вересня 2004 року, заява № 44912/98).

Одним із механізмів запобігання свавільному втручанню держави та її органів у реалізацію прав і свобод людини є закріплений у частині третій статті 22 Конституції України принцип недопустимості звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних.

Таким чином, надання нормативно-правовому акту ретроактивної дії не порушуватиме принципи незворотності дії в часі та правової визначеності, якщо ці зміни не погіршують правове становище особи: не встановлюють чи не посилюють юридичну відповідальність, не скасовують і не обмежують чинні права і свободи.

Зазначені висновки викладені колегією суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду в рішенні від 06 квітня 2023 року у справі № 260/3564/22.

Крім того, у постанові від 09 червня 2022 року у справі № 520/2098/19 Велика Палата Верховного Суду вказала, що за правилами статті 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

У рішеннях від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 та від 30 листопада 2010 року № 22-рп/2010 Конституційний Суд України дійшов висновку, що законом про Державний бюджет України не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об`єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві; у разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.

В абзаці третьому пункту 4 мотивувальної частини рішення від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 Конституційний Суд України вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині другій статті 19, статті 130 Конституції України.

Відповідно до першого речення частини третьої статті 8 Конституції України норми Конституції України є нормами прямої дії.

Відтак, у разі суперечності між правовими нормами Закону України про Державний бюджет України та правовими нормами спеціальних законів України, якими врегульовано ті ж самі правовідносини, застосуванню підлягають правові норми спеціальних законів України.

Колегія суддів звертає увагу, що суд не надає оцінку конституційності статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік», а лише зазначає, що положення цього Закону у частині, яка суперечить Конституції України та спеціальному Закону № 2262-XII, не можуть бути застосовані при вирішенні цього спору відповідно до статті 7 КАС України.

Таким чином, оскільки Законом № 2262-ХІІ не передбачено обмеження розміру пенсій, розмір яких (пенсійної виплати) перевищує десять прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність, шляхом застосуванням до суми перевищення коефіцієнтів, тому до спірних правовідносин не підлягають застосуванню положення статті 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» і постанови Кабінету Міністрів України № 1.

Отже, застосування при перерахунку пенсії, призначеної відповідно до Закону № 2262-ХІІ, постанови Кабінету Міністрів України, якою змінюються умови та/чи норми пенсійного забезпечення, зокрема постанови Кабінету Міністрів України № 1, є протиправним.

Що стосується безпосередньо можливості обмеження пенсії максимальним розміром (встановлення коефіцієнтів до відповідних сум перевищення), то в ухвалі від 06 лютого 2025 року у справі № 520/909/25 Верховний Суд звернув увагу на правову позицію щодо застосування норм права у спорах, пов`язаних з обмеженням максимальним розміром пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII.

Зокрема, у постановах від 16 грудня 2021 року у справі № 400/2085/19, від 20 липня 2022 року у справі № 340/2476/21, від 25 липня 2022 року у справі № 580/3451/21, від 30 серпня 2022 року у справі № 440/994/20, від 17 березня 2023 року у справі № 340/3144/21 Верховний Суд дійшов висновку, що у правовідносинах щодо призначення та перерахунку пенсій відповідно до Закону № 2262-XII норми зазначеного закону підлягають застосуванню з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2016 № 7-рп/2016, у зв`язку з чим будь-яке обмеження максимального розміру зазначених пенсій є протиправним.

Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України обмеження максимального розміру пенсії та призупинення виплати призначеної пенсії особам, яким право на пенсійне забезпечення встановлене Законом № 2262-XII, порушує суть конституційних гарантій щодо безумовного забезпечення соціального захисту осіб, передбачених частиною п`ятою статті 17 Конституції України, які зобов`язані захищати суверенітет, територіальну цілісність і недоторканість України (абзац 10 підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2016 року № 7-рп/2016 у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень другого речення частини сьомої статті 43, першого речення частини першої статті 54 Закону України Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб).

Аналогічна позиція була підтримана Верховним Судом у постанові від 22 жовтня 2025 року у справі № 520/11006/25.

Таким чином, відповідач зобов`язаний виплачувати позивачу пенсію без обмеження її максимальним розміром, зокрема і без застосування коефіцієнтів до відповідних сум перевищення, встановлених постановою Кабінету Міністрів України № 1.

Оскільки суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, то колегія суддів згідно із статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги залишає її без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Черкаській області залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати ухвалення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

Судді: Кобаль М.І.

Штульман І.В.