Окрема думка від 15 квітня 2026 р. у справі №560/17904/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

судді Чиркіна С.М.

16 квітня 2026 року

м. Київ

справа № 560/17904/24

адміністративне провадження №К/990/54248/25

Рішенням Верховного Суду від 14.04.2026 касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Віват» задоволено частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 05.02.2025 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.11.2025 у справі №560/17904/24 скасовано і направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Проте із прийнятим рішенням не згоден та користуючись правом судді на окрему думку (стаття 34 Кодексу адміністративного судочинства України, далі - КАС України), зазначаю таке.

І. Короткий зміст позовних вимог та заперечень відповідача в межах, які мають значення для окремої думки.

На обґрунтування позову прокурор зазначив, що всупереч вимогам законодавства України відповідачі не здійснили владні управлінські функції у сфері благоустрою громади, зокрема, не вжили заходи із демонтажу тимчасових споруд, що, на його думку, свідчить про протиправну бездіяльність з боку відповідачів.

ІІ. Стисло обставини справи встановлені судом

Судами попередніх інстанцій установлено, що Виконавчий комітет Кам`янець-Подільської міської ради рішенням від 05.11.2020 № 764 погодив для Товариства з обмеженою відповідальністю «Віват» (далі - ТОВ «Віват») паспорт прив`язки та надав дозвіл на встановлення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності за адресою: вулиця Соборна, м. Кам`янець-Подільський, Хмельницької області, навпроти будинку № 33, площею місця розміщення 100 кв.м, терміном до 15.10.2023.

Рішенням виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради від 05.11.2020 № 765 погоджено для ТОВ "Віват" паспорт прив`язки та надано дозвіл на встановлення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності за адресою: вулиця Соборна, м. Кам`янець-Подільський, Хмельницької області, навпроти будинку №33, площею місця розміщення 99 кв.м, терміном до 15.10.2023.

На виконання цих рішень 13.11.2020 між Кам`янець-Подільською міською радою та ТОВ «Віват» укладено договори № 90-2020, № 91-2020 про пайову участь власників тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності в утриманні об`єктів благоустрою на території міста Кам`янць-Подільський.

Між Кам`янець-Подільською міською радою та ТОВ «Віват» 05.12.2022 укладено договори № 46, № 47, тимчасового користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території Кам`янець-Подільської міської територіальної громади.

Департамент містобудування 19.12.2023 видав накази № 38, № 39, якими продовжив до 15.04.2024 терміни дії паспортів прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, виданих на підставі рішень виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради від 05.11.2020 № 764, № 765.

Термін дії вказаних паспортів прив`язок тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності закінчився 15.04.2024 і після спливу цього терміну зазначені вище тимчасові споруди вважаються такими, що самочинно встановлені і підлягають демонтажу.

Пунктом 7 в рішеннях Виконавчого комітету від 05.11.2020 № 764, № 765 передбачено, що в разі закінчення терміну дії дозволу на розміщення майданчика для провадження підприємницької діяльності або втрати чинності рішення виконавчого комітету, ТОВ «Віват» в 10-денний термін зобов`язане демонтувати тимчасові споруди власними силами, провести роботи по благоустрою прилеглої території та привести земельну ділянку до належного естетичного стану.

Підпунктом 2.2.5 пункту 2.2 в договорах від 05.12.2022 № 46, № 47 про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території Кам`янець - Подільської міської територіальної громади передбачено, що ТОВ «Віват» зобов`язується демонтувати тимчасову споруду в 10-денний термін при, окрім іншого, закінченні терміну дії дозволів або цих договорів.

Аналогічні вимоги до ТОВ «Віват» передбачені пунктом 2.2 наказів Департаменту Містобудування від 19.12.2023 № 38, № 39.

ТОВ «Віват» не демонтувало тимчасові споруди, не здійснило роботи по благоустрою прилеглої території і приведення земельної ділянки до належного естетичного стану.

19.08.2024 міська рада надіслала на адресу ТОВ «Віват» лист-попередження про необхідність в 10-денний термін з дня отримання листа власними силами та за власний рахунок здійснити демонтаж встановлених тимчасових споруд, провести роботи по благоустрою прилеглої території та привести земельну ділянку до належного естетичного і санітарного стану.

ТОВ «Віват» робіт з благоустрою прилеглої території та приведенню земельної ділянки до належного естетичного і санітарного стану не здійснило.

ІІІ. Висновки судів попередніх інстанцій

Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI, у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) та Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 22.11.2011 за № 1330/20068 (далі - Порядок № 244) не містять приписів щодо обов`язкового попереднього або наступного набуття суб`єктами господарювання будь-яких прав на земельні ділянки, на яких вони мають бажання встановити тимчасову споруду для здійснення підприємницької діяльності.

Для розміщення тимчасової споруди за наявності відповідного рішення органу місцевого самоврядування земельна ділянка не відводиться, а обов`язок щодо зазначення площі земельної ділянки згідно з документами на землекористування стосується лише тих суб`єктів господарювання, які є власниками земельної ділянки.

ІV. Стислий виклад мотивів більшості членів колегії Верховного Суду лише в частині правового регулювання спірних правовідносин та висновків, із якими не згоден, зокрема, в постанові від 14.04.2026 зазначено таке.

« 55. Разом з тим, суди першої та апеляційної інстанцій, ухвалюючи рішення, не дослідили і не встановили: власника споруд, які вимагає демонтувати Прокурор; хто має розпоряджатися цим майном; чиї інтереси і майнові права зачіпаються у разі демонтажу цих споруд; чи потрібно залучати цих осіб до участі у розгляді цієї справи.

Однак скаржник у касаційній скарзі наполягає на тому, що він є власником цих об`єктів і його права порушуються. В матеріалах справи міститься договір від 13.11.2020 №91-2020 про пайову участь власників тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності в утриманні об`єктів благоустрою на території м. Кам`янця-Подільського, в якому зазначено, що ТОВ «Віват» є власником тимчасових споруд. Однак ці дані суди не дослідили і не встановили власника цих споруд.

Суди не встановили і правовий статус об`єктів, які було вирішено демонтувати, не з`ясували і не встановили розміри і властивості цих споруд, що є визначальним для вирішення питання щодо їх демонтажу; не встановили належність земельної ділянки; не дослідили і не з`ясували, кому і на якій підставі належить земельна ділянка, на якій розташовані тимчасові споруди.

56. Суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення суду першої інстанції, не дослідив і не перевірив доводи скаржника про те, що тимчасові споруди, які Прокурор вимагає демонтувати, призначені для підприємницької діяльності, єдиною метою розміщення яких, на відміну від малих архітектурних форм (елементів оснащення території), є забудова нею території населеного пункту для провадження в цих спорудах підприємницької діяльності, а не оснащення нею певної території в цілях її благоустрою.

59. Також колегія суддів зазначає, що за обставинами цієї справи у відповідачів право щодо прийняття рішення про демонтаж тимчасових споруд ТОВ «Віват» виникає лише після спливу строку договорів від 05.12.2022 №46, №47 про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території Кам`янець-Подільської міської територіальної громади, якими передбачено, що ТОВ «Віват» зобов`язується демонтувати тимчасову споруду в 10-денний термін при, окрім іншого, закінченні терміну дії дозволів або цих договорів.

Однак суди достеменно не встановили, коли саме закінчився термін дії дозволу або договорів про тимчасове користування окремими елементами благоустрою комунальної власності для розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, та не дослідили доводи ТОВ «Віват» про автоматичне продовження дії дозволу на час дії воєнного стану відповідно до вимог закону та постанов Уряду. Суди не з`ясували у Департаменту містобудування чи продовжувалися після 15.04.2024 терміни дії паспортів прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності ТОВ «Віват».

60. Суд апеляційної інстанції не перевірив покликання ТОВ «Віват» на те, що паспорт прив`язки цих споруд до території не було продовжено органом місцевого самоврядування всупереч вимогам закону про автоматичне продовження дії документів дозвільного характеру на час дії воєнного стану.

61. Суди не перевірили, чи дійсно власник тимчасової споруди самостійно не демонтував цю споруду у встановлений у вимозі строк, чи дійсно ця тимчасова споруда є самочинно зведеною, чи вживалися уповноваженим суб`єктом інші заходи реагування, націлених на достеменне встановлення порушення в галузі благоустрою населених пунктів, його припинення та ліквідацію наслідків.

62. Суди не надали оцінку доводам Міської ради про те, що Виконавчий комітет прийняв Порядок №584 та Положення, які передбачають комплекс робіт і заходів із звільнення земельних ділянок комунальної власності від тимчасових споруд. Суди не перевірили, чи були дотримані відповідачами і власником тимчасової споруди цей Порядок і Положення, чи вжили відповідачі заходи реагування, спрямовані на встановлення порушення в галузі благоустрою населених пунктів, його припинення та ліквідацію наслідків, чи дотримана процедура встановлення їх незаконного розміщення, чи дотримали відповідачі встановлений порядок видання припису ТОВ "Віват" про самостійне усунення порушення правил благоустрою, не встановили чи визначався такий Порядок рішенням міської ради, чи були зафіксовані ці порушення правил благоустрою в акті обстеження території.

66. Тому, суди першої і апеляційної інстанцій дійшли передчасного висновку про наявність підстав для демонтажу тимчасових споруд.»

V. Проте з цими висновками Верховного Суду не згоден з огляду на таке.

Так, межі перегляду судом касаційної інстанції визначені частинами першою - другою статті 341 КАС України.

Згідно із цими нормами суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Втім, пунктами 4, 5 частини 5 статті 160 КАС передбачено, що в позовній заяві зазначаються зокрема зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, та виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.

Предметом спору у справі є бездіяльність Кам`янець-Подільської міської ради та Виконавчого комітету Кам`янець-Подільської міської ради щодо невжиття заходів з відновлення благоустрою міста Кам`янця-Подільського Хмельницької області які полягали у необхідності (відсутності необхідності) вжиття заходів щодо демонтажу тимчасових споруд, розташованих за адресою: вулиця Соборна, м. Кам`янець-Подільський, Хмельницької області, навпроти будинку № 33, площами місця розміщення 100 кв. м. та 99 кв. м.

На противагу висновку, зазначеному в пункті 55 рішення від 14.04.2026, суди попередніх інстанцій встановили:

«На виконання вказаних рішень, 13.11.2020 між Кам`янець - Подільською міською радою та ТОВ «Віват» укладено 2 договори про пайову участь власників тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності в утриманні об`єктів благоустрою на території міста Кам`янця - Подільського (договори № 90-2020 та № 91-2020)».

Те саме зазначено в розділі «обставини справи» постанови від 14.04.2026.

Отже, висновки зазначені в пункті 55 є суперечливими.

Щодо висновків зроблених в пункті 56 постанови від 14.04.2026 про необхідність встановлення призначення тимчасові споруди, зазначаю таке.

Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно із пунктом 7 статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

Відповідно до частини першої статті 20 Закону № 2807-IV організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом.

Згідно із статтею 34 Закону № 2807-IV правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту.

Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту (далі - Типові правила) для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.

Типові правила розробляються та затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

Механізм розміщення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності регулюється Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244 (далі - Порядок).

Втім, пунктами 2.1, 2.29 Порядку передбачено, що підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС (додаток 1). У разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив`язки ТС, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу.

Отже, судами встановлено, що законодавство, яке регламентує спірні правовідносини питання демонтажу ТС пов`язує із закінченням строку дії паспорта прив`язки, а не з призначенням цієї споруди.

Щодо висновків зазначених у пунктах 59, 60 постанови від 14.04.2026, які зводяться до необхідності з`ясування завершення термінів дії паспорті прив`язки та договору оренди, а також необхідністю з`ясування питання щодо їх продовження, то наголошую, що судами ці обставини встановлені.

Зокрема суди зазначили:

« 19.12.2023 Департаментом містобудування та архітектури Кам`янець - Подільської міської ради видано накази № 38 та № 39 про продовження терміну дії до 15.04.2024 зазначених паспортів прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, виданих на підставі рішень виконавчого комітету Кам`янець - Подільської міської ради №764 та №765 від 05.11.2020.

Проведеним вивченням окружною прокуратурою встановлено, що провадження термін дії вказаних паспортів прив`язок тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності закінчився 15.04.2024, а тому ці тимчасові споруди вважаються такими, що самочинно встановлені та підлягають демонтажу».

Отже, судами встановлені обставини, про які Верховний Суд зазначає як підставу для нового розгляду.

Також на противагу висновкам, зазначеним в пункті 61 постанови від 14.04.2026, судами встановлено, що ТОВ «Віват» не виконало взяті на себе зобов`язання стосовно демонтування тимчасових споруд, проведення робіт по благоустрою прилеглої території та приведення земельної ділянки до належного естетичного стану.

Щодо висновків, зазначених в пункті 62 постанови від 14.04.2026 про необхідність перевірки дотримання вимог Порядку № 584 та Положення суди зокрема зазначили, що механізм розміщення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності регулюється Порядком№ 244, пунктами 2.1, 2.29 якого передбачено, що підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС (додаток 1). У разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив`язки ТС, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу.

Отже, судами застосовані відповідні норми, які регламентують спірні правовідносини та з урахуванням цих норм надана оцінка встановленим обставинам.

Водночас зазначаю, що задоволення позову щодо визначеного позивачем предмету спору «бездіяльність суб`єкта владних повноважень» не є рішенням уповноваженого органу про знесення тимчасових споруд, оскільки питання щодо демонтажу має вирішуватись у відповідності до існуючої процедури.

Втім, у справі, що розглядається суди лише встановили обставини, які дають підстави вважати про бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

З цих підстав вважаю, що відсутні визначені статтею 353 КАС України підстави для скасування судових рішень та направлення справи на новий розгляд.

Суддя С.М. Чиркін