Окрема думка від 08 квітня 2026 р. у справі №400/8333/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

09 квітня 2026 року

м. Київ

справа № 400/8333/24

адміністративне провадження № К/990/49494/25

1. Касаційний адміністративний суд у Верховному Суді розглянув у касаційному порядку адміністративну справу за позовом керівника Окружної прокуратури м. Миколаєва (далі - також прокурор) в інтересах держави в особі Відділу охорони культурної спадщини управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради (далі - також Відділ) до Товариства з обмеженою відповідальністю «Рестро Клаб» (далі - також ТОВ «Рестро Клаб», Товариство, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні позивача - Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації (далі - також Управління), про зобов`язання вчинити певні дії, у якому позивач просив зобов`язати Товариство відновити за власний рахунок пам`ятку архітектури місцевого значення - «Комплекс «Дача Кудрявцева», за адресою: вулиця Спортивна, 13, місто Миколаїв (далі - також спірний об`єкт).

2. В обґрунтуванні позову прокурор зазначав, що Товариство, будучи власником пам`ятки архітектури місцевого значення, в порушення вимог статей 22, 24, 26, 27 Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» та умов відповідного охоронного договору, без жодних дозволів відповідних органів охорони культурної спадщини повністю знесло (демонтувало) частину зазначеної пам`ятки.

3. Розглянувши справу, Миколаївський окружний адміністративний суд позов задовольнив, про що ухвалив рішення від 07 липня 2025 року.

4. За результатами апеляційного перегляду справи П`ятий апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову від 30 жовтня 2025 року, якою вказане вище рішення суду першої інстанції скасував та закрив провадження у справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

5. Не погодившись з такою постановою апеляційного суду, прокурор подав касаційну скаргу, в якій просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

6. За наслідками розгляду касаційної скарги Верховний Суд ухвалив постанову, якою скаргу прокурора залишив без задоволення, а оскаржену постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

7. У мотивувальній частині своєї постанови Верховний Суд навів висновки про те, що орган, в особі якого прокурор звернувся до суду з позовом у цій справі, не наділений повноваженнями заявляти такі вимоги, які були викладені у позовній заяві, тобто звертатись до суду з таким позовом.

8. Суд, з огляду на норми частини другої статті 21 Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини», виснував, що вказаний у позові прокурора орган уповноважений на звернення до суду лише з позовом про викуп пам`ятки, а також підкреслив, що іншого правового регулювання, зокрема й вказівки на право відповідного органу охорони культурної спадщини на звернення до суду з таким позовом, закон не містить.

9. У зв`язку з цим Верховний Суд констатував, що у спірних правовідносинах відсутній орган, уповноважений здійснювати захист інтересів держави в обраний прокурором спосіб, а тому дійшов висновку про відсутність у прокурора права на звернення до суду в особі вказаного ним у позові органу.

10. Окрім цього, відзначено, що Верховний Суд вже викладав висновки щодо застосування тих самих норм права у правовідносинах, які є подібними до тих, у яких виник спір й у справі, що розглядається.

11. Зокрема, звернута увага на постанову Верховного Суду від 24 лютого 2025 року у справі № 420/28679/23, у якій зазначено, що стаття 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини» чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам`ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам`ятки, а саме - шляхом пред`явлення позову про викуп пам`ятки. Іншого правового регулювання закон не містить.

12. Враховуючи наведене Верховний Суд визнав обґрунтованим наведений в оскарженій постанові апеляційного суду висновок про наявність підстав для закриття провадження у цій справі, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме - у разі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки цей спір у наявному суб`єктному складі не може бути вирішений судом будь-якої юрисдикції. Суд вважав, що наведена у оскарженій постанові апеляційного суду правова позиція ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального та дотриманні норм процесуального права, повністю відповідає закону та фактичним обставинам справи, узгоджується з наявною практикою Верховного Суду в подібних правовідносинах.

13. З такою постановою Верховного Суду та викладеними у ній висновками щодо застосування норм права я не погоджуюсь, у зв`язку з чим в порядку частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України викладаю окрему думку.

14. Не можу погодитись із висновком Суду про подібність правовідносин, у яких виник спір у справі, що розглядається, та у справі № 420/28679/23, у зв`язку з чим вважаю за неможливе у цьому випадку застосувати правові позиції, викладені в ухваленій у вказаній справі постанові Верховного Суду від 24 лютого 2025 року.

15. Так, у справі № 420/28679/23 прокурор звертався до суду з позовом до власника об`єкта культурної спадщини - пам`ятки містобудування та архітектури місцевого значення й просив зобов`язати відповідача відновити вказаний об`єкт.

16. Позовна заява у зазначеній справі була подана прокурором в особі органу державної виконавчої влади - місцевої державної адміністрації, яка не була стороною охоронного договору, укладеного щодо вказаної в позові пам`ятки.

17. У справі ж, в якій викладається окрема думка, прокурор звернувся до суду з позовом до власника пам`ятки з вимогою її відновити, й подав такий позов в особі органу місцевого самоврядування - уповноваженого органу охорони культурної спадщини, який, на відміну від з`ясованих у справі № 420/28679/23 обставин, виступав стороною охоронного договору і з яким відповідач його укладав безпосередньо.

18. Це має істотне значення для вирішення питання про подібність правовідносин у справі № 420/28679/23 та у справі, яка розглядається, а отже й для можливості врахування висновків Верховного Суду щодо застосування норм права як релевантних.

19. З цього приводу зауважую, що охоронний договір є адміністративним договором у розумінні приписів пункту 16 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, який передбачений законом та в обов`язковому порядку укладається власником пам`ятки з відповідним органом охорони культурної спадщини, визначає режим використання пам`ятки, у тому числі території, на якій вона розташована, види і строки виконання робіт з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту, пристосування, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.

20. Спори, що виникають, зокрема, з приводу виконання адміністративних договорів, охоплюються юрисдикцією адміністративного суду, що прямо передбачено пунктом 4 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

21. Розглядаючи справу № 400/8333/24, в межах якої викладається окрема думка, суди з`ясували, що 14 вересня 2021 року між Відділом і Товариством укладений охоронний договір, яким, з-поміж іншого, визначено, що контроль за його виконанням здійснюють працівники Відділу.

22. Крім цього, під час розгляду означеної справи необхідно враховувати й правовий статус Відділу як органу місцевого самоврядування, а отже й положення статті 181 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якими орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

23. Тому Відділ, який у спірних правовідносинах виступає уповноваженим органом місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини і водночас є стороною охоронного договору, яка здійснює контроль за його виконанням, має право на звернення до суду з позовом у спорі щодо виконання зазначеного договору як адміністративного договору.

24. При цьому, Верховний Суд у постанові від 27 січня 2026 року у справі № 400/1773/25, спірні правовідносини у якій є подібними до правовідносин у справі, яка розглядається, у пункті 67 виклав висновок про те, що норми статті 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не виключають можливості застосування інших способів захисту, зокрема судового контролю за виконанням охоронного договору як адміністративного договору та зобов`язання власника привести пам`ятку до належного стану, оскільки примусовий викуп пам`ятки є крайнім заходом і застосовується лише у разі систематичного грубого порушення законодавства про охорону культурної спадщини, коли інші способи захисту виявилися неефективними. Відступу від такого правозастосування не здійснювалось.

25. Отже, орган охорони культурної спадщини, який є стороною охоронного договору, має право здійснювати захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини як уповноважений у цій сфері суспільних відносин владний суб`єкт у спосіб судового контролю за виконанням охоронного договору як адміністративного договору, зокрема, шляхом подання до адміністративного суду позовної заяви з вимогами про зобов`язання власника об`єкта культурної спадщини його відновити.

26. Відступу від зазначеного висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах у встановленому процесуальним законом порядку не здійснювалось. Сформульовані ж у постанові, щодо якої викладається окрема думка, правові позиції такій правозастосовчій практиці Верховного Суду протирічать, однак питання про відступ від неї Суд не порушує.

27. Більше того, в результаті ухвалення Верховним Судом постанови у справі, що розглядалась, створений судовий прецедент на рівні найвищого суду у системі судоустрою України, висновки щодо застосування норм права якого є обов`язковими до врахування усіма судами загальної юрисдикції, який фактично унеможливлює судовий контроль за виконанням охоронного договору як адміністративного договору й суттєво обмежує реальні можливості відповідного органу охорони культурної спадщини - сторони такого договору щодо забезпечення виконання визначених у ньому зобов`язань власником або користувачем пам`ятки.

28. З наведеного констатується, що у цьому випадку не врахована наявна практика Верховного Суду в подібних правовідносинах (постанова від 27 січня 2026 року у справі № 400/1773/25), відступу від якої не здійснювалось, та застосовані нерелевантні правові позиції Суду, які викладені у неподібних правовідносинах (постанова від 24 лютого 2025 року у справі № 420/28679/23).

29. З огляду на зазначене вважаю, що за результатом розгляду поданої у цій справі касаційної скарги прокурора її належало задовольнити, оскаржену постанову апеляційного суду скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження її розгляду.

Суддя Наталія КОВАЛЕНКО