Рішення від 10 березня 2026 р. у справі №560/158/26 — Хмельницький окружний адміністративний суд

Справа № 560/158/26

РІШЕННЯ

іменем України

11 березня 2026 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Шевчука О.П. розглянувши адміністративну справу за позовом Керівника Шепетівської окружної прокуратури в інтересах держави до Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом до Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що за результатами вивчення в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявності підстав для представництва інтересів держави в судці виявлено факт протиправної бездіяльності Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької ОДА що полягає у не виготовленні облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини за видом «археологія» - «Поселення» с. Вільшаниця, на північному заході від села, Білогірської об`єднаної територіальної громади Шепетівського району Хмельницької області.

Ухвалою суду відкрито провадження в адміністративній справі, призначено розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без виклику (повідомлення) сторін.

Відповідач правом на подання відзиву на адміністративний позов у наданий йому строк згідно ухвали не скористався, жодних документів до суду не подав.

Будь-яких заперечень чи клопотань у визначений законодавством термін від відповідача не надходило.

Дослідивши матеріали адміністративної справи, з`ясувавши всі обставини справи, перевіривши їх дослідженими доказами, суд встановив наступне.

Відповідно до наказу управління культури, туризму та курортів Хмельницької обласної державної адміністрації від 29.09.2010 № 260 об`єкт за видом «археологія» - «Поселення» с. Вільшаниця, на північному заході від села, Білогірської об`єднаної територіальної громади Шепетівського району Хмельницької області, занесено до переліку щойно виявлених об`єктів культурної спадщини Хмельницької області за видом «археологія».

Проте, з Державного реєстру нерухомих пам`яток України вбачається, що об`єкт культурної спадщини - «Поселення» с. Вільшаниця, на північному заході від села, до нього не внесений.

Відповідно до листів Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької облдержадміністрації № 02-26/2025 від 06.01.2025, № 02-141/2025 від 24.01.2025 на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини за видом «археологія», який розташований на північному заході від села Вільшаниця Білогірської об`єднаної територіальної громади Шепетівського району Хмельницької області, облікову документацію не виготовлено.

Позивач зазначає, що будь-яка документація на щойно виявлений об`єкт археологічної спадщини - «Поселення» Вільшаниця, на північному заході від села, відсутня.

Оскільки вказаний об`єкт культурної спадщини, з 2010 року (дата занесення об`єкту до переліку нововиявленого) і на даний час, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не внесений, що призводить до порушення правового режиму його використання та, як наслідок, пошкодження, руйнування та знищення.

Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача позивач звернувся до суду із позовом.

Згідно ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно ст. 23 ЗУ "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який вже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Відтак, інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року по справі №806/1000/17, від 19 вересня 2019 року по справі №815/724/15, від 17 жовтня 2019 року по справі №569/4123/16-а.

Суд зазначає, що в позовній заяві прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" тим, що наразі наявна необхідність захисту інтересів держави у сфері культурної спадщини.

Таке обґрунтування є сумісним з розумінням "інтересів держави", а відтак суд вважає, що у даній справі подання керівником Шепетівської окружної прокуратури позовної заяви мало на меті захист "інтересів держави".

Системне тлумачення положень ст.53 КАС України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах;

2) якщо відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (висновок викладений у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 31.10.2019 року у справі №923/35/19, від 23.07.2020 у справі №925/383/18, від 30.07.2020 у справі №904/5598/18).

Згідно із ст. 20 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У зв`язку з тим, що відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у даних правовідносинах, саме керівник Шепетівської окружної прокуратури звертається до суду за захистом державних інтересів і набуває статусу позивача.

Підсумовуючи викладене та враховуючи, що в позовній заяві прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" тим, що наразі наявна необхідність захисту культурної спадщини України, а також підкреслюючи факт відсутності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції державного контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування, суд доходить висновку, що прокурор належним чином обґрунтував підстави для звернення до суду з адміністративним позовом в межах даної справи.

Щодо суті спірних правовідносин суд зазначає наступне.

Зі змісту преамбули Закону України "Про охорону культурної спадщини" вбачається, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Положеннями статті 1 Закону передбачено, що об`єкт культурної спадщини - це визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Відповідно до абз. 6 ст. 1 Закону, охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню, або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Відповідно до ст. 1 Закону, облікова документація - документація, що формується в порядку обліку об`єктів культурної спадщини та містить дані щодо цінності об`єкта культурної спадщини, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність (предмет охорони об`єкта культурної спадщини), етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень.

Згідно з ст. 23 Закону, усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної, спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Цією ж нормою Закону встановлено, що Порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Та, порядок укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, щойно виявлені об`єкти культурної спадщини чи їх частини, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.

Відповідно до п. 17 цього Порядку, охоронний договір на пам`ятку архітектури чи її частину повинен містити додатки такі як: акту технічного стану пам`ятки (форма якого визначається МКСК) з фотофіксацією, що не перевищує трьох місяців до дати укладення охоронного договору; опису культурних цінностей і предметів, які належать до пам`ятки, розташовуються на її території чи пов`язані з нею і становлять історичну, наукову, художню цінність, з визначенням місця і умов зберігання та використання; технічного паспорту; плану пам`ятки чи її частини у масштабі 1:100, 1:200 (можуть бути у складі технічного паспорта); плану території пам`ятки; паспорту пам`ятки (форма якого визначається МКСК).

Також, відповідно до п. п. 5.10, 5.11 р. V Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого Наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 №158 (далі - Порядок), після занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру нерухомих пам`яток України об`єктів культурної спадщини національного значення, орган охорони культурної спадщини, повноваження якого поширюються на територію розміщення, пам`ятки культурної спадщини, ініціює розроблення паспорту пам`ятки культурної спадщини відповідно до виду пам`ятки за формою, наведеною у додатку 9 або додатку 10 до цього Порядку.

Паспорт пам`ятки культурної спадщини складається у двох примірниках та підписується розробником та представником органу охорони культурної спадщини, повноваження якого поширюються на територію розміщення пам`ятки.

Так, згідно з ч. 1 ст. 3 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належить, зокрема, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчі органи рад - органи, які створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Стаття 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає, що до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад. Виконавчими органами сільських селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч. 1 ст. 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Одночасно, п.п.10 п. "б" ст. 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту та забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

При цьому, частиною 2 статті 6 вказаного Закону передбачено, що до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; 4) забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; 5) забезпечення захисту об`єктів культурної’ спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; 6) організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; 15) виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

З вищевикладеного вбачається, що органом, який забезпечує виконання вимог законодавства про охорону культурної спадщини на території Білогірської селищної об`єднаної територіальної громади є саме селищна рада (Білогірська селищна рада).

Згідно листа Департамента інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької ОДА повідомлено, що об`єкти культурної спадщини «Поселення» та «Городище» в с. Коритне взято на облік розпорядженням Хмельницької облдержадміністрації від 18.05.1999 № 194/99-p. об`єкт культурної спадщини - «Поселення» с. Вільшаниця, на північному заході від села, взято на облік наказом управління культури, туризму та курортів Хмельницької облдержадміністрації від 29.09.2010 №260 як щойно виявлений об`єкт за видом «археологія».

Суб`єктом владних повноважень у сфері охорони культурної спадщини дo повноважень якого входить обов`язок щодо виготовлення облікової документації на щойно виявлені об`єкти культурної спадщини є органи місцевого самоврядування, оскільки згідно положень Закону України «Про охорону культурної спадщини») саме до компетенції виконавчого органу сільської, селищної, міської ради належить забезпечення виконання повноважень у сфері охорони культурної спадщини, у тому числі подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Суд зазначає, що у Департаменту безпосередньо відсутній обов`язок щодо виготовлення облікової документації на зазначені об`єкти культурної спадщини.

Правова позиція щодо повноважень суб`єкта владних повноважень у сфері охорони культурної спадщини до якого входить обов`язок щодо виготовлення облікової документації; наведена у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2024 року у справі №260/2286/21, від 09 листопада 2022 року у справі №260/437/21 та від 25 січня 2023 року у справі №260/2609/21.

Згідно з ч. 1 ст. З Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких, серед інших, належать виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Частиною 3 статті 3 Закону № 1805-ІІІ визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території, забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони, забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від (загрози знищення, руйнування або пошкодження, організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт, застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Таким чином, відповідно до чинного законодавства, занесенню щойно виявленого об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України передує певна робота спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, до яких належить і Білогірська селищна рада, до повноважень якої віднесено виготовлення облікової документації на об`єкти культурної спадщини та подання пропозицій Департаменту інформаційної діяльності культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації.

Суд звертає увагу позивача, що згідно Законів України «Про охорону культурної спадщини», «Про місцеве самоврядування в Україні», саме на Білогірську селищну раду покладається обов`язок щодо виготовленні облікової документації на щойно виявлені об`єкти культурної спадщини «Поселення» в с. Вільшаниця, «Городище» та «Поселення» в с. Коритне Білогірської селищної територіальної громади Шепетівського району Хмельницької області та подання пропозиції органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації.

При цьому, до Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей ? та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації, як органу охорони культурної спадщини, відповідно до електронної бази документообігу пропозицій від Білогірської селищної ради про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України об`єктів культурної спадщини «Поселення» в с. Вільшаниця, «Городище» та «Поселення» в с. Коритне Білогірської селищної територіальної громади Шепетівського району Хмельницької області, які перебувають на обліку як щойно виявлені об`єкти культурної спадщини, не надходило.

Отже, з урахуванням викладеного вище, взяття на облік об`єкта`культурної спадщини та оформлення облікової документація, передує розгляду питання внесення об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Обов`язок щодо забезпечення складання облікової документації покладено на уповноважений орган, тобто на орган виконавчої влади, в даному випадку на Білогірську селищну територіальну громаду.

А тому, суд вважає, що позивач не довів бездіяльність відповідача, а тому підстав для задоволення позовних вимог немає.

За нормами частин 1 та 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Наведене свідчить про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні в порядку ст.139 КАС України.

Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 244, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову керівника Шепетівської окружної прокуратури в інтересах держави до Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - відмовити.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Позивач:Керівник Шепетівської окружної прокуратури в інтересах держави (вул. Сергія Оврашка, 43,м. Шепетівка,Шепетівський р-н, Хмельницька обл.,30405 , ідентифікаційний номер - 02911102)

Відповідач:Департамент інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації (майдан Незалежності,м. Хмельницький,Хмельницький р-н, Хмельницька обл.,29005 , код ЄДРПОУ - 33902378)

Головуючий суддя О.П. Шевчук