Окрема думка від 18 лютого 2026 р. у справі №240/7215/24 — Велика Палата Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

(спільна)

суддів Великої Палати Верховного Суду Стрелець Т. Г., Банаська О. О., Гімона М. М., Губської О. А., Кишакевича Л. Ю., Мартєва С. Ю., Шевцової Н. В.

зразкова справа № 240/7215/24

провадження № 11-257заі25

Велика Палата Верховного Суду 19 лютого 2026 року розглянула апеляційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Житомирській області (далі - ТУ ДСА в Житомирській області, відповідач 2)на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2025 року (судді Радишевська О. Р., Жук А. В., Мартинюк Н. М., Мацедонська В. Е., Уханенко С. А.) у зразковій справі № 240/7215/24 за позовом ОСОБА_1 (далі - також позивачка) до Коростенського міськрайонного суду Житомирської області (далі - відповідач 1), Територіального управління Державної судової адміністрації України в Житомирській області про визнання протиправними дій, скасування наказу в частині та зобов`язання вчинити дії.

У цій справі Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою апеляційну скаргу ТУ ДСА в Житомирській області задовольнила. Скасувала рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2025 року у зразковій справі № 240/7215/24 і ухвалила нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Із цією постановою не погоджуємося, тому керуючись частиною третьою статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) висловлюємо свою окрему думку.

У квітні 2024 року ОСОБА_1 (далі також - позивачка)звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Коростенського міськрайонного суду Житомирської області, ТУ ДСА в Житомирській області, у якому просила:

- визнати протиправними дії керівника апарату Коростенського міськрайонного суду Житомирської області щодо винесення наказу від 19 січня 2024 року № 01/к у частині встановлення їй на 2024 рік надбавки за вислугу років на державній службі на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу станом на 1 січня 2024 року;

- скасувати наказ керівника апарату Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 19 січня 2024 року № 01/к (далі - наказ від 19 січня 2024 року № 01/к, оскаржуваний наказ) у частині встановлення ОСОБА_1 на 2024 рік надбавки за вислугу років на державній службі в розмірі 30 відсотків посадового окладу;

- зобов`язати ТУ ДСА в Житомирській області провести ОСОБА_1 , державному службовцю Коростенського міськрайонного суду Житомирської області, нарахування та виплату надбавки за вислугу років з 1 січня 2024 року відповідно до наказу виконуючого обов`язки керівника апарату Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 2 грудня 2019 року № 71/к про встановлення надбавки за вислугу років ОСОБА_1 , з урахуванням раніше виплачених сум і з утриманням передбачених законом податків і обов`язкових платежів.

На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що воназаймає посаду головного спеціаліста із забезпечення звя`зків із засобами масової інформації Коростенського міськрайонного суду Житомирської області.

З 2 грудня 2019 року позивачці установлено надбавку за вислугу років у розмірі 50 відсотків від посадового окладу, оскільки вона мала на той час стаж державної служби 17 років (наказ Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 2 грудня 2019 року № 71/к).

Наказом Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 19 січня 2024 року № 01/к державним службовцям Коростенського міськрайонного суду Житомирської області установлено надбавку за вислугу років на державній службі на рівні 2 відсотків посадового окладу за кожен календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу з розрахунку стажу державної служби станом на 1 січня 2024 року.

Цим наказам ОСОБА_1 з розрахунку стажу державної служби тривалістю 21 рік та один місяць визначено надбавку за вислугу років на 2024 рік на рівні 30 відсотків.

Зазначений наказ було видано на підставі пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону України від 9 листопада 2023 року № 3460-IX «Про Державний бюджет України на 2024 рік» (далі - Закон № 3460-IX, Закон про Держбюджет на 2024 рік).

Позивачка не погоджується із цим наказом. Вважає, що обчислений відсотковий розмір надбавки з урахуванням вимог пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX не узгоджується із приписами частини першої статті 52 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), який врегульовує оплату праці державних службовців, і у спірний період встановлював надбавку за вислугу років на державній службі в розмірі 50 відсотків від посадового окладу. Наполягає, що Закон № 889-VIII є профільним у цих правовідносинах.

Зазначає, що Конституція України не надає Закону № 3460-IX вищої юридичної сили в порівняні з іншими законами. Таку «колізію» позивачка пропонувала вирішити за принципом lex specialis derogat generali, тобто на користь спеціальної норми, якою в цій ситуації є Закон № 889-VIII.

За таких аргументів позивачка переконувала, що положення Закону № 3460-IX в частині встановлення у 2024 році надбавки за вислугу років на державній службі у розмірі не більше 30 відсотків не відповідають нормам Основного Закону та нормам спеціального закону (про державну службу), який встановлював надбавку в розмірі не більше 50 відсотків.

ОСОБА_1 також звернула увагу і на ту обставину, що досі залишається чинним наказ Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 2 грудня 2019 року № 71/к, яким їй з 2 грудня 2019 року була встановлена надбавка за вислугу років у розмірі 50 відсотків від посадового окладу, оскільки вона має стаж державної служби 17 років.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 листопада 2024 року відкрито провадження у зразковій адміністративній справі № 240/7215/24.

Рішенням від 30 травня 2025 року, ухваленим за результатами розгляду зразкової справи, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Судупозов задовольнив частково.

Визнав протиправним і скасував наказ Коростенського міськрайонного суду Житомирської області від 19 січня 2024 року № 01/к у частині встановлення ОСОБА_1 на 2024 рік надбавки за вислугу років на державній службі в розмірі 30 відсотків посадового окладу, з урахуванням норм абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX.

Зобов`язав ТУ ДСА України в Житомирській області провести ОСОБА_1 , державному службовцю Коростенського міськрайонного суду Житомирської області, нарахування та виплату надбавки за вислугу років за 2024 рік відповідно до статті 52 Закону № 889-VIII - у розмірі 50 відсотків посадового окладу за кожен місяць 2024 року.

У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

Ухвалюючи рішення за результатом розгляду справи № 240/7215/24 як зразкової, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що Закон № 3460-IX як закон про держбюджет не може зупиняти дію Закону № 889-VIII та/або будь-яким чином змінювати визначене у Законі № 889-VIII правове регулювання відносин, пов`язаних із виплатою надбавки за вислугу років, у зв`язку із чим з 1 січня 2024 року вказана надбавка має виплачуватися з урахуванням вимог статті 52 Закону № 889-VIII - на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

До такого висновку Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов з урахуванням такого.

КАС ВС зазначив, що питання правових наслідків ревізії законами про Держбюджет соціально-економічних прав осіб, установлених в інших законах України (без унесення до них відповідних змін), неодноразово було предметом оцінки Конституційним Судом України, зокрема, у рішеннях від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, від 27 листопада 2008 року у справі № 1-37/2008, від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020.

Конституційний Суд України послідовний у висловленій ним позиції, що законом про держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об`єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві і, як наслідок, - скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.

Ураховуючи висновки Конституційного Суду України, суд першої інстанції констатував, що спосіб, у який законодавець реалізував реформу оплати праці державних службовців, створив протиріччя у законодавстві внаслідок існування двох законів, які по-різному регулюють одні й ті самі відносини і призвів до фактичного обмеження передбаченого Законом № 889-VIII розміру надбавки за вислугу років державним службовцям, що суперечить Конституції України.

Крім того, з покликанням на Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зробив висновок, що у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня, мають застосовуватися класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori); «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali); «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali).

Суд першої інстанції зазначив, що сформульовані Конституційним Судом України загальноправові принципи подолання колізій між нормативно-правовими актами однакової юридичної сили також відтворені у Законі України від 24 серпня 2023 року № 3354-IX «Про правотворчу діяльність», який набрав чинності 20 вересня 2023 року, але буде введено в дію через один рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні, статтею 66 якого передбачено, що у разі виявлення колізії між нормативно-правовими актами рівної юридичної сили пріоритет у застосуванні мають: 1) норми, що містяться в нормативно-правових актах спеціального законодавства України (крім випадку, визначеного частиною другою цієї статті); 2) норми, що містяться у нормативно-правових актах, що вступили в дію пізніше.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду констатував, що у спірних правовідносинах Закон № 889-VIII є спеціальним.

Отже, з огляду на наявний у позивачки станом на 1 січня 2024 року стаж державної служби місячний розмір її надбавки за вислугу років у 2024 році мав становити 50 відсотків посадового окладу. Відтак оскаржуваний наказ у частині встановлення ОСОБА_1 на 2024 рік надбавки за вислугу років на державній службі в розмірі 30 відсотків посадового окладу, з урахуванням норм абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX, є протиправним та підлягає скасуванню.

Взявши до уваги те, що у 2024 році виплата позивачці надбавки за вислугу років була протиправно обмежена внаслідок застосування до спірних правовідносин абзацу другого пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що належним способом захисту її порушених прав є зобов`язання ТУ ДСА в Житомирській області провести ОСОБА_1 , державному службовцю Коростенського міськрайонного суду Житомирської області, нарахування та виплату надбавки за вислугу років за 2024 рік відповідно до статті 52 Закону № 889-VIII - у розмірі 50 відсотків посадового окладу за кожен місяць 2024 року.

Одночасно із цим суд першої інстанції відмовив у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправними дій керівника апарату Коростенського міськрайонного суду Житомирської області щодо винесення оскаржуваного наказу в оспорюваній частині з посиланням на те, що така вимога охоплюються попередніми вимогами, які задоволені судом.

Велика Палата Верховного Суду, не погодившись з рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2025 року в зразковій справі, постановою від 19 лютого 2026 року його скасувала та ухвалила нове рішення, яким відмовила у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Коростенського міськрайонного суду Житомирської області, ТУ ДСА України в Житомирській області про визнання протиправними дій, скасування наказу в частині, зобов`язання вчинити дії.

Велика Палата Верховного Суду, ухвалюючи нове рішення, виходила, зокрема, з таких міркувань:

- норми Закону № 889-VIII щодо оплати праці державних службовців, які суперечать закону про державний бюджет, не застосовуються, бо їхню дію зупинено на період чинності відповідних приписів Закону № 3460-ІХ. Тож визначення механізму обрахування надбавки за вислугу років та її граничного розміру з 1 січня 2024 року врегульоване винятково Законом № 3460-ІХ, а ситуації, за якої одні й ті ж правовідносини по-різному впорядковуються окремими нормами права, не спостерігається;

- законодавець формує єдину систему законодавства у сфері публічних правовідносин, в якій презюмується конституційність кожного схваленого парламентом закону до моменту спростування цієї презумпції рішенням Конституційного Суду України. Протягом всього 2024 року приписи пункту 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX були чинними, неконституційними не визнавалися, у зв`язку із чим підлягали неухильному дотриманню як з боку працівників - державних службовців, так і з боку органів державної влади - розпорядників бюджетних коштів;

- рішення Конституційного Суду України, на які послався суд першої інстанції, ухвалені за нерелевантних обставин, адже вони стосувалися обмежень соціальних гарантій, обумовлених фінансовою ситуацією в країні, оптимізацією використання бюджетних коштів тощо, що зрештою призвело до реального порушення прав особи, погіршення її матеріального становища. Натомість у справі, яка переглядається, проблематика полягає не в намаганні держави обмежити заробітну плату державних службовців через брак бюджетних асигнувань, а в імплементації послідовного та виваженого рішення держави щодо запровадження реформи оплати праці державних службовців;

- внаслідок проведеної реформи оплати праці державних службовців їхні посадові оклади, які є основою для нарахування інших надбавок та стимулюючих виплат, зокрема й надбавки за вислугу років, збільшилися. Відповідно загальний розмір заробітної плати державних службовців хоча й неістотно, але теж збільшився.

- оскільки позивачка не оспорювала застосування до неї інших складових реформи структури оплати праці працівників державної служби (зокрема, в частині підвищення посадового окладу), посилаючись на єдиний економічно невигідний для неї аспект цієї реформи, то немає підстав вважати, що зменшення розміру надбавки за вислугу років призвело до зменшення її заробітної плати загалом, тобто погіршило її становище чи звузило наявний в неї обсяг прав як державного службовця.

Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

На наше переконання, Велика Палата Верховного Суду у складі Верховного Суду мала б погодитися з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що в 2024 році нарахування державним службовцям місцевого загального суду надбавки за вислугу років мало відбуватися з урахуванням вимог статті 52 Закону № 889-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) - на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

Тому керуючись частиною третьою статті 34 КАС України висловлюємо свою окрему думку з таких міркувань.

У частині другій статті 8 Конституції України встановлено вимогу щодо законів України - усі вони приймаються виключно на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України(частина друга статті 19 Конституції України).

Стаття 130 Конституції України визначає, що держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя.

Відповідно до приписів статті 146 Закону № 1402-VIII держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів відповідно до Конституції України.

Забезпечення функціонування судової влади передбачає: 1) окреме визначення у Державному бюджеті України видатків на утримання судів не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення правосуддя відповідно до закону; 2) законодавче гарантування повного і своєчасного фінансування судів; 3) гарантування достатнього рівня соціального забезпечення суддів.

Видатки на утримання судів визначаються з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя.

Частинами першою - п`ятою статті 148 Закону № 1402-VIII установлено, що фінансування всіх судів в Україні здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Видатки загального фонду Державного бюджету України на утримання судів належать до захищених статей видатків Державного бюджету України.

Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів, серед інших, здійснює ДСА України - щодо фінансового забезпечення діяльності всіх інших судів, діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України, Служби судової охорони та Державної судової адміністрації України.

Функції розпорядника бюджетних коштів щодо місцевих судів здійснюють територіальні управління ДСА України.

Видатки на утримання судів у Державному бюджеті України визначаються окремим рядком щодо Верховного Суду, Вищої ради правосуддя, апеляційної палати вищого спеціалізованого суду, а також у цілому щодо апеляційних, місцевих судів.

Згідно із частиною першою статті 150 Закону № 1402-VIII призначення на посади державних службовців, працівників, які виконують функції з обслуговування, оплата праці та соціальні гарантії працівників апаратів місцевих, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, апарату Верховного Суду, секретаріатів Вищої ради правосуддя і Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, ДСА України, Служби судової охорони регулюються нормами законодавства про державну службу з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Правовий статус державного службовця та ряд його основних прав, гарантій та обов`язків визначено у Законі № 889-VIII (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), у статті 1 якого закріплено поняття «державна служба» та «державний службовець». Відповідно, державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Відповідно до частини першої статті 7 Закону № 889-VIII державний службовець має право, зокрема, на оплату праці залежно від займаної посади, результатів службової діяльності, стажу державної служби, рангу та умов контракту про проходження державної служби (у разі укладення).

За частиною першою статті 46 Закону № 889-VIII стаж державної служби дає право на встановлення державному службовцю надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки.

Приписами статті 50 Закону № 889-VIII унормовано, що держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов`язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи. Заробітна плата державного службовця складається з:

- посадового окладу;

- надбавки за вислугу років;

- надбавки за ранг державного службовця;

- премії (у разі встановлення).

Джерелом формування фонду оплати праці державних службовців є державний бюджет.

Фонд оплати праці державних службовців формується за рахунок коштів державного бюджету, а також коштів, які надходять до державного бюджету в рамках програм допомоги Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних організацій, донорських установ. Порядок використання таких коштів, які надходять до державного бюджету, затверджується Кабінетом Міністрів України.

Скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для зменшення посадових окладів та надбавок до них.

Особливості оплати праці державних службовців в апаратах (секретаріатах) судів та інших органах системи правосуддя визначаються Законом № 1402-VIII.

У частині першій статті 52 Закону № 889-VIII закріплено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

Отже, у Законі № 889-VIII, який, серед іншого, врегульовує питання оплати праці державних службовців у системі правосуддя, нормативно закріплено, що надбавка за вислугу років на державній службі має виплачуватися на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

Водночас 1 січня 2024 року набрав чинності Закон про Держбюджет на 2024 рік. У пункті 10 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX законодавець визначив, що у 2024 році оплата праці державних службовців здійснюється на основі класифікації посад, крім державних органів, зазначених у пунктах 20-22 цього розділу.

Згідно з пунктом 12 розділу «Прикінцеві положення» Закону № 3460-IX у 2024 році заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з посадового окладу, надбавки за ранг державного службовця, надбавки за вислугу років, місячної або квартальної премії, компенсації за додаткове навантаження та за вакантною посадою, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та інших доплат, передбачених законами України.

Надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу.

Норми Закону № 889-VIII щодо умов та порядку оплати праці державних службовців застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.

Отже, у Законі № 3460-IX законодавець установив тимчасове обмеження в 2024 році розміру надбавки за вислугу років для державних службовців, фактично зменшивши її до «не більше 30 відсотків» порівняно з розмірами «не більше 50 відсотків посадового окладу», передбаченими статтею 52 Закону № 889-VIII.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду установив, що введені Законом № 3460-IX з січня 2024 року особливості обчислення надбавки за вислугу років є частиною реформи оплати праці державних службовців. Зміни в підходах до оплати праці державних службовців, елементом яких є зменшення надбавки за вислугу років до 2 відсотків за кожен рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу, обумовлені реалізацією євроінтеграційних вимог щодо вступу України до Європейського Союзу, зокрема, виконанням програми Європейського Союзу «Ukraine Facility Plan», й не пов`язані з необхідністю збалансування Державного бюджету України, зокрема у зв`язку з уведенням воєнного стану.

Власне результатом впровадження цієї реформи стало зростання посадових окладів державних службовців у порівнянні з 2023 роком.

Водночас, запроваджуючи реформу оплати праці державних службовців шляхом закріплення основних положень про неї в Законі про Держбюджет на 2024 рік, законодавець не вніс відповідних змін до Закону № 889-VIII, який є базовим у регулюванні відносин, пов`язаних з проходженням державної служби, зокрема й оплати праці.

Стаття 52 Закону № 889-VIII, яка передбачала іншу формулу розрахунку надбавки за вислугу років (3 відсотки за кожен рік, але не більше 50 відсотків), протягом 2024 року залишилася чинною.

Суб`єкт правотворчості дію частини першої статті 52 Закону № 889-VIIIна 2024 рік у встановленому законодавством порядку не зупиняв (до прикладу в установлений спосіб дія частини першої статті 52 Закону № 889-VIIIчастково була зупинена на 2025 рік згідно із Законом України від 19 листопада 2024 року № 4059-IX «Про Державний бюджет України на 2025 рік»).

Отже, у 2024 році одночасно діяли норми двох законів, які визначали різні розміри надбавки за вислугу років для державних службовців. Зокрема, Законом № 889-VIII ця надбавка мала виплачуватися на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу. Водночас Закон № 3460-IX обмежував цей розмір 2 відсотками посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби і загальними 30 відсотками посадового окладу.

Питанням, яке постало перед Великою Палатою Верховного Суду в цій зразковій справі, є визначення порядку обчислення надбавки за вислугу років державним службовцям та її максимального розміру, починаючи з 1 січня 2024 року

На наше переконання вирішуючи поставлене на розгляд питання мають враховуватися правові позиції Конституційного Суду України, висловлені ним, зокрема, у рішеннях:

від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007 у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 29, 36, частини другої статті 56, частини другої статті 62, частини першої статті 66, пунктів 7, 9, 12, 13, 14, 23, 29, 30, 39, 41, 43, 44, 45, 46 статті 71, статей 98, 101, 103, 111 Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» (справа про соціальні гарантії громадян);

від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 у справі за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 65 розділу І, пунктів 61, 62, 63, 66 розділу ІІ, пункту 3 розділу ІІІ Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» і 101 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 67 розділу І, пунктів 1-4, 6-22, 24-100 розділу ІІ Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (справа щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України).

Ці позиції полягають у тому, що закон про Держбюджет як правовий акт, чітко зумовлений поняттям бюджету як плану формування та використання фінансових ресурсів, має особливий предмет регулювання, відмінний від інших законів України - він стосується виключно встановлення доходів та видатків держави на загальносуспільні потреби, зокрема і видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення, тому цим законом не можуть вноситися зміни, зупинятися дія чинних законів України, а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України» (абзац шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення № 6-рп/2007). Законом про Держбюджет не можна вносити змiни до iнших законiв, зупиняти їх дiю чи скасовувати їх, оскiльки з об`єктивних причин це створює протирiччя у законодавствi, i як наслiдок - скасування та обмеження прав i свобод людини i громадянина. У разi необхiдностi зупинення дiї законiв, внесення до них змiн i доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремi закони (абзаци третiй, четвертий пiдпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини Рішення № 10-рп/2008).

У Рішенні від 27 листопада 2008 року у справі № 1-37/2008 за конституційним поданням Кабінету Міністрів України про офіційне тлумачення положення частини другої статті 95 Конституції України та словосполучення «збалансованість бюджету», використаного в частині третій цієї статті (справа про збалансованість бюджету)Конституційний Суд України вказав, що закон про держбюджет як правовий акт, що має особливий предмет регулювання (визначення доходів та видатків на загальносуспільні потреби), створює належні умови для реалізації законів України, інших нормативно-правових актів, ухвалених до його прийняття, які передбачають фінансові зобов`язання держави перед громадянами і територіальними громадами. Саме у виконанні цих зобов`язань утверджується сутність держави як соціальної і правової.

Відповідно до статей 1, 3 Конституції України та принципів бюджетної системи (стаття 7 Бюджетного кодексу України) держава не може довільно відмовлятися від взятих на себе фінансових зобов`язань, передбачених законами, іншими нормативно-правовими актами, а повинна діяти ефективно і відповідально в межах чинного бюджетного законодавства (абзаци другий, третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішенняу справі № 1-37/2008).

У Рішенні від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів», положень частин першої, третьої статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», абзацу дев`ятого пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» Конституційний Суд України вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Держбюджет обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання не допускається.

Таким чином, Конституційний Суд України у своїх рішеннях послідовно доводив, що бюджетний закон має спеціальний і тимчасовий предмет регулювання, тому він не може бути інструментом для коригування обсягів прав, визначених іншими законами, якими встановлені матеріальні права і гарантії громадян, у тому числі держслужбовців.

Разом з тим у Законі № 3460-IX законодавець установив тимчасове обмеження розміру надбавки за вислугу років для державних службовців, фактично зменшивши її до «не більше 30 відсотків» порівняно з розмірами «не більше 50 відсотків посадового окладу», передбаченими статтею 52 Закону № 889-VIII.

Важливою особливістю цього підходу є те, що зміна змісту матеріальних гарантій державної служби була здійснена не шляхом внесення змін до профільного закону, а через норму закону про державний бюджет, який за своєю природою має тимчасовий та процедурно-фінансовий характер.

Вважаємо за необхідне звернути увагу, що в подальшому парламент шляхом прийняття Закону України від 11 березня 2025 року №4282-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад» (далі - Закон № 4282-IX) вніс зміни до статті 52 Закону № 889-VIII, виклавши її в новій редакції.

З 1 квітня 2025 року набули чинності внесені згаданим вище Законом зміни, а частина перша статті 52 Закону № 889-VIII викладена в такій редакції: «Надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотки посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу».

Отже, сам факт ухвалення цих змін свідчить про визнання законодавчим органом необхідності коригування відповідної соціальної гарантії не через тимчасові норми Закону про Держбюджет на 2024 рік, а шляхом зміни закону, що її встановлює.

Ураховуючи наведене, а також усталеність правових позицій Конституційного Суду України, які вважаємо правозастосовними до цих відносин в контексті меж бюджетного регулювання, погоджуємося із висновками суду першої інстанції, що спосіб впливу на розмір надбавки за вислугу років державним службовцям у 2024 році слід розглядати як такий, що не відповідає конституційним приписам та не може бути застосований судами.

На наше переконання варто також погодитися з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що в спірних правовідносинах має місце протиріччя між нормами права у нормативно-правових актах рівної юридичної сили. У контексті обставин цієї справи зазначаємо, що одним із підходів, який суди застосовують для подолання колізій у законодавстві між нормами однакової юридичної сили, є надання переваги спеціальним нормам перед загальними, тобто використання принципу lex specialis (спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого за розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципу lex specialis derogat generali, суть якого полягає в тому, що спеціальний закон скасовує дію загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною.

Зазначений вище підхід до подолання колізії у законодавстві є поширеним у практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). Зокрема, про перевагу норм lex specialis над іншими загальними нормами зазначено у рішеннях у справах «Barankevich v. Russia» (заява № 10519/03, пункт 15); «ТОВ «Світ розваг» та інші проти України» (заява № 13290/11 та 2 інші заяви, пункт 18); «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, пункт 27); «Панченко та інші проти України» (заяви № 66179/14 та 3 інші, пункт 36).

У Рішенні від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 у справі за конституційною скаргою громадянки України ОСОБА_2 щодо відповідності Конституції України (конституційності) припису пункту 5 розділу III «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 2 березня 2015 року № 213-VIII Конституційного Суду України (Другий сенат) зазначено, що особливу роль у системі інституційного забезпечення «верховенства права» (правовладдя) відведено судовій владі загалом, а зокрема - конституційному й адміністративному видам судочинства. Саме ці два види судочинства покликані забезпечувати узгоджений характер усієї юридичної системи в умовах співіснування суперечливих норм, завдяки чому досягається дієвість верховенства права (правовладдя), тобто його ефективність. Принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori); «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali); «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.

Вирішуючи питання подолання колізій між положеннями законів України № 889-VIII та № 3460-IX у частині, що регулюють питання нарахування державним службовцям у 2024 році надбавки за вислугу років, суд першої інстанції застосував принцип «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali). КАС ВС констатував, що закон про держбюджет - це закон, який затверджує Державний бюджет України та містить положення щодо забезпечення його виконання протягом бюджетного періоду, тобто є загальним законом (lех generalis). Тоді як оплата праці та соціальні гарантії працівників апаратів місцевих судів регулюються нормами Закону № 889-VIII з урахуванням особливостей, визначених Законом № 1402-VIII. Отже, за висновками суду першої інстанції, у спірних правовідносинах перевага має бути надана нормам Закону № 889-VIII як акту спеціального законодавства.

Керуючись принципом «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali), вважаємо обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що в спірних правовідносинах підлягають застосуванню положення Закону № 889-VIII, який був спеціально прийнятий парламентом з метою врегулювання відносин, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням.

Таким чином, оскільки протягом 2024 року норми спеціального Закону № 889-VIII не зазнали змін в частині порядку обчислення надбавки за вислугу років державним службовцям, а Закон № 3460-IX, з огляду на його мету, не може зупиняти дію окремих законів України та/або будь-яким чином змінювати визначене іншими законами України правове регулювання суспільних відносин, нарахування державним службовцям у 2024 році надбавки за вислугу років маловідбуватися з урахуванням вимог статті 52 Закону № 889-VIII - на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

На наше переконання, запропонована у 2024 році зміна порядку оплати праці державних службовців місцевого загального суду знизила досягнутий рівень гарантій їх незалежності, впроваджених Законом № 889-VIII. Порядок обчислення щомісячної надбавки за вислугу років державних службовців призвів до зменшення її суми, оскільки посадовий оклад є лише частиною щомісячного заробітку. У підсумку такий підхід призвів до зменшення заробітної плати і зниження існуючих гарантій незалежності працівників місцевого загального суду, які перебувають на державній службі.

Підсумовуючи викладене підтримуємо висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що в 2024 році нарахування державним службовцям місцевого загального суду надбавки за вислугу років мало відбуватися з урахуванням вимог статті 52 Закону № 889-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) - на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.

Судді: Т. Г. Стрелець

О. О. Банасько

М. М. Гімон

О. А. Губська

Л. Ю. Кишакевич

С. Ю. Мартєв

Н. В. Шевцова