Окрема думка від 24 лютого 2026 р. у справі №320/9328/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

25 лютого 2026 року

м. Київ

справа №320/9328/25

адміністративне провадження №К/990/505/26

ОКРЕМА ДУМКА

судді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Рибачука А.І. на постанову Верховного Суду від 24.02.2026,

ухвалену у справі 320/9328/25 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Національний університет «Одеська юридична академія», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Одеський національний університет імені І.І. Мечникова, про визнання протиправними та скасування рішень, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2025.

Верховний Суд постановою від 24.02.2026 залишив в силі постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2025, якою скасовано хвалу Київського окружного адміністративного суду від 10.03.2025 про відмову в забезпеченні позову та ухвалено нове судове рішення про часткове задоволення заяви позивачки про забезпечення позову в цій справі шляхом зупинення дії наказу Міністерства освіти і науки України від 13.02.2025 №213 «Про реорганізацію Національного університету «Одеська юридична академія»» до набрання законної сили рішенням у цій справі та заборони Комісії з реорганізації Національного університету «Одеська юридична академія» вчиняти дії, спрямовані на виконання пункту 8 зазначеного наказу.

Ухвалюючи наведену вище постанову, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для забезпечення позову з огляду на існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди (до ухвалення судового рішення у цій справі) правам, свободам та інтересам позивачки, яка перебуває в трудових відносинах з Національним університетом «Одеська юридична академія», а також - на те, що відновлення таких прав у разі задоволення позову після проведення реорганізації Національного університету «Одеська юридична академія» буде істотно ускладненим або неможливим.

На моє переконання, вищенаведені висновки Верховного Суду є помилковими, а тому вважаю за необхідне викласти окрему думку й навести на її обґрунтування такі мотиви.

Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано главою 10 розділу І Загальних положень КАС України, яка визначає підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі, метою якого є охорона матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача.

Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбачених законом.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист, або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).

На моє переконання, ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятою Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.

Аналогічна правова позиція неодноразово висловлювалась Верховним Судом, зокрема, в його постановах від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17, від 02.04.2024 у справі №380/4885/22, від 16.04.2024 у справі №320/28419/23, від 21.10.2025 у справі №120/12578/24 та інших.

За змістом частин першої та другої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

При цьому в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективного захисту або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.

Розглядаючи заяву про забезпечення позову, суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Водночас, вважаю за необхідне наголосити на тому, що будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Вирішуючи питання щодо наявності підстав для забезпечення позову, суд повинен врахувати специфіку спірних правовідносин та їх нормативно-правове регулювання і, за результатами такого аналізу, дійти обґрунтованого висновку щодо необхідності застосування заходів забезпечення позову саме у цьому конкретному випадку, зокрема з`ясувати, чи може невжиття таких заходів призвести до істотного ускладнення або унеможливлення виконання судового рішення чи спричинити незворотні наслідки для прав, свобод або інтересів позивача.

Спір у цій справі стосується визнання протиправними та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України № 111-р від 12.02.2025 «Про реорганізацію Національного університету «Одеська юридична академія»» та наказу Міністерства освіти і науки України №213 від 13.02.2025 «Про реорганізацію Національного університету «Одеська юридична академія»».

Основні правові, організаційні, фінансові засади функціонування системи вищої освіти, створення умов для посилення співпраці державних органів і бізнесу з закладами вищої освіти на принципах автономії закладів вищої освіти, поєднання освіти з наукою та виробництвом з метою підготовки конкурентоспроможного людського капіталу для високотехнологічного та інноваційного розвитку країни, самореалізації особистості, забезпечення потреб суспільства, ринку праці та держави у кваліфікованих фахівцях встановлює Закон України від 01.07.2014 № 1556-VII «Про вищу освіту» (далі - Закон № 1556-VII).

Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1556-VII державну політику у сфері вищої освіти визначає Верховна Рада України, а реалізують Кабінет Міністрів України та центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки.

За змістом частини першої статті 1 Закону № 1556-VII засновник закладу вищої освіти - органи державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад вищої освіти. Права засновника, передбачені цим Законом, набуваються також на підставах, передбачених цивільним законодавством.

Згідно з частиною першою статті 15 Закону № 1556-VII повноваження засновника (засновників) щодо управління закладом вищої освіти визначаються цим та іншими законами України, а також статутом закладу вищої освіти.

Відповідно до частини другої статті 25 Закону України від 05.09.2017 № 2145-VIII «Про освіту» (далі - Закон № 2145-VIII) засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа) приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом.

Питання щодо утворення, реорганізації та ліквідації закладу вищої освіти також регламентовані нормами статті 31 Закону №1556-VII, за змістом пункту 1 частини першої якої рішення про утворення, реорганізацію чи ліквідацію закладу вищої освіти державної форми власності приймається Кабінетом Міністрів України.

В рамках спірних правовідносин, що склались в в цій справі, Кабінет Міністрів України реалізовуючи надані йому Законом 1556-VII повноваження прийняв розпорядження від 12.02.2025 № 111-р «Про реорганізацію Національного університету «Одеська юридична академія»», яким, зокрема, доручив Міністерству освіти і науки здійснити в установленому законодавством порядку заходи, пов`язані з реорганізацією зазначеного вищого навчального закладу і на виконання цього розпорядження Міністерство освіти і науки видало наказ від 13.02.2025 №213 «Про реорганізацію Національного університету «Одеська юридична академія»».

За таких обставин зупинення дії наказу Міністерства освіти і науки України від 13.02.2025 №213 «Про реорганізацію Національного університету «Одеська юридична академія»» фактично є втручанням у реалізацію Кабінетом Міністрів України та Міністерством освіти і науки України наданих їм законом повноважень щодо здійснення державної політики у сфері вищої освіти та призводить до легалізації діяльності вищого навчального закладу державної форми власності всупереч рішенню органу державної влади до компетенції якого належить здійснення повноважень засновника, врегульованих Законом №2145-VIII та Законом №1556-VII. При цьому визначений судом апеляційної інстанції захід забезпечення позову за своїм змістом частково співпадає із заявленими позовними вимогами та фактично зумовлює настання правових наслідків, на досягнення яких спрямований позов, до вирішення справи по суті, що не відповідає правовій природі інституту забезпечення позову.

Крім того, необхідно звернути увагу на те, що в обґрунтування заяви про забезпечення позову ОСОБА_1 посилалась на те, що пунктом 8 наказу Міністерства освіти і науки України №213 від 13.02.2025 «Про реорганізацію Національного університету «Одеська юридична академія»» Комісії з реорганізації Національного університету «Одеська юридична академія» доручено попередити працівників зазначеного вищого навчального закладу, зокрема й позивачку, та його відокремлених структурних підрозділів про реорганізацію та забезпечити дотримання їх трудових прав та соціальних гарантій у порядку, визначеному законодавством України, у тому числі повідомити Державну службу зайнятості України про заплановане вивільнення працівників. Тобто, на її переконання, наведене положення наказу Міністерства освіти і науки України №213 від 13.02.2025 «Про реорганізацію Національного університету «Одеська юридична академія»» передбачає її звільнення без будь якого врахування її переважного права на залишення на роботі, що є порушенням її права на працю.

З огляду на такі доводи позивачки, вважаю за необхідне зазначити, що наведене в пункті 8 наказу Міністерства освіти і науки України від 13.02.2025 №213 «Про реорганізацію Національного університету «Одеська юридична академія»» формулювання щодо повідомлення Державної служби зайнятості України про заплановане вивільнення працівників саме по собі не є свідченням того, що всі працівники університету підлягатимуть звільненню, а також не підтверджує факту неминучого порушення трудових прав позивачки. Таке повідомлення є організаційною дією, спрямованою на дотримання гарантій працівників у разі можливих змін в організації праці, та не свідчить про прийняття індивідуального рішення щодо звільнення конкретних осіб, у тому числі й позивачки.

Більше того, сама по собі реорганізація юридичної особи не є безумовною підставою для припинення трудових правовідносин із працівниками, оскільки в силу приписів статті 36 Кодексу законів про працю України у разі зміни роботодавця, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи роботодавця можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України.

При цьому, позивачкою не надано належних і допустимих доказів того, що існує реальна та безпосередня загроза її звільнення або інше очевидне та неминуче порушення її прав, свобод чи інтересів, яке вже настало чи може настати до ухвалення рішення у справі по суті. Так само нею не було доведено, що у разі задоволення позову відновлення її прав буде істотно ускладненим або неможливим, оскільки трудові права підлягають судовому захисту та можуть бути поновлені у встановленому законом порядку.

За таких обставин, на моє переконання, в цій справі відсутні об`єктивні підстави вважати, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист чи поновлення прав позивачки, за захистом яких вона звернулась та, відповідно, відсутні й правові підстави для застосування заходів забезпечення позову в цій справі, у зв`язку з чим колегія суддів, за наслідком касаційного розгляду цієї справи, мала скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.

Суддя Верховного Суду А. І. Рибачук