Рішення від 17 березня 2026 р. у справі №640/34359/21 — Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 березня 2026 року Київ справа №640/34359/21

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Горобцової Я.В., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Кадрової комісії Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -

встановив:

До Окружного адміністративного суду м. Києва надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Кадрової комісії Офісу Генерального прокурора, в якому позивач просить суд:

- визнати протиправними та скасувати протокольне рішення кадрової комісії Офісу Генерального прокурора від 10.08.2021 №16 щодо наявності підстав для звільнення ОСОБА_1 через відкликання ним попередньої заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію;

- визнати протиправними та скасувати наказ Генерального прокурора від 23 жовтня 2021 року №1510ц про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника начальника управління нагляду за додержанням законів органами Служби безпеки України, Державної митної служби та Державної прикордонної служби України Головного управління нагляду у кримінальному провадженні Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 25 жовтня 2021 року;

- поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника управління нагляду за додержанням законів органами Служби безпеки України, Державної митної служби та Державної прикордонної служби України Головного управління нагляду у кримінальному провадженні Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 26 жовтня 2021 року.

- стягнути з Офісу Генерального прокурора на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу починаючи з 26 жовтня 2021 року по день ухвалення рішення суду про поновлення на публічній службі, з вирахуванням при виплаті встановлених податків і зборів.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.12.2021 позовну заяву залишено без руху та надано строк для усунення недоліків.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.05.2022 відкрито провадження у справі, призначено справу до розгляду у порядку загального позовного провадження. Витребувано документи по справі.

На виконання положень Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» дана справа отримана Київським окружним адміністративним судом за належністю.

27.08.2024 вказані матеріали адміністративного позову отримані Київським окружним адміністративним судом та протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, 27.08.2024 справа розподілена судді Горобцовій Я.В.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 14.02.2025 справу прийнято до провадження та вирішено здійснювати її розгляд за правилами загального позовного провадження.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про протиправність прийняття відповідачами оскаржуваних рішень з огляду на відсутність для цього правових підстав.

Заперечуючи проти заявлених позовних вимог Офіс Генерального прокурора, у наданому суду відзиві, наголошує, що оскаржувані рішення прийняті відповідно до вимог чинного законодавства, посилаючись на обставини, викладені у наданому відзиві.

Такі доводи заперечені позивачем у наданій суду відповіді на відзив.

У під час розгляду справи у судовому засіданні 28.10.2025 суд ухвалив перейти до подальшого її розгляду в порядку письмового провадження.

Розглянувши подані учасниками справи документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.07.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.11.2020 у справі № 826/17867/14 задоволено позов ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України, визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України від 23.10.2014 № 2507-ц та поновлено позивача на посаді першого заступника начальника управління нагляду за додержанням законів органами Служби безпеки України, Державної митної служби та Державної прикордонної служби України Головного управління нагляду у кримінальному провадженні Генеральної прокуратури України.

Стягнуто з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 24.10.2014 у розмірі 1 130 541, 22 грн.

На виконання вищевказаних судових рішень наказом Генерального прокурора від 19.02.2021 № 154-ц скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 23.10.2014 № 2507-ц про звільнення ОСОБА_1 та відповідно до вимог статті 235 КЗпП України поновлено на посаді першого заступника начальника управління нагляду за додержанням законів органами Служби безпеки України, Державної митної служби та Державної прикордонної служби України Головного управління нагляду у кримінальному провадженні Генеральної прокуратури України.

Після поновлення на посаді ОСОБА_1 19.02.2021 було подано заяву встановленої форми про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації з урахуванням прав і гарантій, визначених Конституцією та законами України.

На сайті Офісу Генерального прокурора було опубліковано графік складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора на 2 серпня 2021 року, затверджений рішенням кадрової комісії Офісу Генерального прокурора 27.07.2021.

02.08.2021, після опублікування вказаного графіку від ОСОБА_1 на ім`я Генерального прокурора та кадрової комісії Офісу Генерального прокурора надійшла заява (вхідний № 177937-21) про відкликання вищевказаної заяви про намір пройти атестацію, датованої 19.02.2021.

Зазначену заяву направлено для розгляду секретарю кадрової комісії Офісу Генерального прокурора та до відома начальнику Департаменту кримінально-правової політики та захисту інвестицій листом від 09.08.2021 № 07-6249вн-21. Одночасно про це поінформовано позивача листом від 09.08.2021 № 07/1/1-8014вих-21.

Вказаний лист Департаменту кадрової роботи та державної служби із заявою ОСОБА_1 щодо відкликання заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, незгодою із застосуванням процедур та умов проведення атестації стосовно нього розглянуто на засіданні комісії 10.08.2021, на якому прийнято рішення про направлення його заяви до кадрового підрозділу Офісу Генерального прокурора для розгляду по суті.

Рішенням кадрової комісії Офісу Генерального прокурора, викладеним у протоколі засідання кадрової комісії від 10.08.2021 № 16, встановлено підстав для звільнення ОСОБА_1 через відкликання ним попередньої заяви про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.

Наказом Генерального прокурора від 23.10.2021 № 1510ц ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника начальника управління нагляду за додержанням законів органами Служби безпеки України, Державної митної служби та Державної прикордонної служби України Головного управління нагляду у кримінальному провадженні Генеральної прокуратури України та органів прокуратури з 25.10.2021.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог виходячи з такого.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи прокуратури України та їх посадові особи зобов`язані діяти в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-ІХ, який набрав чинності 25.09.2019 (далі - Закон № 113-ІХ), запроваджено реформування системи органів прокуратури.

Зокрема, згідно з п. 6 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-УП).

За приписами п. 7 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Конституційний Суд України у рішенні від 08.07.2003 № 15-рп/2003 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (справа про атестацію державних службовців) зазначив, що «атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена ч. 6 ст. 96 Кодексу законів про працю України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, встановлених Законом України «Про державну службу». Згідно з цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема «Про державну податкову службу в Україні» (ст. 15), «Про прокуратуру» (ст. 46), «Про статус суддів» (глава VII)» (абз. 5 пп. 5.1 п. 5 мотивувальної частини).

Нормами п.п. 9, 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення Закону № 113-ІХ визначено, що атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.

Згідно з п. 11, пп 7,8 п. 22 розд. II Закону № 113-ІХ атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора та обласних прокуратур, що утворюються як органи забезпечення проведення атестації прокурорів. Перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій визначається Генеральним прокурором.

На виконання зазначених вимог Закону № 113-IX Генеральним прокурором видано наказ від 03.10.2019 № 221 «Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації» (зі змінами, внесеними наказами від 17.12.2019 № 336, від 04.02.2020 № 65, від 19.02.2020 № 102, далі - Порядок № 221), а також наказ від 17.10.2019 № 233 «Про затвердження Порядку роботи кадрових комісій» (зі змінами, внесеними наказами Генерального прокурора та виконувача його обов`язків від 17.12.2019 № 337, від 04.02.2020 № 65, від 13.03.2020 № 145, далі - Порядок № 233).

Згідно з абз. 3 п. 2 розд. 1 Порядку № 221 проведення атестації прокурорів та слідчих регіональних прокуратур, військових прокурорів регіонів (на правах регіональних) забезпечують кадрові комісії Офісу Генерального прокурора, а прокурорів та слідчих місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) - кадрові комісії обласних прокуратур.

Кадрові комісії утворюються відповідно до п. 3 Порядку № 233.

Ураховуючи, що до початку створення Офісу Генерального прокурора відповідно до п. 3 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX його повноваження здійснювала Генеральна прокуратура України, накази Генерального прокурора про затвердження Порядків від 03.10.2019 № 221 та від 17.10.2019 № 233 видано у спосіб та у порядку, що передбачено Законом № 113-IX та Законом України «Про прокуратуру».

Відповідно до п. 4 розд. 1 Порядку № 221, керуючись ст. 9 Закону України «Про прокуратуру», наказами Генерального прокурора від 16.06.2020 № 281 «Про створення кадрової комісії Офісу Генерального прокурора» утворено кадрову комісію з метою проведення атестації прокурорів і слідчих Генеральної прокуратури України.

Пунктом 10 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.

Наведена норма Закону детально окреслює сформульовані законодавцем вимоги щодо змісту заяви, яка повинна містити:

1) намір пройти атестацію,

2) згоду на обробку персональних даних,

3) згоду на застосування процедур атестації,

4) згоду на застосування умов проведення атестації.

Подача заяви є вольовою дією, і заради її оцінки з точки зору правових норм необхідне об`єктивоване вираження волі, що доступна для зовнішнього сприйняття.

Пунктом 9 розд. I Порядку № 221 передбачено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 цього Порядку.

Згідно з п. 10 розділу І Порядку заява, вказана у п. 9 розділу І цього Порядку № 221, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто. Особа, яку за рішенням суду поновлено на посаді прокурора або слідчого прокуратури після 15 жовтня 2019 року, подає таку заяву Генеральному прокурору упродовж 5 днів після видання керівником органу прокуратури наказу про її поновлення на посаді.

Форма типової заяви прокурора прийнята у відповідності до вимог пункту 10 розділу II Закону № 113-IX та у межах повноважень Генерального прокурора, а тому вказана форма заяви є обов`язковою для прокурорів, які мають бажання і волевиявлення пройти атестацію.

У ній враховано вимоги Закону № 113-ІХ щодо форми і змісту (набору обов`язкових елементів), а відтак точного вираження волі відносно процедури переведення та атестації.

Відсутність заяви прокурора за встановленою формою свідчить про відсутність підстав для проведення атестації та переведення на посаду прокурора до Офісу Генерального прокурора, обласної чи окружної прокуратури.

Отже, подача прокурорами заяви типової форми із визначеним змістом є юридичним фактом, з яким закон пов`язує виникнення правовідносин, оскільки лише після написання заяви (вимоги до якої передбачені Законом № 113-ІХ та Порядком № 221) прокурор може взяти участь в атестації.

Указана норма Закону № 113-ІХ чітко та зрозуміло окреслює вимоги законодавця щодо змісту заяви, яка серед іншого, обов`язково повинна містити згоду на застосування процедур атестації та згоду на застосування умов атестації. Атестація проводиться виключно на підставі письмової заяви прокурора, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації.

Заява, вказана у пункті 9 розділу І Порядку №221, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15.10.2019 (включно). Особа, яку за рішенням суду поновлено на посаді прокурора або слідчого прокуратури після 15.10.2019, подає таку заяву Генеральному прокурору упродовж 5 днів після видання керівником органу прокуратури наказу про її поновлення на посаді.

Як вбачається з матеріалів справи, за період після поновлення на вказаній посаді (з 19.02.2021) ОСОБА_1 за його заявою перебував у відпустці без збереження заробітної плати з 19.10.2021 по 21.10.2021. Тобто, позивач певний час перебував на посаді першого заступника начальника управління нагляду за додержанням законів органами Служби безпеки України, Державної митної служби та Державної прикордонної служби України Головного управління нагляду у кримінальному провадженні Генеральної прокуратури України і отримував відповідну заробітну плату та відповідні соціальні гарантії.

Доводи позивача про необов`язковість проходження ним атестації для переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора у зв`язку з тим, що він на день набрання чинності Законом №113-IX не перебував на посаді прокурора Генеральної прокуратури України та відповідні положення про проходження атестації на час його поновлення не були введені в дію, на думку суду, спростовуються таким.

Законом №113-ІХ запроваджено реформування системи органів прокуратури.

Законодавцем чітко визначено процедуру реформування органів прокуратури, зазначивши які саме дії мають вчинити прокурори з метою подальшої трудової діяльності в органах прокуратури.

Метою атестації прокурорів є виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, встановлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Предметом атестації є оцінка професійної компетентності прокурора та професійної етики та доброчесності прокурора (пункту 12 Закону №113-IX).

За приписами пункту 7 розділу II Закону №113-ІХ прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Пунктом 8 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX визначено виключний перелік осіб, на яких не поширюються вимоги Закону про проходження атестації. Дія цього пункту на позивача не розповсюджується.

Враховуючи, що на час введення в дію вищевказаного Закону №113-IX не було передбачено категорію осіб, яких поновлено на посаді за рішенням суду, а відповідно до пункту 9 розділу II Закону № 113-IX атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором, пунктом 10 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 (із змінами), визначено, що особа, яку за рішенням суду поновлено на посаді прокурора або слідчого прокуратури після 15.10.2019, подає таку заяву Генеральному прокурору упродовж 5 днів після видання керівником органу прокуратури наказу про її поновлення на посаді.

Крім того, враховуючи, що ОСОБА_1 поновлено на посаді прокурора Генеральної прокуратури України з 24.10.2014, прийнято рішення про виплату на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу, та на час набрання чинності Законом № 113-IX він обіймав посаду прокурора Генеральної прокуратури України.

Разом з тим, як вже зазначалося, подача заяви є вольовою дією, і заради її оцінки з точки зору правових норм необхідне об`єктивоване вираження волі, що доступна для зовнішнього сприйняття.

Водночас, подача прокурорами заяви типової форми із визначеним змістом є юридичним фактом, з яким закон пов`язує виникнення правовідносин, оскільки лише після написання заяви (вимоги до якої передбачені Законом №113-ІХ та Порядком № 221) прокурор може взяти участь в атестації.

Атестація проводиться виключно на підставі письмової заяви прокурора, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації.

Після поновлення та ознайомлення з відповідним наказом Генерального прокурора Денисенку С.О. було доведено вимоги законодавства щодо необхідності проходження атестації і ним 19.02.2021 подано заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію. Втім цю заяву позивач відкликав і вважається таким, що її не подавав.

Відсутність заяви прокурора за встановленою формою свідчить про відсутність підстав для проведення атестації та переведення на посаду прокурора до Офісу Генерального прокурора, обласної чи окружної прокуратури.

Отже, подача прокурорами заяви типової форми із визначеним змістом є юридичним фактом, з яким закон пов`язує виникнення правовідносин, оскільки лише після написання заяви (вимоги до якої передбачені Законом №113-ІХ та Порядком № 221) прокурор може взяти участь в атестації.

Що стосується доводів позивача про безпідставне головування члена кадрової комісії Офісу Генерального прокурора Єгорова О.М. на її засіданні, яке відбулося 10.08.2021, суд зазначає, що відповідно до пункту 4 Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 № 233, у разі відсутності голови комісії його обов`язки виконує член комісії (крім секретаря комісії та членів комісії, делегованих міжнародними неурядовими організаціями, проектами міжнародної технічної допомоги, дипломатичними місіями), обраний більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії, про що визначається у протоколі засідання.

Так, при розгляді другого пункту порядку денного засідання комісії від 10.08.2021 (протокол № 16) «Про обрання голови комісії», у зв`язку із перебуванням голови комісії Мартем`янова Р.М. у відпустці вирішили ухвалити рішення про обрання ОСОБА_2 головою комісії на час відсутності ОСОБА_3 . Голосували одноголосно «за» ( ОСОБА_2 не голосував).

Щодо доводів позивача про те, що його необхідно було перевести на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора без проходження атестації не ґрунтуються на нормах чинного законодавства, суд зазначає таке.

Відповідно до частини 1 статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

Повноваження щодо призначення працівника в порядку переведення на відповідну посаду, згідно з затвердженим штатним розписом в новоутвореній юридичній особі, яка є правонаступником роботодавця, є винятковою компетенцією відповідача і суд, як орган, що розглядає трудовий спір, не повинен і не може втручатися у здійснення дискреційних повноважень державного органу.

Переведення ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора без проходження атестації означали б порушення посадовими особами Офісу Генерального прокурора вимог статей 6, 19, 24, 38, 43 Конституції України. Це поставило б його у порівнянні з іншими прокурорами, які дотрималися вимог закону та Порядку № 244, у привілейоване становище, порушило би принципи запобігання дискримінації.

Отже, позивач міг бути призначений на посаду в Офісі Генерального прокурора лише шляхом проходження ним відповідних етапів атестації, що відповідає правовій позиції Верховного Суду сформованій у постанові від 30.08.2021 у справі № 640/8497/20 за позовом ОСОБА_4 , згідно якої Законом №113-ІХ визначено безальтернативну умову переведення прокурорів на посади прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, а саме у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим Законом.

Це підтверджено і подальшим ухваленням Закону України «Про внесення змін до розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» щодо окремих аспектів дії перехідних положень» від 15.06.2021 № 1554-ІХ, яким передбачено безальтернативну обов`язковість проходження атестації для можливості обіймання посади прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласній чи окружній прокуратурі, у тому числі у разі поновлення на посадах за рішеннями судів та залишено в силі підпункти 1 та 2 пункту 19 розділу II Закону № 113-IX.

Що стосується доводів позивача про відсутність факту ліквідації, реорганізації Генеральної прокуратури України, то вони спростовуються таким.

Відповідно до частини 1 статті 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації або ліквідації.

На юридичних осіб публічного права у цивільних відносинах положення цього Кодексу поширюються, якщо інше не встановлено законом (стаття 82 ЦК України).

Згідно з частиною третьою статті 81 ЦК України порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюється Конституцією України та законом. Органи прокуратури відносяться до юридичних осіб публічного права.

Виключно законами України визначаються організація і діяльність прокуратури (пункт 14 частини першої статті 92 Конституції України).

Статтею 4 Закону № 1697-VII передбачено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Відповідно до п. 19 розділу II Закону № 113-ІХ звільнення прокурорів за здійснюється за умови настання однієї з підстав, передбачених підпунктами 1-4 пункту 19 розділу II цього закону. При цьому, такої умови як прийняття уповноваженими органами чи особами рішень про ліквідацію чи реорганізацію органу прокуратури, скорочення кількості прокурорів вказаним пунктом не передбачено.

Процедура атестації була запроваджена п. 7 розд. II Закону № 113-IX та є обов`язковою умовою призначення прокурора до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур.

Генеральна прокуратура України, регіональні та місцеві прокуратури згідно з Законом припиняють свою діяльність, а тому обов`язково умовою для призначення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур є успішне проходження ними атестації та надання їх згоди на призначення.

Варто зазначити, що законодавцем внесено зміни до ст. ст. 32, 40 Кодексу законів про працю. Так згідно з частиною п`ятої статті 32 КЗпП України переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус.

Відповідно до ч. 5 ст. 40 КЗпП України особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених п.1 ч. 1 цієї статті, а також особливості застосування до них положень ч. 2 цієї статті, ст. ст. 42, 42-1, ч. ч. 1, 2 і 3 ст. 49-2, ст. 74, ч. З ст. 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

Також ч. 5 ст. 51 Закону № 1697-VII визначено, що на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої п. 9 ч. 1 цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.

Таким чином, норми Законів № 1697-VII та № 113-ІХ, які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, у тому числі з адміністративної посади, є спеціальними по відношенню до інших.

Пунктами 7, 9 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Пп. 2 п. 19 розд. II Закону № 113-ІХ передбачено, що прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в пп. 1-4 п. 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови неподання прокурором чи слідчим органів прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію, рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора чи слідчого органів прокуратури, який успішно пройшов атестацію, ненадання прокурором чи слідчим органів прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

Отже, пп. 2 п. 19 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ містить імперативну норму про необхідність звільнення позивача, у разі неподання прокурором чи слідчим органів прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

Таким чином, юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пп. 2 п. 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ є факт неподання прокурором чи слідчим органів прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

Також, Верховний Суд сформував відповідну правову позицію у постановах від 21.09.2021, 24.09.2021 та 29.09.2021 у справах № № 160/6204/20, 200/5038/20-а, 160/6596/20, 140/3790/19, 280/4314/20, 440/2682/20, згідно з якою факти, передбачені у п.п. 1, 2, 3, 4 абз.1 п. 19 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ є самостійною та безумовною підставою для звільнення прокурора на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону № 1697-VII навіть у разі відсутності ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

У вказаних постановах від 21.09.2021, 24.09.2021 та 29.09.2021 у справах № № 160/6204/20, 200/5038/20-а, 160/6596/20, 140/3790/19, 280/4314/20, Верховний Суд зазначив, що порівнюючи співвідношення правових норм Закону №1697-VII і Закону № 113-ІХ, які визначають загальні підстави і умови, за яких можливе звільнення прокурорів, можна сказати, що вони не суперечать одна одній, кожна з них претендує на відповідне застосування для врегулювання певного аспекту правовідносин.

Підставу звільнення ОСОБА_1 в наказі сформульовано у відповідності до п. 19 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ.

До набрання чинності Законом № 113-ІХ у ч. 3 ст. 16 Закону № 1697-VII було вказано, що повноваження прокурора на посаді «можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом».

Після набрання чинності Законом № 113-ІХ займенник «цим» було вилучено з тексту норми, чим відбулося скасування заборони на передбачення підстав та порядку звільнення прокурорів в інших законах, окрім Закону № 1697-VII. Отже, порядок звільнення прокурорів, який було передбачено в п. 19 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, відповідає положенням Закону України «Про прокуратуру».

Аналізуючи наведене вище, суд доходить висновку, що законодавець фактично доповнив Законом № 113-ІХ підстави для звільнення прокурора передбачені у пункті 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII.

За логікою законодавця, наявність підстав для звільнення прокурора передбачених п. 19 розділу II Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ (в тому числі наявність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури) є безумовною підставою для звільнення такого прокурора, навіть у разі відсутності ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Будь-яке інше тлумачення цієї норми унеможливить звільнення прокурора, який не пройшов атестацію, внаслідок чого не буде досягнута мета та цілі Закону № 113-ІХ (кадрове перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навивки, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури; є створення передумов для побудови системи прокуратури, діяльність якої базується на засадах ефективності, професійності, незалежності та відповідальності).

У згаданій позиції Верховного Суду з цього питання, висловленій в постанові від 21.09.2021 у справі № 160/6204/20, посилання на п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону № 1697-VII і посилання в п. 19 розд. II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ на п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону № 1697-VII, які передбачають законодавче регулювання підстав і умов звільнення прокурорів, має місце ситуація, коли на врегулювання цих правовідносин претендують декілька правових норм, які відмінні за своїм змістом і містяться в різних законах. Порівнюючи співвідношення правових норм Закону № 1697-VII і Закону № 113-IX, які визначають загальні підстави і умови, за яких можливе звільнення прокурорів, можна сказати, що вони не суперечать одна одній, кожна з них претендує на відповідне застосування для врегулювання певного аспекту правовідносин.

Існування Закону № 1697-VII та Закону № 113-ІХ, які претендують на застосування до спірних правовідносин, були прийняті в різний час. Так, Закон № 1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14.10.2014 (набрав чинності 15.07.2015), а Закон № 113-ІХ, положення якого передбачають реалізацію першочергових заходів із реформи органів прокуратури, прийнятий 19.09.2019 (набрав чинності 25.09.2019, крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи). Тобто, Закон № 113-ІХ який визначає способи і форми правового регулювання спірних правовідносин, набрав чинності у часі пізніше.

Оскільки Закон № 113-ІХ визначає першочергові заходи із реформи органів прокуратури, то він є спеціальним законом до спірних правовідносин. А тому п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону № 1697-VII, який визначає загальні підстави для звільнення, не є застосовним у розв`язанні спірних правовідносин щодо оскарження рішення атестаційної комісії, незгоди з результатами атестації та наказу про звільнення з посади прокурора за результатами такого рішення.

Як зазначено у Рішенні Конституційного Суду України від 18.06.2020 №5-рп(ІІ)/2020, до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori) - «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali) - «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.

Використовуючи згаданий принцип верховенства права (правовладдя), можна зробити висновок, що до спірних правовідносин застосовним є п. 19 розд. II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, оскільки він передбачає процедуру атестації прокурорів і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі, а отже, згідно з правилом конкуренції правових норм у часі має перевагу над загальним Законом № 1697-VII.

Таким чином, визначені у п. 19 розд. II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ підстави звільнення прокурора необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону № 113-IX, що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені п. 6 розд. І Порядку відповідно до Закону № 113-IX.

Встановлення Законом № 113-IX нових підстав для звільнення прокурорів пов`язане винятково з процедурою атестації, яка є ключовим елементом реформи органів прокуратури, проведення якої цей Закон і передбачає.

Правові норми, які регулюють проведення атестації, є тимчасовими та мають одноразовий, характер (можуть бути застосовані щодо прокурора лише один раз).

Позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно- правових актів неодноразово висловлював Конституційний Суд України. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту ст. 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13.03.2012 року № 6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

Єдиний виняток з даного правила, закріплений у ч. 1 ст. 58 Конституції України, складають випадки, коли закони та інші нормативно-правові акти пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Відтак, при виданні наказу від 23.10.2021 № 1510ц Генеральним прокурором було зазначено вірну підставу звільнення пп. 1, п. 19 розділу II «Прикінцеві положення Закону № 113-ІХ, з обов`язковим врахуванням конституційного принципу незворотності дії закону у часі та негайної дії норми процесуального права.

Закон № 113-ІХ та Порядок № 221 визначали процедуру атестації прокурорів та слідчих, встановлюють рівні умови її проходження та наслідки неуспішного проходження, а саме звільнення з посади прокурора на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» (п. 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX).

Надалі, на підставі Закону № 1554-ІХ від 15.06.2021 до п. 19 Закону № 113-ІХ внесено зміни та зазначено, що прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови настання однієї з таких підстав:

1) неподання прокурором чи слідчим органів прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;

2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації;

3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора чи слідчого органів прокуратури, який успішно пройшов атестацію;

4) ненадання прокурором чи слідчим органів прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.

За таких умов, оскаржувані рішення, на думку суду, прийняті належними суб`єктами у межах повноважень та відповідно до вимог чинного законодавства, а тому вимоги позивача про їх скасування є безпідставними.

Відповідно, оскільки звільнення позивача відбулося з дотриманням вимог законодавства, підстави для поновлення його на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відсутні.

Відповідно до статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За наслідком здійснення аналізу оскаржуваних рішень на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд, -

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Кадрової комісії Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу – відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Я.В. Горобцова

Горобцова Я.В.