Постанова від 06 квітня 2026 р. у справі №520/27910/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 квітня 2026 року

м. Київ

справа № 520/27910/25

провадження № К/990/51266/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Мацедонської В. Е., Радишевської О. Р.

розглянув у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Вовненко Оксани Вікторівни на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2025 року, постановленої у складі головуючого судді Заічко О. В., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2025 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Присяжнюк О. В., суддів: Спаскіна О. А., Любчич Л. В.

І. Обставини справи

1. У жовтні 2025 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України, в якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України в частині неналежного розгляду адвокатських запитів адвоката Вовненко О. В. від 11 квітня 2025 року, 10 червня 2025 року та 08 липня 2025 року щодо військовослужбовця ОСОБА_1 та ненадання витребуваної інформації;

1.2. зобов`язати Військову частину НОМЕР_1 Національної гвардії України розглянути адвокатські запити від 11 квітня 2025 року, 10 червня 2025 року та 08 липня 2025 року щодо військовослужбовця ОСОБА_1 та видати ОСОБА_1 довідку, встановленої форми про отримання поранення (травми, контузії, каліцтва), визначеної додатком 5 до Положення про військово-лікарську експертизу в Збройних Силах України, затвердженого наказом Міністра оборони України від 14 серпня 2008 року № 402;

1.3. стягнути з Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України на користь ОСОБА_1 моральну шкоду у розмірі 500000 грн;

1.4. стягнути з Військової частини НОМЕР_1 Національної гвардії України на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 25000 грн.

2. Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 27 жовтня 2025 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2025 року, відмовив у відкритті провадження у справі за пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

3. Ухвалюючи таке рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що вимога стосовно зобов`язання надання відповідь на адвокатський запит не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки спірні правовідносини не є публічно-правовими у розумінні КАС України.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

4. Представник позивача - адвокат Вовненко О. В., вважаючи судові рішення такими, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, подала касаційну скаргу.

5. У касаційній скарзі автор просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Аргументи скарги зводяться до того, що у цьому спорі відповідачем є суб`єкт владних повноважень, який реалізує владні управлінські функції, а предметом оскарження - неналежне виконання органом державної влади обов`язку щодо надання інформації на адвокатський запит, а отже, цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку КАС України.

Стверджує, що суди попередній інстанцій безпідставно не врахували, що адвокатський запит позивача був сформований у порядку статей 20, 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», за змістом яких законодавець не обмежує запит адвоката лише до приватних осіб, а навпаки, визначає право звернення до органів державної влади, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.

6. Верховний Суд ухвалою від 05 січня 2026 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених частиною другою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: предметом касаційного оскарження є ухвала суду першої інстанції щодо відмови у відкритті провадження у справі та прийнята за наслідками її перегляду в апеляційному порядку постанова суду апеляційної інстанції; підставою касаційного оскарження є порушення судами норм процесуального права.

ІІІ. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду

7. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

8. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

9. За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

10. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

11. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

12. За усталеною судовою практикою Великої Палати Верховного Суду, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

13. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

14. Як зазначено вище, суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтували свої рішення тим, що запитувана в адвокатському запиті інформація, необхідна адвокатові для надання правової допомоги клієнтові, не обов`язково має бути публічною.

Суди попередніх інстанцій зазначили, що позивач, звертаючись до відповідача з адвокатським запитами послався виключно на статті Закону «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» і запитував інформацію, яка стосується приватноправових відносин між позивачем та клієнтом, в інтересах якого подано адвокатський запит, що не дає можливості вважати такий адвокатський запит одночасно й запитом на отримання публічної інформації, тому у цьому випадку не йдеться про спір фізичної особи із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що вимога стосовно зобов`язання надання відповідь на адвокатський запит не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки спірні правовідносини не є публічно-правовими у розумінні КАС України, а спір належить розгляду в порядку цивільного судочинства.

При цьому суди попередніх інстанцій керувались правовою позицією викладеною Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 18 серпня 2022 року у справі № 520/13981/21 та Верховним Судом у постанові від 29 травня 2025 року у справі № 580/4827/24.

15. Варто зазначити, що характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їхнього виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їхніх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

16. Своєю чергою приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

17. Водночас до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб`єкта владних повноважень, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.

18. Ключовим у розв`язанні питання юрисдикційної належності цього спору є те, чи є запитувана в адвокатському запиті позивача інформація публічною.

19. Інформація у розумінні статті 1 Закону України «Про інформацію» означає будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.

20. За приписами статті 5 Закону України «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

21. Відповідно до статті 10 Закону України «Про інформацію» за змістом інформація поділяється на такі види: інформація про фізичну особу; інформація довідково-енциклопедичного характеру; інформація про стан довкілля (екологічна інформація); інформація про товар (роботу, послугу); науково-технічна інформація; податкова інформація; правова інформація; статистична інформація; соціологічна інформація; інші види інформації.

22. Статтею 12 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI) обумовлено, що суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

23. Частиною першою статті 13 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

24. Згідно зі статтею 23 Закону № 2939-VI оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС України.

25. Водночас частиною першою статті 20 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05 липня 2012 року № 5076-VI (далі - Закон № 5076-VI) передбачено, що під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правничої допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правничої допомоги, зокрема, звертатися з адвокатськими запитами, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб).

26. Правове регулювання відносин щодо внесення і розгляду адвокатського запиту визначено статтею 24 Закону № 5076-VI, зокрема, детально регламентовано перелік адресатів, до яких може бути направлено адвокатський запит, вимоги до такого запиту, питання строків розгляду адвокатських запитів та порядку відшкодування витрат.

Так, адвокатським запитом є письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правничої допомоги клієнту.

До адвокатського запиту додаються посвідчені адвокатом копії свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, ордера або доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правничої допомоги. Вимагати від адвоката подання разом з адвокатським запитом інших документів забороняється.

Адвокатський запит не може стосуватися надання консультацій і роз`яснень положень законодавства.

Надання адвокату інформації та копій документів, отриманих під час здійснення кримінального провадження, здійснюється в порядку, встановленому кримінальним процесуальним законом.

Орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, яким направлено адвокатський запит, зобов`язані не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів, крім інформації з обмеженим доступом і копій документів, в яких міститься інформація з обмеженим доступом.

У разі якщо адвокатський запит стосується надання значного обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, строк розгляду адвокатського запиту може бути продовжено до двадцяти робочих днів з обґрунтуванням причин такого продовження, про що адвокату письмово повідомляється не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання адвокатського запиту.

У разі якщо задоволення адвокатського запиту передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як десять сторінок, адвокат зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Розмір таких витрат не може перевищувати граничні норми витрат на копіювання та друк, встановлені Кабінетом Міністрів України відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

27. Наведене свідчить, що питання права на отримання запитуваної інформації перебуває у площині двох законів, а саме Закону № 2939-VI та Закону № 5076-VI.

28. Відмовляючи у відкритті провадження з підстав пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, суди попередніх інстанцій вказали на висновки, викладені у постанові від 29 травня 2025 року у справі № 580/4827/24, де Верховний Суд, проаналізувавши вищенаведені норми вказаних Законів, зазначив, що:

якщо говорити про запит на отримання публічної інформації у сенсі Закону № 2939-VI, то запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. При цьому, розпорядниками такої інформації є суб`єкти, названі у статті 13 цього Закону;

якщо ж йдеться про адвокатський запит у розумінні Закону № 5076-VI, то на відміну, від запиту на отримання публічної інформації, такий може бути адресований як суб`єктам владних повноважень та юридичним особам, так і приватним особам.

Основною відмінністю запиту на отримання публічної інформації (1) і адвокатським запитом (2) є те, що перший - може стосуватися будь-якої публічної інформації, незалежно від того, стосується вона запитувача чи ні, а другий - інформації, необхідної адвокату для надання правової допомоги клієнту. Тобто метою звернення адвоката з адвокатським запитом є виключно належне виконання договору про надання правової допомоги. Це узгоджується з приписами статті 24 Закону № 5076-VI, якою передбачено обов`язок адвоката додавати до адвокатського запиту посвідчені ним копії свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю, ордера або доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги.

Отже, як неодноразово у своїх постановах вказувала Велика Палата Верховного Суду, сам собою адвокатський запит не є запитом про надання публічної інформації, оскільки може бути адресований не лише розпорядникам публічної інформації, визначеним Законом № 2939-VI, а більш широкому колу суб`єктів.

29. Варто зауважити, що вказана постанова Верховного Суду не є релевантною оскільки має різний суб`єктний склад.

У справі, що розглядається, позивач є військовослужбовцем, який через адвоката просив Військову частину НОМЕР_1 Національної гвардії України надати конкретну службову інформацію, що перебуває у володінні військової частини та безпосередньо пов`язана з проходженням військової служби і виконанням державних функцій.

30. Так, Військова частина НОМЕР_1 діє в межах публічних повноважень, визначених Законом України «Про Національну гвардію України» та іншими нормативними актами, тому її бездіяльність у розгляді адвокатського запиту є проявом владних управлінських дій чи бездіяльності.

31. Визначення Національної гвардії України міститься у статті 1 Закону України «Про Національну гвардію України» та означає військове формування з правоохоронними функціями, що входить до системи Міністерства внутрішніх справ України і призначено для виконання завдань із захисту та охорони життя, прав, свобод і законних інтересів громадян, суспільства і держави від кримінальних та інших протиправних посягань, охорони громадської безпеки і порядку та забезпечення громадської безпеки, а також у взаємодії з правоохоронними органами - із забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону, припинення терористичної діяльності, діяльності незаконних воєнізованих або збройних формувань (груп), терористичних організацій, організованих груп та злочинних організацій.

32. Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.

З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

33. Аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду, а саме: від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28-30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24-25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17(пункти 18-19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 01 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17, від 08 квітня 2020 року у справі № 826/7244/18 (пункти 37-42), від 12 грудня 2024 року у справі № 990/133/24 (пункти 70-71).

34. Таким чином, спірні правовідносини, які склались у цій справі, не мають цивільно-правового компоненту, адже спір між сторонами виник виключно у площині публічно-правових відносин.

35. Відмовляючи у відкритті провадження у справі за позовом, який виник виключно у контексті публічно-правових відносин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли передчасних висновків про те, що вимога стосовно зобов`язання надання відповідь на адвокатський запит не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки спірні правовідносини не є публічно-правовими у розумінні КАС України, що призвело до постановлення судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі.

36. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

37. Приписами частини четвертої статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

38. Ураховуючи те, що вказані порушення норм процесуального права під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, тому справа належить направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

VІ. Судові витрати

39. З огляду на результат касаційного розгляду у силу частини шостої статті 139 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Вовненко Оксани Вікторівни задовольнити.

2. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2025 року у справі № 520/27910/25 скасувати, а справу направити до Харківського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. Е. Мацедонська

О. Р. Радишевська