Рішення від 17 березня 2026 р. у справі №320/31191/24 — Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 березня 2026 року Київ справа №320/31191/24

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Горобцової Я.В., розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом першого заступника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Відділу культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради до Акціонерного товариства «УКТЕЛЕКОМ» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання чинити певні дії,

встановив:

До Київського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява першого заступника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Відділу культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради до Акціонерного товариства «УКТЕЛЕКОМ», в якій позивач просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Акціонерного товариства «УКРТЕЛЕКОМ» в частині невжиття заходів стосовно укладення з Відділом культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради Кіровоградської області охоронного договору на об`єкт культурної спадщини - Банківську контору (мур.) кінця XIX століття, що знаходиться за адресою: м. Новоукраїнка, вул. Соборна, 53/14 (колишня вул. Леніна, 37), охоронний номер - 394-Кв, на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768;

- зобов`язати Акціонерне товариство «УКРТЕЛЕКОМ» укласти з Відділом культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради Кіровоградської області охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - Банківську контору (мур.) кінця XIX століття, що знаходиться за адресою: м. Новоукраїнка, вул. Соборна, 53/14 (колишня вул. Леніна, 37), на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 09.12.2024 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Позовні вимоги обґрунтовані невиконанням відповідачем покладеного законом на нього обов`язку щодо укладання охоронного договору на об`єкт культурної спадщини.

Заперечуючи проти заявлених позовних вимог відповідач, у наданому суду відзиві, наголошує на правомірності своєї поведінки у межах спірних правовідносин, а тому просить відмовити у задоволенні позовних вимог.

Позивачем подано відповідь на відзив відповідача, який зводиться до незгоди з аргументами відповідача щодо відмови у задоволенні позовних вимог.

Відповідачем подано заперечення на відповідь на відзив позивача, де не вважає відповідь на відзив необґрунтованим.

Оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, суд встановив таке.

Як вбачається з матеріалів справи, за результатами опрацювання матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, позивачем виявлено факт протиправної бездіяльності АТ «УКРТЕЛЕКОМ», що полягає в неукладенні охоронного договору з Відділом культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради Кіровоградської області з метою збереження пам`ятки архітектури.

Так, відповідно до розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 29.01.2020 №102-р Про внесення змін до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 07.08.1997 №261-р, до Переліку пам`яток містобудування, архітектури місцевого значення в Кіровоградській області занесено, зокрема, Банківську контору (мур.) кінця XIX століття, що знаходиться за адресою: м. Новоукраїнка, вул. Соборна, 53/14 (колишня вул. Леніна, 37).

З дня внесення об`єкту до Переліку, останній набуває статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини.

Зі змісту преамбули Закону України «Про охорону культурної спадщини» вбачається, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Положеннями статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Статтею 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини», Порядком укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини №1768, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року та Порядком обліку об`єктів культурної спадщини №158 передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи), незалежно від форм власності на ці об`єкти, зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Згідно з ч. 2 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону.

Порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.

При цьому, відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із вищевказаного Закону.

Розпорядженнями голови Кіровоградської ОДА №690-р від 27.09.2021 «Про делегування повноважень у сфері охорони культурної спадщини» повноваження щодо укладання охоронних договорів на пам`ятки делеговано районним державним адміністраціям, виконавчим органам міських, селищних, сільських рад.

Відсутність охоронних договорів та облікової документації свідчить про порушення інтересів держави щодо забезпечення збереження об`єктів культурної спадщини.

Так, відповідно до пункту 1.1 розділу І Положення про відділ культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради, затвердженого рішенням Новоукраїнської міської ради восьмого скликання № 309 від 15.06.2021, відділ культури і туризму Новоукраїнської міської ради є структурним підрозділом виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради, що забезпечує реалізацію державної політики в сфері культури та мистецтв, бібліотечної та музейної справи, естетичного виховання підростаючого покоління і жителів громади, туризму, охорони культурної спадщини на території Новоукраїнської територіальної громади.

Згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно власником 7/10 часток приміщення, розташованого за адресою: м. Новоукраїнка, вул. Соборна, 53/14 є АТ «УКРТЕЛЕКОМ».

Право власності на 7/10 часток вищевказаного приміщення зареєстровано за ПАТ «УКРТЕЛЕКОМ» (на даний час - АТ «Укртелеком») 22.08.2013. Номер відомостей про речове право - 2492680.

Так, відділом культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради 02.12.2019, 07.05.2021, 27.06.2022, 19.05.2023, 15.11.2023 направлено рекомендовані листи до АТ «УКРТЕЛЕКОМ» з проектом охоронного договору про укладення охоронного договору на пам`ятку містобудування, архітектури місцевого значення - Банківську контору (мур.) кінця XIX століття, що знаходиться за адресою: м. Новоукраїнка, вул. Соборна, 53/14 (колишня вул. Леніна, 37).

Разом з тим, виконавчим комітетом Новоукраїнської міської ради листом №2426/01-25 від 30.11.2023 повідомлено, що охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини - Банківську контору (мур.) кінця XIX століття, що знаходиться за адресою: м. Новоукраїнка, вул. Соборна, 53/14 не укладено.

Відповідно до статті 1 Конвенції про охорону культурної спадщини Європи від 03.10.1985, стороною якої є Україна, для цілей цієї Конвенції вираз "архітектурна спадщина" включає такі нерухомі об`єкти: пам`ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення.

Відповідно до чч. 4, 5 ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які перебувають за її межами.

Конституція України визначає, що власність зобов`язує та не повинна використовуватись на шкоду суспільству та його інтересам. Право власності особи може бути обмежене, особа може бути позбавлена права власності з мотивів суспільної необхідності. Суспільний та публічний інтерес, у цьому випадку, є легітимною підставою для обмеження права власності.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі-закон).

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (не включення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Згідно з ч. ч. 1, 2 ст. 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

Використання пам`ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.

Статтею 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Такий договір є першочерговим документом, що встановлює гарантії збереження індивідуально визначеного об`єкта культурної спадщини.

Охоронний договір є актом за участю суб`єкта владних повноважень та власника пам`ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов`язання щодо забезпечення збереження пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини.

Таким чином, законом передбачено обов`язкове укладення власником або уповноваженим ним органом, користувачем пам`ятки чи її частини, охоронного договору з відповідним органом культурної спадщини вже після переходу права власності.

Отже, охоронний договір, укладений на підставі ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини», є адміністративним договором.

Такий висновок наведений у постанові Верховного Суду від 23.12.2019 у справі №806/1536/18.

Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно- правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно- правових відносин і стосується саме цих відносин.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23.05.2018 у справі №914/340/17, розглядаючи позовні вимоги про визнання недійсною ухвали Львівської міської ради у частині визнання права власності територіальної громади м. Львова на руїни синагоги «Турей Загав» («Золота Роза»), зробила у висновки стосовно того, що справа адміністративної юрисдикції може бути передана на вирішення адміністративного суду, якщо спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі №823/2042/16 зазначено, що публічно-правовим, вважається, зокрема, спір, в якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Верховний Суд зазначає, що охоронний договір за своєю правовою природою є адміністративним договором, виходячи з наступного.

Стаття 3 КАС України визначає, зокрема, адміністративний договір як акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону замість видання індивідуального акта.

Отже, охоронний договір є актом за участю суб`єкта владних повноважень та співвласника пам`ятки культурної спадщини, має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно- правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини) і укладається на підставі ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов`язання щодо забезпечення збереження пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини.

Охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини спрямований на реалізацію норм Закону України «Про охорону культурної спадщини», випливає з владних управлінських функцій суб`єкта владних повноважень, передбачених вказаним законом, а також містить владне зобов`язання для іншого суб`єкта договору.

Укладання охоронних договорів спрямоване на реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини. Такими договорами не вирішується питання власності на об`єкт культурної спадщини, а встановлюється режим використання пам`яток та відповідальність за порушення такого режиму.

Законом передбачається обов`язкове укладення власником пам`ятки чи її частини охоронного договору з відповідним органом культурної спадщини вже після переходу права власності.

Крім цього, однією із ознак, що дозволяють відрізнити адміністративний договір від цивільно-правового, є мета його укладення. З огляду на те, що сфера функціонування адміністративного договору - це відповідна система державного управління на будь-якому ієрархічному рівні, метою адміністративного договору є реалізація конкретних державних функцій, виражених у встановлених у законодавстві повноваженнях того чи іншого органу. У свою чергу, мета цивільно-правового договору - це задоволення потреб суб`єктів цивільно-правових відносин, отримання прибутку та відповідних майнових і немайнових благ, об`єктів цивільного обороту.

Таким чином, охоронний договір, укладений на підставі ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини», є адміністративним договором.

У пункті 4 частини 1 статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

З огляду на викладене, охоронний договір є публічно-правовим договором, питання щодо укладення мають розглядатися за правилами КАС України.

Аналогічну правову позицію викладено у постанові Верховного Суду від 23.12.2019 у справі №806/1536/18.

Частиною 3 ст. 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 2 Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768 (далі - Порядок) власник пам`ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.

Такий висновок підтверджується й судовою практикою (постанова Верховного Суду від 13.12.2018 у справі №826/4605/16).

Так, Верховний Суд у постанові від 13.12.2018 у справі №826/4605/16 зазначив наступне:

Пунктом 5 Порядку №1768 зафіксовано, що в охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам`ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.

Відповідно до пункту 6 Порядку №1768 до охоронного договору додаються: 1) акт технічного стану пам`ятки (форма якого затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини) на момент укладення охоронного договору. Для ансамблів (комплексів) складається окремий акт на кожний їх об`єкт. Акт технічного стану поновлюється не рідше ніж раз на 5 років. Якщо стан пам`ятки значно змінився (після проведення ремонтних, реставраційних та інших робіт чи внаслідок дії чинників, що призвели до руйнування або пошкодження), - у п`ятиденний термін після його зміни; 2) опис культурних цінностей і предметів, які належать до пам`ятки, знаходяться на її території чи пов`язані з нею і становлять історичну, наукову, художню цінність, з визначенням місця і умов зберігання та використання; 3) план поверхів пам`яток-будівель і споруд (у масштабі 1:100); 4) план інженерних комунікацій та зовнішніх мереж (за наявності); 5) генеральний план земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка (у масштабі 1:50, 1:100, 1:500, 1:1000 або 1:2000); 6) паспорт пам`ятки.

Таким чином, як вбачається з вищевикладених норм чинного законодавства, юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об`єкти культурної спадщини чи їх частини, зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка до якого мають бути додані додаткові документи.

Тобто, з наведеного слідує, що ініціатором укладення охоронного договору на пам`ятку культурної спадщини, у даному випадку, має бути саме її власник.

Як зауважив Верховний Суд у постанові від 19.06.2018 у справі №464/2638/17: триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.

Відповідно, на дату звернення прокурора до суду з позовом, у даному випадку не припинили існувати підстави для звернення до суду.

З огляду на викладене, а також на те, що правопорушення у вигляді неукладення договору, допущене відповідачем, є триваючим, на теперішній час відповідач зобов`язаний укласти охоронний договір на пам`ятку архітектури місцевого значення, а саме на Банківську контору (мур.) кінця XIX століття, що знаходиться за адресою: м. Новоукраїнка, вул. Соборна, 53/14, що свідчить про обгрунтованість заявлених позовних вимог.

Разом з тим, у контексті питання обґрунтування підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд вважає за необхідне окремо наголосити на такому.

Відповідно до ст. 131-1 Конституції України на органи прокуратури покладено функцію представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають права звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до вимог ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Частиною 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

Частиною 4 ст. 53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовую, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Поняття «інтереси держави» є оціночним, а тому прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавства, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Так, відповідно до рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року у справі № 1-1/99 державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Таким чином, інтереси держави охоплюють широке і водночас не визначене чітке коло законних інтересів, які можуть збігатися повністю, частково або не збігатись зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств, організацій.

Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це справді потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 17.10.2019 у справі 569/4123/16-а.

Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належить, зокрема, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - органи, які створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах ( у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Стаття 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Одночасно, п.п. 10 п. «б» ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту та забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

При цьому, частиною 2 статті 6 Закону передбачено, що до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 5) забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; 6) організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

Відповідно до пункту 1.1 розділу І Положення про відділ культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради, затвердженого рішенням Новоукраїнської міської ради восьмого скликання № 309 від 15.06.2021, відділ культури і туризму Новоукраїнської міської ради є структурним підрозділом виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради, що забезпечує реалізацію державної політики в сфері культури та мистецтв, бібліотечної та музейної справи, естетичного виховання підростаючого покоління і жителів громади, туризму, охорони культурної спадщини на території Новоукраїнської територіальної громади.

Таким чином, у даних правовідносинах відділ культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради є уповноваженим державою органом здійснювати відповідні функції, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до статті 3 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року кожна Сторона зобов`язується: вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини; за допомогою таких заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур, забезпечити охорону пам`яток, архітектурних ансамблів та визначних місць.

Таким чином, нормами міжнародного права закріплено виключну цінність об`єктів культурної спадщини для нинішніх і майбутніх поколінь та визначено їх охорону першочерговим завданням для всього людства.

У свою чергу, чинним законодавством України, зокрема Конституцією України та Законом, імперативно проголошено, що охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, оскільки такі об`єкти є частиною самобутності Українського народу, її історії та культури. Збереження та захист пам`яток забезпечується Державою.

Статтею 4 цієї Конвенції визначено, що кожна Сторона зобов`язується, зокрема запровадити відповідні контрольні і дозвільні процедури, необхідні для правової охорони об`єктів архітектурної спадщини.

Відповідно до статті 9 зазначеної Конвенції кожна Сторона зобов`язується забезпечити, щоб відповідний компетентний орган належним чином реагував на порушення законодавства про охорону архітектурної спадщини.

Відділу культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради делеговано повноваження укладати та поновлювати (у випадку завершення дії) охоронні договори на об`єкти культурної спадщини відповідно до вимог чинного законодавства.

Розглядаючи питання обґрунтування прокурором підстав представництва інтересів держави у суді, Великою палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 наголошено, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. При цьому, бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову у порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необгрунтованим.

Відповідно до вимог під. 10 п б ч 1 ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать - забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Як вбачається з ч. 2 ст. 11 Закону України "Про місцеве самоврядування" виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до ст. 18-1 Закону України "Про місцеве самоврядування" орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Таким чином, як вбачається із вищенаведеного, Відділом культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради, як спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини, не вжито належних та достатніх заходів задля усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, в тому числі шляхом звернення до суду.

Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 15.10.2019 у справі № 903/129/18 (п.6.43) зазначено, що сам факт незвернення уповноваженого суб`єкта владних повноважень до суду з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захисти порушені державні інтереси, свідчить про те, що указаний суб`єкт неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

Враховуючи вищенаведені обставини щодо обізнаності Відділу культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради про порушення відповідачами законодавства про охорону культурної спадщини України, на думку суду, наявні підстави для представництва прокурором інтересів держави у цих правовідносинах, оскільки відповідним компетентним органом не вживаються заходи до захисту порушених інтересів держави протягом тривалого часу.

Таким чином, наявні достатні правові підстави вважати, що уповноважений державний орган на цей час не вживає заходів для збереження пам`ятки архітектури та така бездіяльність може призвести до втрати об`єкта, який становить історичну цінність.

З огляду на викладене, Новоукраїнська окружна прокуратура, реалізуючи надані законом повноваження щодо захисту державних інтересів, правомірно звернулась до суду з адміністративним позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, в інтересах Відділу культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради Кіровоградської області, як уповноваженого державою органу, на захист інтересів держави відповідно до вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відповідно до статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За наслідком здійснення аналізу оскаржуваної бездіяльності на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги підлягають задоволенню.

Відповідно до статті 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Водночас, матеріали справи не містять доказів понесення позивачем таких витрат, а тому суд не вбачає підстав для стягнення на користь позивача понесених ним судових витрат за рахунок відповідача.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд, -

в и р і ш и в:

Адміністративний – задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Акціонерного товариства «УКРТЕЛЕКОМ» в частині невжиття заходів стосовно укладення з Відділом культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради Кіровоградської області охоронного договору на об`єкт культурної спадщини - Банківську контору (мур.) кінця XIX століття, що знаходиться за адресою: місто Новоукраїнка, вулиця Соборна, будинок 53/14 (колишня вулиця Леніна, будинок 37), охоронний номер - 394-Кв, на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.

Зобов`язати Акціонерне Товариство «УКРТЕЛЕКОМ» (01601, м. Київ, бульвар Тараса Шевченка, буд. 18; код ЄДРПОУ 21560766) укласти з Відділом культури і туризму виконавчого комітету Новоукраїнської міської ради Кіровоградської області охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - Банківську контору (мур.) кінця XIX століття, що знаходиться за адресою: місто Новоукраїнка, вулиця Соборна, будинок 53/14 (колишня вулиця Леніна, будинок 37), на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Я.В. Горобцова

Горобцова Я.В.