Постанова від 13 квітня 2026 р. у справі №620/7311/25 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 620/7311/25 Суддя (судді) першої інстанції: Василь НЕПОЧАТИХ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 квітня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Попової О.Г.,

суддів: Говоруна О.В. та Чуприни О.В.,

за участю:

секретаря судового засідання Кущенко К.В.,

прокурора Синюк І.А.

перевіривши апеляційну скаргу у відкритому судовому засіданні Ніжинської окружної прокуратури на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 04.02.2026 у справі за адміністративним позовом керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави до Бахмацького будинку дитячої та юнацької творчості Бахмацької міської ради, треті особи, які не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області, Ніжинська районна державна адміністрація про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Ніжинської окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Бахмацького будинку дитячої та юнацької творчості Бахмацької міської ради, треті особи, які не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області, Ніжинська районна державна адміністрація, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Бахмацького будинку дитячої та юнацької творчості Бахмацької міської ради (код ЄДРПОУ 22824210) у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту (сховища) № 92025, розташованої за адресою: вул. Соборності, 55Г, м. Бахмач Ніжинського району Чернігівської області, до використання за призначенням у відповідності до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018;

- зобов`язати Бахмацький будинок дитячої та юнацької творчості Бахмацької міської ради (код ЄДРПОУ 22824210) вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 92025, розташовану за адресою: вул. Соборності, 55Г, м. Бахмач Ніжинського району Чернігівської області, з метою використання її за призначенням у відповідності до "Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту", затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 04.02.2026 позовну заяву керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави залишено без розгляду.

Не погодившись із судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду від 04.02.2026 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Підставою для апеляційного оскарження рішення суду апелянт вказує порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що на його думку, призвело до помилкового висновку суду про відсутність у прокурора підстав для звернення із таким позовом в інтересах держави.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому висловлені заперечення проти вимог скарги з клопотанням про відмову у її задоволенні та залишення ухвали суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Під час апеляційного провадження встановлено, що на території Бахмацької селищної ради Ніжинського району Чернігівської області за адресою: вул.Соборності,55 м.Бахмач, у підвальному приміщенні громадського будинку знаходиться захисна споруда цивільного захисту - сховище № 92025, якій присвоєна адреса: вул.Соборності,55Г м.Бахмач Ніжинського району Чернігівської області.

Право власності на будівлю, розташовану за адресою: вул.Соборності,55 м.Бахмач Ніжинського району Чернігівської області, у якій знаходиться захисна споруда № 92025, визнано за Бахмацьким районним будинком дитячої та юнацької творчості та в подальшому змінено назву на Бахмацьким районним будинком дитячої та юнацької творчості Бахмацької міської ради.

Вважаючи, що вищевказана захисна споруда цивільного захисту, через недодержання власником та балансоутримувачем вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) є обмежено готовою до використання за призначенням та не здатне забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням, може створювати загрозу для життя та здоров`я людей, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що контроль за готовністю об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до їх використання здійснюється центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику в цій сфері, а також його територіальними підрозділами (якщо вони є) разом з іншими органами державної влади, місцевими адміністраціями та органами місцевого самоврядування через проведення комплексних, контрольних і позапланових перевірок. У зв`язку з цим прокурор не зміг довести правомірність подання позову до суду в інтересах держави.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Ключовим питанням у цій справі є наявність або відсутність у керівника Ніжинської окружної прокуратури правових підстав на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За визначенням, що міститься у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду) суб`єкт владних повноважень це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Право суб`єкта владних повноважень звернутися до суду та способи судового захисту визначені частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, якою передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

У постанові від 13.03.2025 у справі № 990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 КАС України, зробила висновок, що суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв`язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб`єктами владних повноважень.

Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб`єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 КАС України.

Згідно з частиною третьою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України).

Частиною п`ятою статті 53 КАС України передбачено, що у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Статтею 1 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами першим, другим частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

При цьому указаною нормою закону законодавець зобов`язав прокурора навести обґрунтування щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді. А суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

За усталеною позицією Верховного Суду, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (постанови від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22).

За обставинами цієї справи, прокурор звернувся до суду в інтересах держави як самостійний позивач, і визначив відповідачами Бахмацький будинок дитячої та юнацької творчості Бахмацької міської ради, треті особи, які не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області, Ніжинська районна державна адміністрація. Своє звернення до суду прокурор обґрунтував відсутністю у органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій повноважень на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду, і відсутністю державного органу, якій уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах.

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності визначає Кодекс цивільного захисту України (тут і надалі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Розділом ІІІ Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження суб`єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту; центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

Тобто, приписами Кодексу цивільного захисту України визначено значну кількість суб`єктів, уповноважених діяти у сфері цивільного захисту населення, а в частині утримання захисних споруд цивільного захисту контролюючим органом визначено центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій.

У відповідності до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, (далі Положення № 1052, тут і надалі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

В силу пункту 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За змістом пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

Відповідно до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

Відтак, указаними положеннями закріплено повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій щодо звернення до адміністративного суду лише з питань застосування заходів реагування.

Слід зазначити, що питання права прокурора самостійного звернення до суду з позовом зобов`язального характеру про приведення у стан готовності до укриття населення захисної споруди цивільного захисту в інтересах держави вже досліджувалося Верховним Судом у постанові від 02.07.2025 у справі № 120/17511/23 та постанові від 30.10.2025 у справі № 120/13258/23.

У вказаних постановах Верховний Суд, аналізуючи законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, констатував, що надання органам Державної служби України з надзвичайних ситуацій права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту України.

Верховний Суд зазначив, що можливість самостійного звернення до суду органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів в якості заходу контролю не встановлена. Питання повноважень органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій звертатися до суду в якості позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання а, отже, саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних з утриманням захисних споруд.

Також наголошено, що приписи частини четвертої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України наділяють суб`єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу Державної служби України з надзвичайних ситуацій права звернутися до суду з саме з позовом зобов`язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.

Отже, у спірних правовідносинах відсутні підстави для звернення прокурора до суду з цим позовом.

На підставі викладеного, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що законодавець передбачив, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту. Ці повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений положенням Кодексу цивільного захисту України.

Отже, у даному випадку нормативно-правового обґрунтування наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора до суду із даним позовом не наведено.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав вважати, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Таким чином, ухвала суду першої інстанції відповідає вимогам ч. 1ст. 242 КАС України, а тому відсутні підстави для її скасування та задоволення апеляційних вимог апелянта.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Ніжинської окружної прокуратури на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 04.02.2026 у справі за адміністративним позовом керівника Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави до Бахмацького будинку дитячої та юнацької творчості Бахмацької міської ради, треті особи, які не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області, Ніжинська районна державна адміністрація про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 04.02.2026 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення .

Головуючий суддя Попова О.Г.

Суддя Говорун О.В.

Суддя Чуприна О.В.