Рішення від 02 квітня 2026 р. у справі №260/9171/25 — Закарпатський окружний адміністративний суд

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

03 квітня 2026 року м. Ужгород№ 260/9171/25

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Іванчулинець Д.В.,

при секретарі судового засідання - Грига Н.В.,

за участю сторін та осіб, які беруть участь у розгляді справи:

представник позивача – Євчинець Р.М.,

представник відповідача – Харламбова В.О.,

представник третьої особи – не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження в режимі відеоконференції адміністративну справу за позовною заявою Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області (вул. Собранецька, буд. 39, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, код ЄДРПОУ 25449824) до Південного офісу Державної аудиторської служби України (вул. Канатна, буд. 83, м. Одеса, Одеська область, 65012 код ЄДРПОУ 40477150), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача – Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна фірма Будінвестальянс» (вул. Ратівська, буд. 1а, с. Часлівці, Ужгородський район, Закарпатська область, 89437, код ЄДРПОУ 42481278) про визнання протиправним та скасування висновку, -

В С Т А Н О В И В:

У відповідності до ч. 3 ст. 243 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 03 квітня 2026 року проголошено вступну та резолютивну частини Рішення. Рішення в повному обсязі складено 13 квітня 2026 року.

Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області (далі - позивач) в особі представника – адвоката Євчинця Руслана Михайловича (далі – представник позивача) звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Південного офісу Державної аудиторської служби України (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача – Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна фірма Будінвестальянс», яким просить суд:

- визнати протиправним та скасувати висновок Південного офісу Держаудитслужби України від 30.10.2025 року про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2025-08-21-008446-а;

- стягнути з відповідача судові витрати по справі.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області на сайті уповноваженого органу у відповідності до вимог Закону України «Про публічні закупівлі» проведено процедуру відкритих торгів за предметом закупівлі «Поточний ремонт земляного полотна підходів до шляхопроводу на км 9+412 автодороги М-25 КПП «Соломоново» – Велика Добронь – Яноші, Закарпатська область (ліквідація локальних зсувів на км 9+262 та км 9+735). Коригування» (ідентифікатор закупівлі № UA-2025-08-21-008446-a). За результатами розгляду тендерних пропозицій протокольним рішенням (протокол) уповноваженої особи Служби від 16.09.2025 року ухвалено рішення про намір укласти договір про закупівлю з переможцем відкритих торгів Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна фірма Будінвестальянс». 30.09.2025 року з переможцем ТОВ «Будівельна фірма Будінвестальянс» укладено договір № ПАД-43. 30.10.2025 року Південним офісом Державної аудиторської служби України оприлюднено висновок моніторингу щодо процедури закупівлі № UA-2025-08-21-008446-a за предметом: «Поточний ремонт земляного полотна підходів до шляхопроводу на км 9+412 автодороги М-25 КПП «Соломоново» – Велика Добронь – Яноші (ліквідація локальних зсувів на км 9+262 та км 9+735). Коригування». У висновку ДАСУ констатовано: 1. «порушення» абз. 10 п. 28 Особливостей (відсутність окремого додатку з переліком документів, які подаються учасником); 2. «порушення» п. 18 Особливостей (відмінності між проєктом договору у складі тендерної документації та підписаним договором). ДАСУ дійшло висновку про нікчемність договору і зобов`язало Замовника його розірвати. Позивач не погоджується з висновком, вважаючи його незаконним, формальним, необґрунтованим та ухваленим із перевищенням повноважень, що не відповідає фактичним обставинам та вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 25 листопада 2025 року відкрито загальне позовне провадження та призначено підготовче судове засідання.

05 грудня 2025 року відповідачем подано відзив на позовну заяву, зі змісту якого вбачається що такий проти позову заперечує та просить суд відмовити у задоволенні позовних вимог, як безпідставних. Заперечуючи проти позову, зокрема вказує на те, що Південний офіс Держаудитслужби відповідно до статті 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХІІ здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому статтею 8 Закону України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі». Відповідно до пункту 3 особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178 (із змінами), Замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону № 922, проводять закупівлі з урахуванням цих особливостей та з дотриманням принципів здійснення публічних закупівель, визначених Законом № 922. Відповідно до пункту 23 Особливостей, Держаудитслужба та її міжрегіональні територіальні органи здійснюють моніторинг процедур закупівель, спрощених закупівель, а також закупівель, за якими в електронній системі закупівель оприлюднюється звіт про договір про закупівлю, укладений без застосування електронної системи закупівель, у порядку, встановленому статтею 8 Закону № 922. Пунктом 14 частини першої статті 1 Закону № 922 чітко визначено поняття моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель. Відповідно до абзацу першого частини першої статті 8 Закону № 922 моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи. Відповідно до абзацу другого частини першої статті 8 Закону № 922 моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. Відповідно до частини другої статті 8 Закону № 922 рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 Закону № 922. Підставою для прийняття рішення про початок моніторингу були виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель, відповідно до пункту 4 частини другої статті 8 Закону № 922. З огляду на зазначене, Південний офіс Держаудитслужби в межах визначених законодавством повноважень відповідно до вимог статті 8 Закону № 922, статей 2, 5 Закону № 2939, підпункту 2 пункту 4 Положення про Південний офіс Держаудитслужби, що затверджено наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 № 23, листа Державної аудиторської служби України про надання доручення від 07.10.2025 № 003100-18/12419-2025 та на підставі наказу Південного офісу Держаудитслужби від 09.10.2025 № 196 здійснив моніторинг проведеної позивачем процедури закупівлі відкритих торгів з особливостями за предметом закупівлі: ДК 021:2015: 63710000-9 — Послуги з обслуговування наземних видів транспорту (Поточний ремонт земляного полотна підходів до шляхопроводу на км 9+412 автомобільної дороги державного значення М-25 Контрольно-пропускний пункт «Соломоново» – Велика Добронь – Яноші, Закарпатська область (ліквідація локальних зсувів на км 9+262 та км 9+735). Коригування) (інформація про закупівлю оприлюднена за номером ID: UA-2025 08-21-008446-a).

10 грудня 2025 року третьою особою надано письмові пояснення, із змісту яких вбачається, що ТОВ «Будівельна фірма Будінвестальянс» не погоджується із оскаржуваним висновком відповідача. Зазначає, що за результатами процедури закупівлі № UA-2025-08-21-008446-a між ТОВ «БФ Будінвестальянс» та Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області укладено договір №ПАД-43 від 30.09.2025 року на закупівлю послуг з Поточного ремонту земляного полотна підходів до шляхопроводу на км 9+412 автомобільної дороги державного значення М-25 Контрольно-пропускний пункт «Соломоново» – Велика Добронь – Яноші, Закарпатська область (ліквідація локальних зсувів на км 9+262 та км 9+735). Коригування. 30.10.2025 року Південним офісом Державної аудиторської служби України оприлюднено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2025 08-21-008446-a. Згідно висновку моніторингу, за результатами аналізу питання відповідності вимог ТД вимогам Закону з урахуванням Особливостей встановлено порушення вимоги абзацу десятого пункту 28 Особливостей. За результатами аналізу питання відповідності умов договору про закупівлю умовам тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі встановлено порушення вимоги пункту 18 Особливостей.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2025 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

В судовому засіданні представник позивача підтримав заявлені позовні вимог у повному обсязі з мотивів наведених у позові, просив суд позовні вимоги задовольнити.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечувала проти задоволення позовних вимог у повному обсязі з мотивів наведених у відзиві на позовну заяву, просила суд відмовити позивачеві в задоволенні позовних вимог повністю.

Представник третьої особи у судове засідання не з`явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином. Клопотання про відкладення та розгляд справи без його участі до суду не надходило.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши думку представників сторін з приводу даного позову, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.

Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області (далі - Позивач/Служба) на сайті уповноваженого органу у відповідності до вимог Закону України «Про публічні закупівлі» проведено процедуру відкритих торгів за предметом закупівлі «Поточний ремонт земляного полотна підходів до шляхопроводу на км 9+412 автодороги М-25 КПП «Соломоново» – Велика Добронь – Яноші, Закарпатська область (ліквідація локальних зсувів на км 9+262 та км 9+735). Коригування» (ідентифікатор закупівлі № UA-2025-08-21-008446-a).

За результатами розгляду тендерних пропозицій протокольним рішенням (протокол) уповноваженої особи Служби від 16.09.2025 року ухвалено рішення про намір укласти договір про закупівлю з переможцем відкритих торгів Товариством з обмеженою відповідальністю «Будівельна фірма Будінвестальянс».

30 вересня 2025 року з переможцем ТОВ «Будівельна фірма Будінвестальянс» укладено договір № ПАД-43.

30 жовтня 2025 року Південним офісом Державної аудиторської служби України оприлюднено висновок моніторингу щодо процедури закупівлі № UA-2025-08-21-008446-a за предметом: «Поточний ремонт земляного полотна підходів до шляхопроводу на км 9+412 автодороги М-25 КПП «Соломоново» – Велика Добронь – Яноші (ліквідація локальних зсувів на км 9+262 та км 9+735). Коригування».

У висновку ДАСУ констатовано: 1. «порушення» абз. 10 п. 28 Особливостей (відсутність окремого додатку з переліком документів, які подаються учасником); 2. «порушення» п. 18 Особливостей (відмінності між проєктом договору у складі тендерної документації та підписаним договором). ДАСУ дійшло висновку про нікчемність договору і зобов`язало Замовника його розірвати.

Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Згідно з частиною 1 статті 1 вказаного Закону, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пункту 4 підпункту 3 Положення, Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Водночас згідно з пунктом 7 Положення здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 9 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує та контролює їх виконання. Накази Держаудитслужби, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади регулює Закон України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII) метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Відповідно частини 1 статті 8 Закону №922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.

Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев`ятій статті 3 цього Закону.

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання (частина 6 статті 8 Закону № 922-VIII).

У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження (частина 10 статті 8 Закону № 922-VIII).

Таким чином, за своїм змістом спірний висновок відповідача, є індивідуально-правовим актом, який повинен відповідати вимогам, встановленим статтею 2 КАС України, у свою чергу, можливість оскарження такого висновку в судовому порядку передбачена ч. 10 ст. 8 Закону № 922-VIII.

Як встановлено абзацом першим частини третьої статті 22 Закону № 922-VIII тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Згідно з приписами абзацу 3 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства.

Як вбачається з абзацу 10 п. 28 Особливостей - «Тендерна документація повинна містити перелік документів, які подаються учасником процедури закупівлі у складі тендерної пропозиції, та перелік документів, які подаються переможцем процедури закупівлі. Зазначені переліки оформляються як окремі додатки до тендерної документації».

У Тендерній документації Замовника виконана ця вимога, а саме:

- розділ ІІІ «Зміст і спосіб подання тендерної пропозиції» структурно містить посилання на додатки, у яких наведено всі переліки документів (кваліфікація, відсутність підстав, технічна частина, повноваження, гарантійний лист, інше);

- додаток 1 (кваліфікація) - документи для підтвердження кваліфікаційних критеріїв (ст. 16 Закону), визначає склад і форму документів;

- додаток 2.1 (самодекларування за п. 47 Особливостей) - прямо описує, що і як подає учасник;

- додаток 2.2 - перелік документів переможця у 4-денний строк (довідки/витяги тощо);

- додаток 7 - інші документи, що подаються у складі пропозиції (довідки, ISO, відомості про учасника).

Переліки документів були сформовані у складі окремих додатків, кожен з яких має свій зміст і чітку назву. Закон України «Про публічні закупівлі» не вимагає, щоб Замовник створював один консолідований «зведений перелік». Метою норми є забезпечення прозорості й однозначності вимог до учасників - чого Замовник досяг повністю.

Абзац 10 п. 28 Особливостей не визначає форму представлення переліків, а лише зобов`язує Замовника надати учасникам зрозумілу структуру тендерної документації. Поділ на додатки за логічними блоками (кваліфікація, підстави, переможець, технічна частина) покращує сприйняття інформації, спрощує подання пропозицій і не суперечить Особливостям.

Пункт 3 Особливостей прямо передбачає, що замовник формує тендерну документацію самостійно. Формальне тлумачення ДАСУ щодо «єдиного додатку» суперечить ст. 8 Закону «Про публічні закупівлі», яка передбачає, що моніторинг має виявляти реальні порушення, а не формальні розбіжності без впливу на процедуру.

Щодо порушень абз. 10 п. 28 Особливостей.

У висновку зазначено, що відсутність вимоги про надання банківської гарантії у додатках згідно пункту 44 Особливостей позбавляє Замовника права відхиляти учасника за її ненадання.

Абзац 10 пункту 28 Особливостей визначає лише форму подання переліків документів у складі тендерної документації. Водночас вимога про забезпечення тендерної пропозиції є окремою умовою тендерної документації, передбаченою частиною третьою статті 25 Закону України «Про публічні закупівлі» і пунктом 44 Особливостей, яким:

- вимога про надання банківської гарантії встановлюється не у «переліку документів», а у тексті самої Тендерної документації (розділ «Забезпечення тендерної пропозиції»);

- форма, зміст і реквізити гарантії - окремо врегульовані наказом Мінекономіки №2628 від 14.12.2020 року.

Вимога про забезпечення була прямо передбачена у Тендерній документації. Тендерна документація Замовника у розділі, що стосується «Забезпечення тендерної пропозиції», містить пряму вимогу до всіх учасників подати електронну банківську гарантію з урахуванням положень статті 25 Закону та наказу Мінекономіки №2628.

Вказана вимога також дублювалася у системному полі Prozorro «Вимога щодо забезпечення тендерної пропозиції» при оголошенні закупівлі. Отже, учасники були належним чином і публічно повідомлені про необхідність подання банківської гарантії.

Абзац 10 пункту 28 і пункт 44 Особливостей не є взаємопов`язаними у частині оцінки пропозицій. Пункт 28 регулює зміст тендерної документації, пункт 44 - підстави для відхилення пропозицій.

Закон України «Про публічні закупівлі» не містить вимоги, що всі підстави для відхилення мають дублюватися у «додатку-переліку документів». Більше того, Особливості прямо передбачають, що Замовник може відхилити пропозицію, якщо вона не відповідає умовам Тендерної документації. А вимога щодо забезпечення частина саме умов Тендерної документації.

Отже, право Замовника відхилити пропозицію учасника за відсутність банківської гарантії не залежить від того, чи згадана ця вимога у «додатку переліку документів».

Разом з тим, ТОВ «ПБС» не надало документ, який підтверджував би надання забезпечення, що є безумовною підставою для відхилення відповідно до абзацу четвертого підпункту 1 пункту 44 Особливостей.

А тому твердження ДАСУ про порушення абз. 10 пункту 28 Особливостей через відсутність у додатку вимоги про банківську гарантію - юридично безпідставне і формальне, оскільки не впливає на права учасників і не призвело до жодного спотворення результатів торгів.

Щодо порушень п. 18 Особливостей.

Пункт 18 Особливостей має на меті запобігти зміні змісту тендерної пропозиції під час укладення договору, тобто зміні істотних умов (предмет, обсяг, ціна, строки, права й обов`язки сторін). Водночас норма не обмежує право сторін уточнювати редакцію договору для приведення її у відповідність до предмета закупівлі або усунення внутрішніх колізій, якщо суть зобов`язань не змінюється.

Це підтверджується ч. 4 ст. 36 Закону «Про публічні закупівлі» (редакція, чинна до Особливостей), де прямо зазначено, що зміна умов договору можлива без зміни предмета та результату; ст. 627 ЦК України, яка гарантує свободу договору: сторони мають право самостійно визначати його зміст у межах закону; ст. 651 ЦК України, відповідно до якої зміна умов договору можлива за взаємною згодою сторін і не тягне його недійсності, якщо не порушує суттєві умови.

Адаптація тексту договору до фактичного предмета - законна редакційна зміна, а не порушення.

ДАСУ послалося на відсутність/зміну певних пунктів проєкту договору у підписаному договорі (1.4, 1.6, 1.7, 1.8, 1.10, абз.3, 1.11, 4.8, 4.10, 4.11), стверджуючи «відмінність змісту»:

- предмет закупівлі - поточний ремонт (разові роботи з ліквідації зсувів за проєктно-кошторисною документацією і Технічним завданням), а не експлуатаційне утримання (обслуговування доріг);

- «спірні» пункти - типові для договорів утримання, а не для поточного ремонту;

- істотні умови (предмет, обсяг, ціна, строки, гарантії на результат робіт) збережено; отже п. 18 Особливостей не порушено.

Спірні пункти відносяться до послуг з експлуатаційного утримання, а не ремонтних робіт. Їх відсутність у договорі не змінює змісту тендерної пропозиції переможця та не порушує п. 18 Особливостей. Істотні умови договору збережені, ціна/обсяги/строки/гарантії - відповідають Тендерній документації і пропозиції. Додатково звертаємо увагу: переможець подав гарантійний лист про згоду з умовами Тендеррної документації/проєкту договору (Додаток 5); укладений договір не відступив від суті цієї згоди.

Пункт 3 Особливостей передбачає, що Замовники проводять закупівлі «з урахуванням особливостей предмета закупівлі». Тобто, Замовник має право формувати умови договору виходячи з характеру робіт, аби уникнути невідповідності виду робіт вимогам законодавства. Саме цим керувався Замовник, виключаючи з остаточної редакції договору пункти, властиві експлуатаційному утриманню.

Пунктом 8 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що у тендерній документації зазначаються відомості щодо проєкту договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов.

Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару.

Згідно із частиною 6 статті 33 Закону України «Про публічні закупівлі» замовник укладає договір про закупівлю з учасником, який визнаний переможцем процедури закупівлі, протягом строку дії його пропозиції, не пізніше ніж через 20 днів з дня прийняття рішення про намір укласти договір про закупівлю відповідно до вимог тендерної документації та тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі. У випадку обґрунтованої необхідності строк для укладання договору може бути продовжений до 60 днів.

За частиною 12, 15 статті 14 Закону, за результатами оцінки та розгляду пропозиції замовник визначає переможця.

Замовник може укласти договір про закупівлю з учасником, який визнаний переможцем спрощеної закупівлі, на наступний день після оприлюднення повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, але не пізніше ніж через 20 днів.

Договір про закупівлю укладається згідно з вимогами статті 41 цього Закону.

Відповідно до частини 4 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції/пропозиції за результатами електронного аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі або узгодженої ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури, крім випадків визначення грошового еквівалента зобов`язання в іноземній валюті та/або випадків перерахунку ціни за результатами електронного аукціону в бік зменшення ціни тендерної пропозиції/пропозиції учасника без зменшення обсягів закупівлі.

Частиною 1 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» передбачено, що договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України, з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Відповідно до частини 1 статті 638 Цивільного кодексу України договір є укладеним, якщо сторони досягли згоди з усіх істотних умов договору. Істотними умовами договору є умови про предмет договору, умови, що визначені законом як істотні або є необхідними для договорів даного виду, а також усі ті умови, щодо яких за заявою хоча б однієї із сторін має бути досягнуто згоди.

Відтак, істотні умови договору, у розумінні статті 638 Цивільного кодексу України, це умови про предмет договору, умови, що визначені законом як істотні або є необхідними для договорів даного виду, а також усі ті умови, щодо яких за заявою хоча б однієї із сторін має бути досягнуто згоди.

Частиною 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено випадки, за наявності яких можлива зміна істотних умов договору про закупівлю.

Верховний Суд у постанові від 09 листопада 2023 року в справі №160/7811/22, з посиланням на постанову Верховного Суду від 20 квітня 2023 року у справі №160/13903/21, констатував, що аналіз положень частин четвертої, п`ятої статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» дає підстави для висновку, що встановлені частиною четвертою статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» заборони щодо зміни умов договору стосуються заборони на зміну істотних умов договору порівняно зі змістом тендерної документації, і така заборона не стосується формального викладення певних положень договору в редакції, відмінній від проекту договору, якщо при цьому не змінюються істотні умови договору, і норми цієї статті не містять заборони на уточнення редакції певних положень проекту договору, які не є істотними умовами договору у розмінні статті 638 Цивільного кодексу України.

Законом України «Про публічні закупівлі» вимагається, щоб умови договору про закупівлю не відрізнялися від змісту тендерної пропозиції, і його істотні умови не змінювалися після підписання (за винятками, передбаченими у тій же частині п`ятій статті 41). У цьому зв`язку важливо розуміти, що умови договору про закупівлю не повинні саме сутнісно, змістовно виходити за рамки тендерної пропозиції (за винятком тих випадків, які передбачає Закон України «Про публічні закупівлі») (постанова Верховного Суду від 29 червня 2023 року у справі №120/3872/22.).

У постанові від 04 травня 2022 року в справі №160/6513/21 Верховний Суд зауважив, що несуттєві відмінності умов договору про закупівлю від його проєкту, які за своїм наповненням не визначають нових договірних зобов`язань, не звужують чи, навпаки, не розширюють договірних зобов`язань сторін, які витікають із тендерних пропозицій і тендерної документації, й не суперечать останнім, не можуть мати наслідком нікчемність договору про закупівлю.

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 20 квітня 2023 року у справі №160/13903/21, від 05 вересня 2024 року справа № 200/9815/21.

Законом України «Про публічні закупівлі» вимагається, щоб умови договору про закупівлю не відрізнялися від змісту тендерної пропозиції, і його істотні умови не змінювалися після підписання (за винятками, передбаченими у тій же частині п`ятій статті 41). У цьому зв`язку важливо розуміти, що умови договору про закупівлю не повинні саме сутнісно, змістовно виходити за рамки тендерної пропозиції (за винятком тих випадків, які передбачає Закон України «Про публічні закупівлі»).

Аналогічний правовий висновок викладено у постановах Верховного Суду від 5 травня 2022 року у справі №160/6513/21, від 29 червня 2023 року у справі № 120/3872/22, від 9 листопада 2023 року у справі № 160/7811/22.

Статтею 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» вимагає законності, об`єктивності, пропорційності. Висновок ДАСУ побудовано на формальному трактуванні норм і фактично підміняє собою тлумачення змісту договірних відносин (що не входить до контрольних повноважень). Таке втручання за відсутності реальної шкоди/ризиків суперечить принципу належного врядування та завданню моніторингу - усунення порушень, а не створення нових ризиків (зрив робіт, втрати бюджету).

Виконання вимоги про «розірвання договору» може спричинити:

- зупинку критично необхідних робіт на автомобільній дорозі державного значення М-25;

- неефективне використання бюджетних коштів (перерозподіли, штрафи/пені, додаткові витрати на повторні процедури);

- ризики безпеки руху (затримка ліквідації зсувів).

Статтею 651 Цивільного кодексу України встановлено, що зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом.

Висновок відповідача щодо розірвання договору не дає чіткого розуміння Замовнику щодо варіанта поведінки, який би відповідав фактичним обставинам справи, що є порушенням вимог закону в частині змісту висновку, як акта індивідуальної дії.

Правові висновки містяться у постановах Верховного Суду від 21.10.2021 у справі №640/17797/20, від 30.11.2021 у справі №420/5590/19, від 04.05.2023 у справі №160/5890/22.

Отже, з урахуванням наведеного вище, слід дійти висновку, що правові підстави для розірвання договору відсутні.

Оскаржуваний висновок про необхідність розірвання договору суперечить принципам розсудливості, пропорційності та обґрунтованості.

Також, вимога відповідача про розірвання договору з переможцем торгів є недопустимою, та не має під собою правового підґрунтя. Договір укладено в строки та у повній відповідності до норм Цивільного кодексу України з урахуванням особливостей, визначених Законом.

Статтею 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Вказаною нормою не встановлено права органів фінансового контролю вимагати припинення зобов`язань за договором.

Отже, встановлення вимоги в оскаржуваному висновку про вчинення позивачем дій щодо розірвання укладеного договору, з огляду на наведену вище позицію, є порушенням принципу пропорційності та, відповідно, свідчить про протиправність оскаржуваного висновку.

Втручання органу державного фінансового контролю в публічні закупівлі є виправданим виключно у разі, якщо виявлене порушення має негативний вплив для бюджету (зайве витрачання бюджетних коштів).

Оскаржений висновок про результати моніторингу закупівлі не містить доказів та відомостей про неефективне, незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, що не узгоджується із вимогою відповідача про розірвання укладеного за результатами проведеного тендеру договору.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку про протиправність оскаржуваного висновку.

У відповідності до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази відповідача як суб`єкта владних повноважень на підтвердження правомірності свого рішення та доказів, наданих позивачем, суд дійшов висновку, що матеріали справи не містять достатніх та беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються заперечення відповідача, у зв`язку з чим позовні вимоги підлягають задоволенню.

Керуючись ст. ст. 5, 9, 19, 77, 139, 205, 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. Адміністративний позов Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області (вул. Собранецька, буд. 39, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, код ЄДРПОУ 25449824) до Південного офісу Державної аудиторської служби України (вул. Канатна, буд. 83, м. Одеса, Одеська область, 65012 код ЄДРПОУ 40477150), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача – Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна фірма Будінвестальянс» (вул. Ратівська, буд. 1а, с. Часлівці, Ужгородський район, Закарпатська область, 89437, код ЄДРПОУ 42481278) про визнання протиправним та скасування висновку – задовольнити повністю.

2. Визнати протиправним та скасувати висновок Південного офісу Держаудитслужби України від 30.10.2025 року про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2025-08-21-008446-а..

3. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Південного офісу Державної аудиторської служби України (вул. Канатна, буд. 83, м. Одеса, Одеська область, 65012 код ЄДРПОУ 40477150) на користь Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Закарпатській області (вул. Собранецька, буд. 39, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, код ЄДРПОУ 25449824) понесені судові витрати в розмірі 2422,40 грн. (дві тисячі чотириста двадцять дві гривні сорок копійок).

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

СуддяД.В. Іванчулинець