Постанова від 31 березня 2026 р. у справі №160/31457/24 — Третій апеляційний адміністративний суд

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

01 квітня 2026 року м. Дніпросправа № 160/31457/24

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Божко Л.А. (доповідач),

суддів: Лукманової О.М., Дурасової Ю.В.,

за участю секретаря судового засідання Соловей Л.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро апеляційну скаргу Марганецької міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.05.2025 р. (суддя Боженко Н.В.), по справі за позовом Нікопольської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Червоногригорівської селищної ради, виконавчого комітету Червоногригорівської селищної ради Нікопольського району Дніпропетровської області до Марганецької міської ради, третя особа Мирівська сільська рада Нікопольського району Дніпропетровської області, Біленьківська сільська рада Запорізького району Запорізької області, Благовіщенська сільська рада Василівського району Запорізької області про визнання протиправним та нечинним нормативно – правового акту

В С Т А Н О В И В:

26.11.2024 р. Нікопольська окружна прокуратуру звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовом в інтересах держави в особі Червоногригорівської селищної ради, виконавчого комітету Червоногригорівської селищної ради Нікопольського району Дніпропетровської області до Марганецької міської ради, де просили визнати протиправним та нечинним рішення Марганецької міської ради № 1033-46-3/У111 від 26.01.2023 р. «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади Нікопольського району Дніпропетровської області.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.05.2025 р. адміністративний позов задоволений.

Рішення мотивоване тим, що допущене відповідачем порушення процедури прийняття рішення свідчить про протиправність такого рішення, а тому тягне за собою визнання нечинним рішення як протиправного нормативно – правового акту.

Не погодившись з прийнятим рішенням позивач подав апеляційну скаргу, де просили скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01.05.2025 р. та вирішити питання про залишення без розгляду позовної заяви Нікопольської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Червоногригорівської селишної ради, виконавчого комітету Червоногригорівської селищної ради Нікопольського району Дніпропетровської області до Марганецької селищної ради про визнання протиправним та нечинним нормативно – правового акту з підстав, вказаних в апеляційній скарзі.

Крім того, апеляційна скарга мотивована тим, що фактично Червоногригорівська селищна рада не надала ніякої відповіді на звернення Марганецької міської ради від 15.12.2022 р., тому за принципом «мовчазної згоди» Марганецька міська рада вважає, що Червоногригорівська селищна рада не має будь – яких заперечень і за вказаним принципом погоджує Проект землеустрою із встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади Нікопольського району Дніпропетровської області.

Також відповідач послався на пропущення строку звернення до суду з даним позовом та відсутність ознак нормативно – правового акту в оспорюваному рішенні.

На апеляційну скаргу Марганецької міської ради Мирівська сільська рада Нікопольського району Дніпропетровської області подала відзив, де просила апеляційну скаргу залишити без задоволення, оскільки

відповідно ч.3 ст. 264 КАС України передбачено, що нормативно – правові акти можуть бути оскаржені до суду протягом всього строку їх чинності, а рішення Марганецької міської ради від 26.01.2023 р. належить до нормативно – правових актів.

На апеляційну скаргу відповідача, виконавчий комітет Червоногригорівської селищної ради подав відзив, де просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду – залишити без змін.

Червоногригорівська селищна рада також подала відзив на апеляційну скаргу, де просила в задоволенні апеляційної скарги відмовити в зв`язку з тим, що сам проект землеустрою щодо встановлення меж Марганецької міської територіальної громади до Червоногригорівської селищної ради не надходив та не погоджувався.

На апеляційну скаргу Марганецької міської ради позивач подав відзив, де просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду – залишити без змін.

Дослідивши матеріали справи, докази по справі та вислухавши учасників справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про часткове задоволення апеляційної скарги виходячи з наступного.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Верховний Суд неодноразово розглядав справи за позовами прокурорів як в інтересах держави в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, так і від власного імені. З цього приводу існує стала судова практика, що обмежує участь прокурора в цивільному, господарському та адміністративному судочинстві лише випадками, які прямо передбачені законом.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру». . Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених ст.240 КАС України.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Відтак, Суд вважає, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16.

До того ж, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.09.2020 у справі № 815/6347/17 при розгляді подібних правовідносин зробила такі висновки:

« 26. У контексті зазначених норм можна зробити висновок, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.

27. У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС України».

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Вказаний висновок зазначений в постанові Верховного Суду 25.04.2018 у справі №806/1000/17.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

У справі, що розглядається, прокурор обгрунтував наявність інтересів держави в особі Червоногригорівської селищної ради, виконавчого комітету Червоногригорівської селищної ради тим, що з листа виконавчого комітету Червногригорівської селищної ради від 18.11.2024 р. № 2708/0/2-24 слідує, що заходи щодо оскарження рішення Марганецької міської ради № 1033-46-3/у111 від 26.01.2023 р. «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади Нікопольського району Дніпропетровської області» до суду не вживалися та вживатись не будуть.

Однак, як слідує з матеріалів справи, встановлено, що листом № 61-4289 від 24.09.2024 р. Нікопольська окружна прокуратура повідомила Червоногригорівську селищну раду про порушення, допущені під час прийняття рішення Марганецької міської ради № 1033-46-3/У111 від 26.01.2023 р. «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади Нікопольського району Дніпропетровської області.

Судом встановлено, що Листом № 2224/0/2-24 від 30.09.2024 р. Червоногригорівська селищна рада повідомила прокуратуру про те, що оскільки рішення Марганецької міської ради №1033-46-3/У111 від 26.01.2023 р. призвело до правових наслідків, а саме внесення недостовірних та перекручених відомостей по схемі в межах територій територіальних громад Державного земельного кадастру є необхідність у скасуванні дій та внесених відомостей про землі в межах територій територіальних громад Державного земельного кадастру, внесених Державним кадастровим реєстратором відділу №3 управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області Ткачук В.Г. 07.03.2024 р.

Листом № 61-5017 від 31.10.2024 р. Нікопольська окружна прокуратура звернулася до Червоногригорівської селищної ради з проханням надати відповіді на поставлені питання, зокрема:

-чи зверталася Червоногригорівська селищна рада до органів Держгеокадастру щодо скасування дій та рішень щодо внесення до Державного земельного кадастру відомостей про землі в межах територій Марганецької міської ради на підставі рішення Марганецької міської ради від 26.01.2024 р. № 1033-46-3/У111 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади, якщо так, надати копії відповідних документів;

-чи оскаржувалось та чи буде оскаржуватись Червоногригорівською селищною радою рішення Марганецької міської ради № 1033-46-3/У111 від 26.01.2024 р «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької= міської територіальної громади Нікопольського району Дніпропетровської області, якщо ні зазначити з яких причин.

Відповідно листа № 2666/0/2-24 від 13.11.2024 р. Червоногригорівська селищна рада повідомила Нікопольську окружну прокуратуру про те, що відповідно п. 222 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою КМУ від 17.10.2012 р. № 1051, Червногригорівська селищна рада 07.10.2024 р. подала скаргу за № 2339/0/2-24 до Держгеокадастру України із викладеним детальним обгрунтуванням порушених норм законодавства України.

У відповідь Державною Службою України з питань геодезії, картографії та кадастру винесений наказ № 50-ДКР від 28.10.2024 р. «Про задоволення скарги Червоногригорівської селищної ради від 07.10.2024 р. № 2339/0/2-2 та скарги виконавчого комітету Мирівської сільської ради від 09.10.2024 р. № 922/14». Додатково також повідомлено, що рішення, прийняте державним кадастровим реєстратором відділу №3 Управління надання адміністративних послуг ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області Ткачук В.Г. за результатами розгляду заяви ТОВ «Інститут Ефективних Технологій – Сателіт» про внесення відомостей до Державного земельного кадастру від 07.03.2024 р. № 3В-8800013902024 – скасоване. Відомості про об`єкт з обліковим номером 026:000007:1225400001 з актуального шару Державного земельного кадастру – виключено.

Також селищна рада повідомила, що зверталася до органів прокуратури з повідомленням про кримінальне правопорушення, в зв`язку з чим не вживалися заходи щодо оскарження рішення Марганецької міської ради № 1033-46-3/У111 від 26.1.2023 р. «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади Нікопольського району Дніпропетровської області» до суду та вживатись не будуть.

Як слідує з позову, прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі Виконавчого комітету Червоногригорівської селищної ради та Червоногригорівської селищної ради про визнання протиправним та нечинним рішення Марганецької міської ради №1033-46-3/У111 від 26.01.2023 «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади Нікопольського району Дніпропетровської області», але, здійснивши листування тільки з Червоногригорівською селищною радою, не обгрунтував, з яких підстав звернувся в інтересах виконавчого комітету Червоногригорівської селищної ради, а також не довів чи була допущена бедіяльність Червоногригорівської селищної ради.

Суд апеляційної інстанції вважає, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може захищати інтереси держави.

В доповнення зазначеного висновку колегія суддів зазначає, що, як випливає з встановлених судом обставин цієї справи та приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які йде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції органів місцевого самоврядування та здійснюються на виконання владних управлінських повноважень згідно Закону й не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином.

Колегія суддів вважає, що прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері місцевого самоврядування не здійснює або не належним чином здійснює орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Крім того, у прокурора відсутні повноваження на ведення справи в суді в тому числі і в інтересах територіальної громади, оскільки її інтереси представлені відповідними органами. Прокурор, звернувшись з позовом в інтересах Червоногригорівської територіальної громади до Марганецької міської ради про скасування рішення, не зазначив відповідних обґрунтувань щодо порушення рішенням відповідача саме інтересів Червоногригорівської територіальної громади.

Відповідно до Конституції України функція прокуратури полягає у представництві інтересів держави, а не у нагляді за дотриманням суб`єктами владних повноважень вимог законів.

За змістом статті 131-1 Конституції України представництво прокуратурою інтересів держави в суді допускається лише у виключних випадках, а не у кожному випадку, коли прокурор не погоджується з рішенням суб`єкта владних повноважень і вважає його безпідставним і протиправним.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 07 вересня 2023 року по справі № 340/8687/21.

Крім того, судом встановлено, що позивач просить суд визнати протиправним та нечинним рішення Марганецької міської ради № 1033-46-3/У111 від 26.01.2023 р. «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення меж території Марганецької міської територіальної громади Нікопольського району Дніпропетровської області».

Відповідно правової позиції Верховного Суду, викладеній в постанові Верховного Суду від 27.10.2021 р. по справі № 676/2123/17 «Верховний Суд звертає увагу, що перевірці права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляд питання щодо правомірності дій відповідача з приводу прийняття оскаржуваного рішення (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, повинна перевірятись за позовом належного позивача.

Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, має наслідком повернення позовної заяви позивачу.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої ст. 240 КАС України в чинній редакції).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постановах від 18.07.2019 (справа №826/15794/17) та від 23.10.2019 (справа № 0640/4292/18).

Отже, суд першої інстанцій помилково розглянув позовні вимоги по суті.

Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції та вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити частково, скасувати рішення суду першої інстанції, позовні вимоги залишити без розгляду.

Керуючись ст.ст. 240, 315, 319, 321,322, 325 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Марганецької міської ради – задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.05.2025 р. – скасувати .

Позовні вимоги залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з моменту її виготовлення в повному обсязі.

Головуючий - суддя Л.А. Божко

суддя О.М. Лукманова

суддя Ю. В. Дурасова