Постанова від 17 лютого 2026 р. у справі №826/3880/18 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 826/3880/18 Суддя (судді) першої інстанції: Горобцова Я.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 лютого 2026 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2025 року у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства “Черкаське Хімволокно” до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування постанов,

В С Т А Н О В И Л А

Позивач звернувся до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанови відповідача “Про накладення штрафів на ПАТ “Черкаське Хімволокно” за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії” від 27 лютого 2018 року № 251 та №252.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.05.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.07.2018, позовні вимоги задоволено.

Постановою Верховного Суду від 14.03.2019 наведені судові рішення скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

За результатами нового розгляду справи, рішенням Київського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2025 року позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано пункти 1 та 3 постанови НКРЕКП “Про накладення штрафів на ПАТ “Черкаське Хімволокно” за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії” від 27 лютого 2018 року № 251. Визнано протиправним та скасовано пункт 1 постанови НКРЕКП “Про накладення штрафу на ПАТ “Черкаське Хімволокно” за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії” від 27 лютого 2018 року №252. В решті позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати в частині задоволених позовних вимог. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що спірні постанови були винесені із дотриманням встановленого законодавством порядку за наявності порушень позивачем вимог ліцензійних умов.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що відповідачем не дотримано строків та процедури прийняття спірних рішень, крім того, направляючи справу на новий розгляд Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанції щодо порушення відповідачем принципу дії закону в часі.

Відповідно до ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Беручи до уваги, що в суді першої інстанції справа розглядалась в порядку письмового провадження, введення в Україні воєнного стану, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, керуючись приписами ст.311 КАС України, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Апелянт заявив клопотання про розгляд справи за участі його представника в судовому засіданні.

Суд звертає увагу, що в даному випадку, безпосередня участь сторін у судовому засіданні, не є обов`язковою, оскільки матеріали справи містять достатньо письмових доказів для з`ясування фактичних обставин.

Частиною 2 ст.311 КАС України визначено, якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

Враховуючи обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, ухвалене в порядку письмового провадження, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, колегія суддів не вбачає підстав для здійснення розгляду даної справи у відкритому судовому засіданні за участю сторін, а тому відповідне клопотання задоволенню не підлягає.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів доходить наступних висновків.

Статтею 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ПАТ «Черкаське Хімволокно» здійснювало виробництво теплової енергії на підставі ліцензії НКРЕКП від 26.06.2014 серії АЕ № 194668 (переоформлена постановою НКРЕКП від 29.12.2016 № 2444) та виробництво електричної енергії на підставі ліцензії НКРЕКП від 09.06.2011 серії АГ № 500398 (переоформлена постановою НКРЕКП від 29.12.2016 № 2444).

На підставі постанови НКРЕКП від 16.03.2017 року № 290 “Про проведення планових виїзних перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг у II кварталі”, Сектором НКРЕКП у Черкаській області було проведено планову виїзну перевірку дотримання позивачем Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою НКРЕ від 08 лютого 1996 року № 3 (далі - Ліцензійні умови з виробництва електричної енергії), і Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, ЛЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затверджених постановою НКРЕ від 26 квітня 2006 року № 540 (далі - Ліцензійні умови з виробництва теплової енергії) за період з 01.01.2016 року по 31.12.2016 року, за результатами якої складено Акти від 26 червня 2017 року №97, №98 та №99 (а.с.25-65, 71-110, 116-177 т.1).

На указані акти позивачем було подано письмові пояснення від 06.07.2017 №438, №439 та №437 (а.с.66-70, 111-115, 178-185 т.1),

27.02.2018 року відповідачем проведено відкрите засідання з розгляду вищезазначених Актів, за результатами якого прийнято постанову “Про накладення штрафів на ПАТ “ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО” за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії” № 251 (а.с.21-25 т.2), якою встановлено порушення позивачем Умов та правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою НКРЕ від 08 лютого 1996 року № 3, та умови та правил (ліцензійні умови) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, ЛЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затверджених постановою НКРЕ від 26 квітня 2006 року № 540, а саме:

- підпункт 3.1.1 пункту 3.1 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо обов`язку ліцензіата надавати НКРЕКП фінансову звітність, передбачену Мінфіном та Мінстатом України і додаткову звітність, визначену НКРЕКП в установленому порядку;

- підпункт 3.6.1 пункту 3.6 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо обов`язку ліцензіата діяти згідно з законодавством України та нормативно-технічними документами, зокрема Порядком формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженим постановою НКРЕКП від 15 жовтня 2015 року № 2585, а саме:

- пункт 4.1 щодо обов`язку ліцензіата виконувати схвалену НКРЕКП, зокрема постановою від 22 грудня 2015 року № 3037 “Про встановлення тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії ПАТ “Черкаське хімволокно” (Черкаська ТЕЦ)” (зі змінами), інвестиційну програму в частині виробництва електричної енергії в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування,

- пункт 4.4 у частині зміни вартості виконання заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, а саме у частині збільшення вартості виконаних заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, понад п`ять відсотків;

- пункт 3.1 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії щодо обов`язку ліцензіата провадити ліцензовану діяльність відповідно до законодавства у сфері теплопостачання, у тому числі згідно з цими Ліцензійними умовами, іншими нормативно-правовими актами та нормативно-технічними документами, зокрема Порядком формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженим постановою НКРЕКП від 15 жовтня 2015 року № 2585, а саме:

- пункт 4.1 щодо обов`язку ліцензіата виконувати схвалену НКРЕКП, зокрема постановою від 22 грудня 2015 року № 3037 (зі змінами) “Про встановлення тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії ПАТ “Черкаське хімволокно” (Черкаська ТЕЦ)”, інвестиційну програму в частині виробництва теплової енергії в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування,

- пункт 4.4 у частині зміни вартості виконання заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, а саме у частині збільшення вартості виконаних заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, понад п`ять відсотків.

Пунктом 1 Постанови № 251 накладено штраф на позивача:

1) у розмірі 34 000 (тридцять чотири тисячі) гривень за порушення пункту 3.1 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії щодо обов`язку ліцензіата провадити ліцензовану діяльність відповідно до законодавства у сфері теплопостачання, у тому числі згідно з цими Ліцензійними умовами, іншими нормативно-правовими актами та нормативно-технічними документами, зокрема Порядком формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженим постановою НКРЕКП від 15 жовтня 2015 року № 2585, а саме:

- пунктом 4.1 щодо обов`язку ліцензіата виконувати схвалену НКРЕКП, зокрема постановою від 22 грудня 2015 року № 3037 (зі змінами) “Про встановлення тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії ПАТ “Черкаське хімволокно” (Черкаська ТЕЦ)”, інвестиційну програму в частині виробництва теплової енергії в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування,

- пунктом 4.4 у частині зміни вартості виконання заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, а саме у частині збільшення вартості виконаних заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, понад п`ять відсотків.

2) у розмірі 1 700 000 (один мільйон сімсот тисяч) гривень за порушення підпункту 3.6.1 пункту 3.6 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо обов`язку ліцензіата діяти згідно з законодавством України та іншими нормативними документами, зокрема Порядком формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженим постановою НКРЕКП від 15 жовтня 2015 року № 2585, а саме:

- пунктом 4.1 щодо обов`язку ліцензіата виконувати схвалену НКРЕКП, зокрема постановою від 22 грудня 2015 року № 3037 “Про встановлення тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії ПАТ “Черкаське хімволокно” (Черкаська ТЕЦ)” (зі змінами), інвестиційну програму в частині виробництва електричної енергії в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування,

- пунктом 4.4 у частині зміни вартості виконання заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, а саме у частині збільшення вартості виконаних заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, понад п`ять відсотків.

У пункті 2 Постанови № 251 міститься вказівка при найближчому перегляді тарифів ПАТ “ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО” на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії:

1) розглянути питання щодо коригування у сторону зменшення структури тарифів на відпуск електричної енергії на суму непрофінансованих та неосвоєних коштів, передбачених схваленою Інвестиційною програмою на 2016 рік, за джерелом фінансування “Невикористані кошти 2014 року” у розмірі 81 148,00 тис. грн (без ПДВ);

2) розглянути питання щодо коригування у сторону зменшення структури тарифів на відпуск електричної енергії на суму непрофінансованих та неосвоєних коштів, передбачених Інвестиційною програмою на 2016 рік, за джерелом фінансування “Невикористані кошти 2015 року” в сумі 18 302,18 тис. грн (без ПДВ);

3) розглянути питання щодо коригування у сторону зменшення структури тарифів на відпуск електричної енергії на суму невикористаних коштів Інвестиційної програми 2016 року у розмірі 18 524,54 тис. грн (без ПДВ);

4) розглянути питання щодо коригування у сторону зменшення структури тарифів на виробництво теплової енергії на суму невикористаних коштів схваленої Інвестиційної програми 2016 року у розмірі 6 825,12 тис. грн (без ПДВ);

5) розглянути питання щодо коригування у сторону зменшення структури тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії на суму фінансування по заходу “Заміна силового трансформатора ст. № 3 (тип ТДЦНГУ-80000/110/6) з розробкою проекту” розділу 1.1 “Реконструкція, модернізація та будівництво електротехнічного обладнання” схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік у розмірі 681,93 тис. грн (без ПДВ);

6) розглянути питання щодо коригування у сторону зменшення структури тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії на суму перевищення вартості виконання заходів Інвестиційної програми 2016 року понад 5 % у розмірі 4 364,87 тис. грн (без ПДВ).

Пунктом 3 Постанови № 251 позивача зобов`язано:

1) внести зміни до Інвестиційної програми з виробництва електричної та теплової енергії на 2018 рік, урахувавши економію коштів, що склалась по статті витрат “Паливо” та за рахунок зміни обсягів виробництва теплової енергії у сумі 66 938 тис. грн (без ПДВ), економію коштів, отриману за результатами діяльності з виробництва електричної енергії у 2016 році, а саме в результаті недофінансування витрат порівняно із розрахунковими витратами у тарифі на відпуск електричної енергії, з урахуванням сум перевищення фактичних витрат від розрахункових показників, у сумі 36 589,60 тис. грн (без ПДВ), економію коштів, отриману за результатами діяльності з виробництва теплової енергії у 2016 році, а саме в результаті недофінансування витрат порівняно із розрахунковими витратами у тарифі на виробництво теплової енергії з урахуванням сум перевищення фактичних витрат від розрахункових показників у сумі 18 480,90 тис. грн (без ПДВ), економію коштів у сумі 1 292,66 тис. грн (без ПДВ), що склалась при виконанні (фінансуванні та освоєнні) заходів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік, та додатковий дохід за рахунок збільшення обсягів виробництва електричної енергії у 2016 році в сумі 25 897,16 тис. грн (без ПДВ) без додаткових джерел фінансування, передбачивши їх виконання до 31 грудня 2018 року, про що після закінчення зазначеного терміну виконання протягом 20 робочих днів письмово повідомити (з наданням належним чином завірених та структурованих копій підтвердних документів, у тому числі актів виконаних робіт та актів вводу в експлуатацію, окремо по кожному заходу) НКРЕКП та Сектор НКРЕКП у Черкаській області.

У разі невиконання заходів Інвестиційної програми з виробництва електричної та теплової енергії на 2018 рік на зазначені суми у визначені терміни та/або ненадання у визначений термін відповідного письмового повідомлення, передбаченого в абзаці першому цього підпункту, при найближчому перегляді тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії для ПАТ “ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО” розглянути питання щодо коригування у сторону зменшення структури тарифів на суму зазначених коштів;

2) у строк до 01 серпня 2018 року привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства України в частині проведення належних розрахунків за отримані енергоносії (природний газ та вугілля), про що після закінчення зазначеного терміну протягом 15 робочих днів письмово повідомити (з наданням належним чином завірених копій підтвердних документів) НКРЕКП та Сектор НКРЕКП у Черкаській області.

Також відповідачем 27.02.2018 прийнято постанову “Про накладення штрафу на ПАТ “ЧЕРКАСЬКЕ ХІМВОЛОКНО” за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії” № 252 (а.с.26-30 т.2), якою встановлено порушення позивачем Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії (крім діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, від 10 серпня 2012 року № 276 (далі – Ліцензійні умови з виробництва), Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, від 10 серпня 2012 року № 277 (далі – Ліцензійні умови з транспортування), та Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії, затверджені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, від 10 серпня 2012 року № 278 (далі – Ліцензійні умови з постачання), а саме:

- підпункт 2.1.7 пункту 2.1 Ліцензійних умов з транспортування в частині забезпечення обліку відпуску теплової енергії з теплових мереж ліцензіата з використанням відповідних приладів обліку теплової енергії, встановлених на межі балансової належності (відповідальності) або межі продажу теплової енергії;

- пункти 3.1 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання щодо дотримання вимог законодавства, яким регулюється діяльність у сфері природних монополій та сфері теплопостачання, а саме:

- статті 191 Закону України “Про теплопостачання” та пунктів 7, 8 Порядку розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків з постачальником природного газу, на якого покладено спеціальні обов`язки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 червня 2014 року № 217, у частині:

- інформування теплопостачальними і теплогенеруючими організаціями та їх структурними підрозділами споживачів про відкриті в уповноваженому банку спеціальні рахунки для оплати спожитої теплової енергії та наданих комунальних послуг з централізованого опалення, централізованого постачання гарячої води,

- перерахування коштів за теплову енергію та/або надання комунальних послуг з централізованого опалення, централізованого постачання гарячої води від усіх категорій споживачів виключно на поточні рахунки із спеціальним режимом використання, відкриті теплопостачальними і теплогенеруючими організаціями та їх структурними підрозділами в уповноваженому банку для відповідної категорії споживачів,

- абзацу третього статті 14 Закону України “Про природні монополії” щодо обов`язкового виконання суб`єктами природних монополій рішень національних комісій регулювання природних монополій, а саме постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 01 вересня 2016 року № 1505 “Про схвалення Інвестиційної програми Публічного акціонерного товариства “Черкаське хімволокно” на 2016 рік”,

- пункту 6 Порядку зарахування коштів на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків за інвестиційними програмами, використання зазначених коштів і здійснення контролю за їх витрачанням у сфері теплопостачання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2013 року № 750, у частині щоденного перерахування на спеціальний рахунок коштів в обсязі, передбаченому в установлених тарифах для виконання інвестиційних програм,

- пункту 4.2 Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14 грудня 2012 року № 630, постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, від 14 грудня 2012 року № 381, щодо щорічного, не пізніше ніж за два місяці до дати початку планованого періоду, подання до уповноваженого органу заяви щодо схвалення (погодження) інвестиційної програми разом з документами, передбаченими пунктом 3.3 розділу ІІІ цього Порядку;

- підпункту 5.2.2 пункту 5.2 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання в частині дотримання вимог, установлених Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, щодо провадження господарської діяльності, яка не належить до сфери природних монополій, якщо така діяльність має вплив на ринок, що перебуває у стані природної монополії.

Пунктом 1 Постанови № 252 на позивача накладено штраф у розмірі 85 000 (вісімдесят п`ять тисяч) гривень за порушення:

- підпункту 2.1.7 пункту 2.1 Ліцензійних умов з транспортування в частині забезпечення обліку відпуску теплової енергії з теплових мереж ліцензіата з використанням відповідних приладів обліку теплової енергії, встановлених на межі балансової належності (відповідальності) або межі продажу теплової енергії;

- пунктів 3.1 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання щодо дотримання вимог законодавства, яким регулюється діяльність у сфері природних монополій та сфері теплопостачання, а саме:

статті 191 Закону України “Про теплопостачання” та пунктів 7, 8 Порядку розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків з постачальником природного газу, на якого покладено спеціальні обов`язки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 червня 2014 року № 217, у частині:

інформування теплопостачальними і теплогенеруючими організаціями та їх структурними підрозділами споживачів про відкриті в уповноваженому банку спеціальні рахунки для оплати спожитої теплової енергії та наданих комунальних послуг з централізованого опалення, централізованого постачання гарячої води,

перерахування коштів за теплову енергію та/або надання комунальних послуг з централізованого опалення, централізованого постачання гарячої води від усіх категорій споживачів виключно на поточні рахунки із спеціальним режимом використання, відкриті теплопостачальними і теплогенеруючими організаціями та їх структурними підрозділами в уповноваженому банку для відповідної категорії споживачів,

абзацу третього статті 14 Закону України “Про природні монополії” щодо обов`язкового виконання суб`єктами природних монополій рішень національних комісій регулювання природних монополій, а саме постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 01 вересня 2016 року № 1505 “Про схвалення Інвестиційної програми Публічного акціонерного товариства “Черкаське хімволокно” на 2016 рік”,

пункту 6 Порядку зарахування коштів на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків за інвестиційними програмами, використання зазначених коштів і здійснення контролю за їх витрачанням у сфері теплопостачання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2013 року № 750, у частині щоденного перерахування на спеціальний рахунок коштів в обсязі, передбаченому в установлених тарифах для виконання інвестиційних програм,

пункту 4.2 Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14 грудня 2012 року № 630, постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, від 14 грудня 2012 року № 381, щодо щорічного, не пізніше ніж за два місяці до дати початку планованого періоду, подання до уповноваженого органу заяви щодо схвалення (погодження) інвестиційної програми разом з документами, передбаченими пунктом 3.3 розділу ІІІ цього Порядку;

підпунктів 5.2.2 пунктів 5.2 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання в частині дотримання вимог, установлених Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, щодо провадження господарської діяльності, яка не належить до сфери природних монополій, якщо така діяльність має вплив на ринок, що перебуває у стані природної монополії.

У пункті 2 Постанови № 252 міститься вказівка вилучити зі структури тарифів на теплову енергію позивача при найближчому перегляді тарифів:

- отримані на виконання Інвестиційної програми на 2016 рік та не освоєні грошові кошти (виробничі інвестиції, амортизаційні відрахування та інші залучені кошти, що не підлягають поверненню) у сумі 16 448,69 тис. грн без ПДВ;

- економію коштів, що склалася по статті витрат “витрати на паливо” (природний газ) у сумі 7 038,17 тис. грн без ПДВ.

Вважаючи наведені постанови протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що пункти 1, 3 Постанови № 251 та пункт 1 Постанови №252 не відповідають законодавчо визначеним критеріям рішень суб`єкта владних повноважень.

За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів доходить наступних висновків.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі – Закон №1540, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), який визначає правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення,

В силу ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.1 Закону № 1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Положеннями ч.1 ст.2 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики щодо діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії, у сфері комунальних послуг щодо діяльності з виробництва теплової енергії на теплогенеруючих установках, включаючи установки для комбінованого виробництва теплової та електричної енергії, транспортування її магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, постачання теплової енергії в обсягах понад рівень, що встановлюється умовами та правилами провадження господарської діяльності (ліцензійними умовами).

Згідно з ч.2 ст.3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання шляхом, зокрема, державного контролю та застосування заходів впливу.

Частинами 1, 2, 4 ст. 14 Закону № 1540-VIII передбачено, що засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті.

Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

Регулятор на своїх засіданнях, зокрема, розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції.

Відповідно до ч.1, 5 ст.19 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі. У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки. Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Частинами 2-4 ст. 22 Закону № 1540-VIII встановлено, що за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; накладення штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».

Колегія суддів враховує, що Закон № 1540-VIII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, не встановлював строків для прийняття рішення за результатами розгляду акта перевірки на засіданні НКРЕКП.

Згідно з актами від 26.06.2017 № 97, № 98, № 99 предметом планових перевірок була відповідність діяльності ПАТ «Черкаське Хімволокно» вимогам відповідних ліцензійних умов у період з 01.01.2016 по 31.12.2016.

Частиною 6 ст.77 Закону України «Про ринок електричної енергії» від 13.04.2017 № 2019-VIII (далі – Закон № 2019-VIII) визначено, що рішення Регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором.

Застосування санкцій, передбачених цією статтею, не допускається, якщо правопорушення було виявлено через три або більше років після його скоєння (у разі триваючого порушення – його припинення) або виявлення його наслідків.

Строки прийняття рішень за наслідками перевірки визначені також у Порядку контролю за додержанням ліцензіатами умов та правил здійснення діяльності, пов`язаної з виробництвом, передачею та постачанням електричної енергії, комбінованим виробництвом теплової та електричної енергії, виробництвом теплової енергії на теплоелектроцентралях та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затвердженого постановою НКРЕ від 19.05.2011 № 882 (далі – Порядок № 882).

Відповідно до пункту 7.17 Порядку № 882 на підставі акта перевірки, який складено за результатами здійснення перевірки, під час якої виявлено порушення вимог законодавства в галузі електроенергетики або сфері теплопостачання та ліцензійних умов, протягом п`яти робочих днів з дня завершення перевірки НКРЕ приймає письмове рішення про усунення порушень, виявлених під час здійснення перевірки, та/або про накладення санкцій, крім анулювання ліцензії.

Верховий Суд у постанові від 17.11.2022 у справі № 826/17642/18 вказав, що повноваження та обов`язки Регулятора не обмежуються виключно Законом № 1540-VIII, а й конкретизовані у спеціальних підзаконних актах.

Порядок № 882 є спеціальним підзаконним актом і на момент прийняття постанов НКРЕКП від 27.02.2018 № 251 та № 252 встановлював вимоги до здійснення планових та позапланових перевірок, оформлення їх результатів та прийняття рішень.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що Порядок № 882 втратив чинність лише 12.08.2018 у зв`язку з набранням чинності постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов».

В обґрунтування апеляційної скарги відповідачем зазначено про те, що 26.11.2016 набрав чинності Закон № 1540-VIII, яким визначено правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.

Відповідач вказує, що згідно з нормами Закону № 1540-VIII процедура перед призначенням до розгляду акту на засідання НКРЕКП є значно тривалішою, ніж терміни для прийняття рішень, встановлені Порядком № 882, а тому застосуванню підлягали саме вимоги Закону № 1540-VIII як акту вищої юридичної сили.

Водночас, як вже зазначалось вище, у Законі № 1540-VIII не було визначено строку прийняття рішення про застосування санкції до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за результатами розгляду акта перевірки НКРЕКП.

Крім того, положення пункту 7.17 Порядку № 882 в частині встановлення строку для прийняття письмового рішення за результатами здійснення перевірки деталізують положення іншого закону України, а саме ч. 6 ст. 77 Закону № 2019-VIII, норми якого були чинними на момент прийняття постанови НКРЕКП від 27.02.2018 № 251.

При цьому, постанова НКРЕКП від 27.02.2018 № 251 містить в собі посилання на ст. 77 Закону № 2019-VIII як на підставу для накладення штрафу на ПАТ «Черкаське хімволокно».

Верховний Суд у постановах від 25.01.2019 у справі № 826/382/18, від 13.03.2019 у справі № 826/11708/17 та від 08.07.20210 у справі № 160/674/19, від 18.05.2022 у справі № 826/12131/17, від 20.05.2022 у справі № 340/370/21 та від 21.03.2023 у справі № 640/17821/21 зазначив, що правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органами публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких дій особою, чиї інтереси вони зачіпають. Встановлена правова процедура є важливою гарантією недопущення зловживань з боку суб`єктів владних повноважень під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати, в першу чергу, справедливе ставлення до особи, а також дотримання загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань.

Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 4 Закону № 1540-VIII одним з основних принципів діяльності Регулятора є прогнозованість та своєчасність прийняття рішень.

Згідно з п. 10 ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Натомість, спірніпостанови відповідача № 251 та № 252 були прийняті 27.02.2018, тобто більше ніж через 8 місяців після проведення планових перевірок, результати яких оформлені актами від 26.06.2017 № 97, № 98, № 99.

З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про порушення відповідачем вимоги ч. 6 ст. 77 Закону № 2019-VIII, пункту 7.17 Порядку № 882, ч. 1 ст. 4 Закону № 1540-VIII та п. 10 ч. 2 ст. 2 КАС України в частині своєчасності прийняття рішень суб`єктом владних повноважень.

Крім того, в межах проведення планової перевірки позивача Регулятором встановлювались факти наявності чи відсутності порушень, які були вчинені у період з 01.06.2016 по 31.12.2016, при цьому в мотивувальній частині постанови від 27.02.2018 № 251 вказано, що при її ухваленні НКРЕКП керувалася, зокрема, положеннями статті 77 Закону № 2019-VIII.

Статтею 77 Закону № 2019-VIII передбачено право Регулятора у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймати у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів), зокрема у розмірі від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян – на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню (пп. «б» п. 4 ч. 4 ст. 77 Закону № 2019-VIII ).

Отже, сума штрафу згідно зі ст. 77 Закону № 2019-VIII передбачена у розмірі від 85 000 грн до 1 700 000 грн.

Разом з тим, Закон № 2019-VIII набрав чинності 11.06.2017, тобто після завершення періоду, за який відповідачем здійснювалася перевірка діяльності позивача (з 01.06.2016 по 31.12.2016).

При цьому, абз. 3 ч. 3 ст. 27 Закону України «Про електроенергетику» від 16.10.1997 № 575/97-ВР (далі – Закон № 575/97-ВР), положення якого були чинними у період, що перевірявся, передбачено відповідальність суб`єктів господарювання за правопорушення в електроенергетиці, а саме – за ухилення від виконання або несвоєчасне виконання рішень чи приписів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики та/або порушення умов ліцензій, у вигляді штрафу у розмірі від п`ятисот до п`ятдесяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, тобто від 8 500 грн до 850 000 грн.

Отже, дії та бездіяльність позивача, за які НКРЕКП накладено на позивача штрафні санкції, кваліфікувалися як порушення і в період, що перевірявся, і на час винесення постанови від 27.02.2018 № 251, проте є значна відмінність у розмірі штрафних санкцій.

Відповідно до ч. 1 ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1/99-рп, положення ч. 1 ст. 58 Конституції України щодо дії нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

У пунктах 39-41 постанови Великої Палати Верховного Суду від 08.09.2021 у справі № 9901/315/20 викладено висновки щодо способів дії в часі нормативно-правових акті, відповідно до яких за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності й припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом. Отже, за загальним правилом закони та інші нормативно-правові акти мають пряму дію в часі, тобто регулюють відносини, що виникли після набрання чинності цими актами, а також відносини, які виникли до набрання чинності нормативно-правовими актами і продовжують існувати на час набрання ними чинності. У другому випадку такі акти поширюються на ці відносини з моменту набрання чинності, а не з моменту виникнення відповідних відносин. В окремих випадках законодавець вказівкою в перехідних положеннях «нового» нормативно-правового акта може зберегти праворегуляторний вплив визнаного нечинним нормативно-правового акта на певні суспільні відносини, які продовжують тривати після набрання чинності «новим» (переживаюча дія). Здатність закону регулювати відносини з моменту їхнього виникнення у минулому, є зворотною дією нормативно-правового акта в часі, яка для цілей стабільності суспільних відносин застосовується лише в разі скасування чи пом`якшення юридичної відповідальності.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що положеннями п. 23 розділу XVII

«Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2019-VIII визнано таким, що втратив чинність Закон № 575/97-ВР, крім окремих положень (які не стосуються визначення розміру штрафу за порушення законодавства про електроенергетику).

При цьому, положеннями розділу XVII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2019-VIII жодним чином не врегульовано питання щодо притягнення до відповідальності за порушення, вчинені у період дії Закону № 575/97-ВР, проте виявлені після набрання чинності Законом № 2019-VIII.

Отже, Закон № 2019-VIII поширюється на правовідносини, які виникли після набрання ним чинності, й не містить та в силу положень ст. 58 Конституції України не міг містити норм, які б вказували на зворотну дію в часі його положень, зокрема й тих, що визначають розмір штрафу, за порушення, що мали місце до набрання вказаним Законом чинності.

Крім того, в актах перевірки позивача не досліджувалося питання стосовно того, чи продовжували існувати виявлені порушення, вчинені у період з 01.06.2016 по 31.12.2016, на час набрання чинності Законом № 2019-VIII.

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції стосовно протиправності застосування норм Закону № 2019-VIII при визначенні розміру санкції за вчинені правопорушення у контексті правовідносин, які мали місце до набрання ним чинності, а саме – у 2016 році.

Щодо посилання апелянта на відсутність можливості застосування нормативного акту, який на момент прийняття спірних рішень втратив чинність, колегія суддів зазначає, що при визначенні розміру штрафних санкцій НКРЕКП наділене дискреційними повноваженнями та не було позбавлено можливості застосувати штраф в межах, передбачених як Законом № 2019-VIII, так і Законом № 575/97-ВР.

При цьому, застосовуючи підпунктом 1 пунктом 1 Постанови №251 до позивача штрафні санкції у розмірі 34000,00 грн за порушення п.3.1 Ліцензійних умов, відповідач фактично що відповідачем недотримано вимог п. 4.1 Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою НКРЕКП від 15.10.2015 № 2585 щодо обов`язку ліцензіата виконувати схвалену НКРЕКП, зокрема постановою від 22.12.2015 № 3037 «Про встановлення тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії ПАТ «Черкаське хімволокно» (Черкаська ТЕЦ)» (зі змінами), інвестиційну програму в частині виробництва електричної енергії в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування; п.4.4 наведеного Порядку у частині зміни вартості виконання заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, а саме у частині збільшення вартості виконаних заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, понад п`ять відсотків.

В той же час, застосовуючи підпунктом 2 п.1 Постанови №251 до позивача штрафні санкції у розмірі у сумі 1700000,00 грн за порушення пп.3.6.1 п.3.6 Ліцензійних умов, відповідач також посилається на недотримання позивачем вимог п. 4.1 Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою НКРЕКП від 15.10.2015 № 2585 щодо обов`язку ліцензіата виконувати схвалену НКРЕКП, зокрема постановою від 22.12.2015 № 3037 «Про встановлення тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії ПАТ «Черкаське хімволокно» (Черкаська ТЕЦ)» (зі змінами), інвестиційну програму в частині виробництва електричної енергії в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування; п.4.4 наведеного Порядку у частині зміни вартості виконання заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, а саме у частині збільшення вартості виконаних заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, понад п`ять відсотків.

Отже, відповідачем одночасно застосовано дві різні штрафні санкції за одні і ті самі дії, які регулюються одним і тим самим нормативно-правовим актом, що призвело до подвійного притягнення до відповідальності.

Колегія суддів зазначає, що в Україні діє принцип «non bis in idem», закріплений у ст. 61 Конституції України, за яким ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.

В обґрунтування апеляційної скарги відповідачем зазначено, що виконання інвестиційної програми є ліцензійним обов`язком позивача за кожним видом діяльності, як щодо виробництва електричної енергії, так і щодо виробництва теплової енергії. Той факт, що програма затверджується як єдиний документ, не звільняє ліцензіата від необхідності забезпечити її виконання в межах кожної ліцензії.

Пунктом 3.1 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії передбачено, що суб`єкти господарювання, що здійснюють господарську діяльність з виробництва теплової енергії, повинні дотримуватися вимог законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про теплопостачання», інших актів законодавства, якими регулюється діяльність у сфері природних монополій та у сфері теплопостачання.

Відповідно до підпункту 3.6.1 пункту 3.6 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії ліцензіат повинен діяти відповідно до законодавства України та нормативно-технічних документів.

Отже, положення пункту 3.1 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та підпункту 3.6.1 пункту 3.6 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії встановлюють для ліцензіата загальне правило, відповідно до якого при здійсненні ліцензійної діяльності він зобов`язаний дотримуватися вимог законодавства України.

При цьому, актом законодавства, щодо якого відповідачем встановлено порушення, є саме Порядок № 2585, який встановлює єдині правила та вимоги до виконання інвестиційних програм суб`єктів господарювання, які провадять господарську діяльність з виробництва як теплової, так і електричної енергії.

Згідно з пунктом 1.1 Порядку № 2585 він визначає процедуру подання, формування, розгляду, схвалення, перегляду та виконання інвестиційних програм суб`єктів господарювання, які провадять господарську діяльність з виробництва електричної та (або) з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях, атомних електростанціях та когенераційних установках, з метою визначення обґрунтованості запланованих ними капіталовкладень та (або) витрат при формуванні, розрахунку, встановленні тарифів (цін) на виробництво теплової енергії на принципах економічної доцільності та забезпечення цільового використання коштів цими суб`єктами.

Отже, фактично в ході проведення заходів державного контролю за провадженням діяльності з виробництва теплової енергії та діяльності з виробництва електричної енергії НКРЕКП було встановлено порушення позивачем пунктів 4.1, 4.4 Порядку № 2585, тобто одного акта законодавства.

Наявність у пункті 3.1 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та підпункті 3.6.1 пункту 3.6 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії загального положення, згідно з яким позивач зобов`язаний дотримуватися актів законодавства, у тому числі Порядку № 2585, у даному випадку не свідчить про вчинення позивачем двох окремих правопорушень, враховуючи, що висновок про недотримання вимог пунктів 4.1, 4.4 Порядку № 2585 стосується одного й того ж документа – Інвестиційної програми ліцензіата з виробництва електричної та теплової енергії ПАТ «Черкаське хімволокно» (Черкаська ТЕЦ) на 2016 рік, схваленої постановою НКРЕКП від 22.12.2015 № 3037.

Натомість, ані Ліцензійні умови з виробництва теплової енергії, ані Ліцензійні умови з виробництва електричної енергії не містять положень, які встановлюють обов`язок ліцензіата виконувати інвестиційну програму окремо у частині теплової енергії та окремо у частині електричної енергії, якщо така програма затверджена як єдиний документ на відповідний період.

Отже, невиконання відповідної інвестиційної програми слід розглядати як одне порушення вимог пунктів 4.1, 4.4 Порядку № 2585.

Відтак, застосування відповідачем до ПАТ «Черкаське хімволокно» штрафу одночасно у розмірі 34000,00 грн відповідно до ст. 31 Закону України «Про теплопостачання» та у розмірі 1700000,00 грн відповідно до ст. 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» за одне й те саме порушення суперечить ст. 61 Конституції України.

Розмежування однієї інвестиційної програми на окремі складові – за видами діяльності (виробництво електричної та теплової енергії), а також накладення за невиконання кожної з цих частин окремого штрафу, є прикладом подвійного притягнення до відповідальності за одне і те саме діяння, що суперечить ст. 61 Конституції України та загальновизнаним принципам права, зокрема принципу правової визначеності.

За змістом п.3, 8 ч.2 ст. 2 КАС України рішення суб`єкта владних повноважень має ухвалюватися обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), та пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Відповідно до ч. 3 ст. 22 Закону № 1540-VIII при застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Наведені обставини у своїй сукупності вказують на те, що при прийнятті постанови від 27.02.2018 № 251 та накладенні на позивача за одне й те саме порушення двох видів штрафу одночасно, Регулятор на врахував зазначених принципів ухвалення рішень суб`єктом владних повноважень, у тому числі рішень з питань застосування санкцій.

Крім того, про недотримання відповідачем зазначених принципів свідчить також накладення на позивача штрафів за одне й те саме порушення у максимальних розмірах без наведення будь-якого обґрунтування необхідності застосування саме обраних розмірів штрафних санкцій.

Положеннями ст.31 Закону України «Про теплопостачання» передбачено, що уповноважені органи застосовують до суб`єктів господарювання штрафні санкції за порушення ліцензійних умов або діяльність з простроченою ліцензією – до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Отже, сума штрафу за порушення ліцензійних умов суб`єктами господарювання згідно зі ст. 31 Закону України «Про теплопостачання» не може перевищувати 34 000 гривень.

В той же час, відповідно до ст.77 Закону № 2019-VIII сума штрафу може становити від 85 000 грн до 1 700 000 грн.

Отже, пунктом 1 постанови від 27.02.2018 № 251 до позивача застосовано кожну з двох штрафних санкцій в максимальному розмірі.

Аналогічна ситуація з п.1 Постанови №252, яким на позивача накладено штраф у розмірі 85 000 грн за порушення:

- підпункту 2.1.7 пункту 2.1 Ліцензійних умов з транспортування в частині забезпечення обліку відпуску теплової енергії з теплових мереж ліцензіата з використанням відповідних приладів обліку теплової енергії, встановлених на межі балансової належності (відповідальності) або межі продажу теплової енергії;

- пунктів 3.1 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання щодо дотримання вимог законодавства, яким регулюється діяльність у сфері природних монополій та сфері теплопостачання, а саме:

- статті 19-1 Закону України «Про теплопостачання» та пунктів 7, 8 Порядку розподілу коштів, що надходять на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків з постачальником природного газу, на якого покладено спеціальні обов`язки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.06.2014 № 217, у частині:

- інформування теплопостачальними і теплогенеруючими організаціями та їх структурними підрозділами споживачів про відкриті в уповноваженому банку спеціальні рахунки для оплати спожитої теплової енергії та наданих комунальних послуг з централізованого опалення, централізованого постачання гарячої води,

- перерахування коштів за теплову енергію та/або надання комунальних послуг з централізованого опалення, централізованого постачання гарячої води від усіх категорій споживачів виключно на поточні рахунки із спеціальним режимом використання, відкриті теплопостачальними і теплогенеруючими організаціями та їх структурними підрозділами в уповноваженому банку для відповідної категорії споживачів;

- абзацу третього статті 14 Закону України «Про природні монополії» щодо обов`язкового виконання суб`єктами природних монополій рішень національних комісій регулювання природних монополій, а саме постанови НКРЕКП від 01.09.2016 № 1505 «Про схвалення Інвестиційної програми Публічного акціонерного товариства «Черкаське хімволокно» на 2016 рік»,

- пункту 6 Порядку зарахування коштів на поточні рахунки із спеціальним режимом використання для проведення розрахунків за інвестиційними програмами, використання зазначених коштів і здійснення контролю за їх витрачанням у сфері теплопостачання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2013 року № 750, у частині щоденного перерахування на спеціальний рахунок коштів в обсязі, передбаченому в установлених тарифах для виконання інвестиційних програм,

- пункту 4.2 Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері теплопостачання, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14.12.2012 № 630, постановою НКРЕКП від 14.12.2012 № 381 щодо щорічного, не пізніше ніж за два місяці до дати початку планованого періоду, подання до уповноваженого органу заяви щодо схвалення (погодження) інвестиційної програми разом з документами, передбаченими пунктом 3.3 розділу ІІІ цього Порядку,

- підпунктів 5.2.2 пунктів 5.2 Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування та Ліцензійних умов з постачання в частині дотримання вимог, установлених Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, щодо провадження господарської діяльності, яка не належить до сфери природних монополій, якщо така діяльність має вплив на ринок, що перебуває у стані природної монополії.

Судом першої інстанції вірно констатовано, що оскаржувана постанова в цій частині була прийнята з порушенням вимог пункту 7.17 Порядку № 882, оскільки рішення за результатами перевірки було ухвалене відповідачем лише через 8 місяців з дня її завершення, що істотно перевищує встановлений п`ятиденний строк.

Крім того, постанову від 27.02.2018 № 252 було прийнято відповідно до ст.19, 22 Закону № 1540-VIII та ст. 17 Закону України «Про природні монополії».

Абзацом 5 ч. 1 ст. 17 Закону України «Про природні монополії» від 20.04.2000 № 1682-III (далі – Закон № 1682-III) у редакції, чинній на дату виникнення спірних правовідносин, було визначено, що національні комісії регулювання діяльності суб`єктів природних монополій накладають штрафи на суб`єктів природних монополій за невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб`єктів природних монополій, та порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов) – у розмірі до п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Отже, пунктом 1 Постанови №252 до позивача застосовано максимальну сума штрафу згідно зі ст. 17 Закону № 1682-III – 85000,00 грн.

В той же час. предметом перевірки, оформленої актом від 26.06.2017 № 99, було дотримання позивачем Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії (крім діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), затверджених постановою НКРЕКП від 10.08.2012 № 276, Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами, затверджених постановою затверджених постановою НКРЕКП від 10.08.2012 № 277 та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 10.08.2012 № 278.

Пунктом 4 ч. 1 ст. 31 Закону України «Про теплопостачання» від 02.06.2005 № 2633-IV (далі – Закон № 2633-IV) передбачено, що уповноважені органи застосовують до суб`єктів господарювання штрафні санкції за порушення ліцензійних умов або діяльність з простроченою ліцензією у розмірі до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, тобто до 34 000 грн.

Отже, абзацом 5 ч. 1 ст. 17 Закону № 1682-III передбачено накладення штрафу за порушення ліцензійних умов діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках у розмірі до 85 000 грн, а пункт 4 ч. 1 ст. 31 Закону № 2633-IV передбачає накладення штрафу за порушення ліцензійних умов у розмірі до 34 000 грн.

Водночас, спеціальною нормою, що встановлює відповідальність за порушення, пов`язані із порушенням ліцензійних умов саме у сфері теплопостачання, є саме п. 4 ч. 1 ст. 31 Закону № 2633-IV.

Верховний Суд у постанові від 29.01.2019 у справі №807/257/14 зазначив, що при наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм, необхідно керуватися принципом Lex specialis (лат. – спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом Lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію (для цієї справи) загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною.

У разі якщо норми нормативних актів рівної юридичної сили містять різні моделі правового регулювання, перевагу при застосуванні слід надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільних відносин, тобто є спеціальною.

У спірних правовідносинах підлягала застосуванню спеціальна норма, а саме – п. 4 ч. 1 ст. 31 Закону № 2633-IV, яка встановлює інший граничний розмір санкції за порушення ліцензійних умов у сфері теплопостачання, ніж був застосований до позивача згідно з пунктом 1 постанови від 27.02.2018 № 252.

При цьому, обов`язковість дотримання Регулятором принципів обґрунтованості та пропорційності зумовлює його обов`язок при визначенні розміру санкції обґрунтовувати в своєму рішенні ступінь тяжкості вчиненого правопорушення та його небезпечність, з метою пропорційного застосування штрафних санкцій.

Орган контролю під час прийняття рішення про накладення штрафу зобов`язаний обґрунтовано вказати про причини застосування обраного розміру штрафної санкції, а також вказати на підстави неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі.

Обґрунтування розміру штрафної санкції, а також неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі, повинно наводитися у постанові суб`єкта владних повноважень. Зазначення порушень в акті перевірки чи в проектах документів не може вважатися належним обґрунтуванням розміру санкції, оскільки конкретна санкція визначається не під час перевірки, а на засіданні НКРЕКП під час вирішення питання про притягнення до відповідальності суб`єкта господарювання та прийняття відповідного рішення.

Аналогічні висновки містяться у постановах Верховного Суду від 23.08.2023 у справі № 420/1369/22, від 26.09.2023 у справі № 640/36179/21, від 13.03.2024 у справі № 420/1367/22, від 23.08.2023 у справі № 420/1369/22, від 24.04.2024 у справі № 440/12985/21; від 29.03.2024 у справі № 640/30290/21, від 26.07.2023 у справі № 200/3265/21-а.

Разом з тим, відповідач у прийнятих Постановах №251 та №252 не навів жодних обґрунтувань щодо ступеня тяжкості вчинених правопорушень та їх небезпечності, причин застосування обраного розміру штрафної санкції, а також підстав неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі, тобто не виконав вимоги ч. 3 ст. 22 Закону № 1540-VIII та не обґрунтував застосування санкції саме у максимальному розмірі.

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про порушення відповідачем вимог ч. 3 ст. 22 Закону № 1540-VIII та ч. 2 ст. 2 КАС України в частині обґрунтованості та пропорційності рішень суб`єкта владних повноважень.

Крім того, скасовуючи рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.05.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.07.2018 у даній справі із її направленням на новий розгляд до суду першої інстанції, Верховний Суд у своїй постанові від 14.03.2019 зазначив, що він погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у частині визнання протиправним та скасування пунктів 1 (щодо застосування штрафних санкцій) постанов НКРЕКП № 251 та 252 від 27 лютого 2018 року, оскільки при їх прийнятті відповідачем порушено вимоги дії закону у часі та застосовано штрафні санкції відповідно до Закону, який підвищив відповідальність позивача за порушення, вчинене до прийняття вказаного Закону.

Щодо дотримання відповідачем вимог закону при прийнятті пункту 3 постанови від 27.02.2018 № 251 колегія суддів зазначає наступне.

Підпунктом 1 пункту 3 постанови від 27.02.2018 № 251 відповідач зобов`язав внести зміни до Інвестиційної програми з виробництва електричної та теплової енергії на 2018 рік, урахувавши економію коштів, що склалась по статті витрат «Паливо» та за рахунок зміни обсягів виробництва теплової енергії у сумі 66938 тис. грн (без ПДВ), економію коштів, отриману за результатами діяльності з виробництва електричної енергії у 2016 році, а саме в результаті недофінансування витрат порівняно із розрахунковими витратами у тарифі на відпуск електричної енергії, з урахуванням сум перевищення фактичних витрат від розрахункових показників, у сумі 36589,60 тис. грн (без ПДВ), економію коштів, отриману за результатами діяльності з виробництва теплової енергії у 2016 році, а саме в результаті недофінансування витрат порівняно із розрахунковими витратами у тарифі на виробництво теплової енергії з урахуванням сум перевищення фактичних витрат від розрахункових показників у сумі 18 480,90 тис. грн (без ПДВ), економію коштів у сумі 1 292,66 тис. грн (без ПДВ), що склалась при виконанні (фінансуванні та освоєнні) заходів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік, та додатковий дохід за рахунок збільшення обсягів виробництва електричної енергії у 2016 році в сумі 25897,16 тис. грн (без ПДВ) без додаткових джерел фінансування, передбачивши їх виконання до 31.12.2018, про що після закінчення зазначеного терміну виконання протягом 20 робочих днів письмово повідомити (з наданням належним чином завірених та структурованих копій підтвердних документів, у тому числі актів виконаних робіт та актів вводу в експлуатацію, окремо по кожному заходу) НКРЕКП та Сектор НКРЕКП у Черкаській області. У разі невиконання заходів Інвестиційної програми з виробництва електричної та теплової енергії на 2018 рік на зазначені суми у визначені терміни та/або ненадання у визначений термін відповідного письмового повідомлення, передбаченого в абзаці першому цього підпункту, при найближчому перегляді тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії для ПАТ «Черкаське Хімволокно» розглянути питання щодо коригування у сторону зменшення структури тарифів на суму зазначених коштів.

Згідно з п.4 ч.2 ст.3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання шляхом державного контролю та застосування заходів впливу.

Пунктом 6 ч. 4 ст. 19 Закону № 1540-VIII визначено, що під час здійснення державного контролю Регулятор має право накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

Абзацом другим пункту 4.9 Методики формування, розрахунку та встановлення тарифів на теплову енергію, що виробляється на теплоелектроцентралях, теплових електростанціях та когенераційних установках, затвердженої постановою НКРЕКП від 01.08.2017 № 991 (надалі – Методика № 991, в редакції, чинній на дату прийняття оскаржуваного рішення) було передбачено, що за результатами перевірки додержання ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної та (або) теплової енергії НКРЕКП може прийняти рішення щодо направлення додатково отриманого доходу за рахунок зменшення витрат на паливо та інших витрат (зменшеного на податок на прибуток) за попередній період у співвідношенні: 50 % як джерело для виконання додаткової інвестиційної програми, що має бути розроблена та схвалена відповідно до Порядку формування інвестиційних програм, та 50 % залишається в розпорядженні ліцензіата.

Згідно з Обґрунтуванням до постанови від 27.02.2018 № 251 у результаті проведеного аналізу діяльності позивача встановлено отримання ним економії ресурсів витрат «Паливо» (газ, вугілля) за рахунок зміни обсягів виробництва теплової енергії у сумі 66938 тис. грн (без ПДВ), економію коштів, отриману за результатами діяльності з виробництва електричної енергії у 2016 році, а саме в результаті недофінансування витрат порівняно із розрахунковими витратами у тарифі на відпуск електричної енергії, з урахуванням сум перевищення фактичних витрат від розрахункових показників, у сумі 36589,60 тис. грн (без ПДВ), економію коштів, отриману за результатами діяльності з виробництва теплової енергії у 2016 році, а саме в результаті недофінансування витрат порівняно із розрахунковими витратами у тарифі на виробництво теплової енергії з урахуванням сум перевищення фактичних витрат від розрахункових показників у сумі 18480,90 тис. грн (без ПДВ), економію коштів у сумі 1292,66 тис. грн (без ПДВ), що склалась при виконанні (фінансуванні та освоєнні) заходів схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік, та додатковий дохід за рахунок збільшення обсягів виробництва електричної енергії у 2016 році в сумі 25897,16 тис. грн (без ПДВ).

В той же час, акти перевірки від 26.06.2017 № 97 та № 98 не містять в собі розрахунків сум коштів, наведених у Обґрунтуванні до Постанови № 251.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, вірно звернув увагу на відмінності між поняттями «економія коштів», «недофінансування витрат» та «додатково отриманий дохід», що використані відповідачем у пункті 3 постанови від 27.02.2018 № 251 та в Обґрунтуванні до неї, а також у Методиці № 991.

Так, Методика № 991 не містить визначення термінів «економія коштів» та «недофінансування витрат», так само як і не встановлює порядок їх розрахунку чи правових наслідків їх наявності.

Натомість, вказана Методика оперує поняттям «додатково отриманий дохід» та встановлює порядок використання таких коштів.

За умови застосування поняття «додатково отриманий дохід», 50% такого доходу може бути спрямовано на виконання додаткової інвестиційної програми, а решта 50% залишається в розпорядженні ліцензіата.

Разом з цим, акти перевірки від 26.06.2017 № 97 та № 98 не містять в собі розрахунку додатково отриманого доходу позивача.

Отже, п.3 постанови від 27.02.2018 № 251 в цій частині прийнятий без урахування Методики № 991.

Крім того, положеннями Порядку №2585, який визначає процедуру подання, формування, розгляду, схвалення, перегляду та виконання інвестиційних програм ліцензіатів з метою визначення обґрунтованості запланованих ліцензіатом капіталовкладень та/або витрат при формуванні, розрахунку, встановленні тарифів (цін) на відпуск електричної енергії та/або виробництво теплової енергії на принципах економічної доцільності та цільового використання коштів ліцензіатом, не наділено НКРЕКП повноваженнями зобов`язувати ліцензіатів вносити зміни до інвестиційних програм.

Зазначеним Порядком встановлено, що внесення змін до схваленої інвестиційної програми здійснюється виключно за ініціативою ліцензіата та у порядку, передбаченому цим нормативним актом.

Зокрема, згідно із пунктом 3.9 Порядку № 2585 при виникненні потреби у здійсненні закупівлі у зв`язку з особливими економічними та іншими обставинами, яких ліцензіат не міг передбачити, у тому числі закупівлі, пов`язаної з ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій, виконанням аварійно-відновлювальних робіт, ліцензіат має право протягом прогнозного періоду, як правило, протягом місяця за підсумками першого, другого або третього кварталу звернутися до НКРЕКП з пропозицією щодо внесення змін до схваленої інвестиційної програми з наданням відповідного обґрунтування.

Зміни до інвестиційної програми розглядаються НКРЕКП відповідно до визначеної цим Порядком процедури розгляду та схвалення інвестиційних програм.

Питання про внесення змін до інвестиційної програми розглядається НКРЕКП на засіданнях, які проводяться у формі відкритих слухань.

У випадку фактичного збільшення надходження коштів відповідно до визначених джерел фінансування ліцензіат ініціює процедуру внесення відповідних змін до інвестиційної програми згідно з цим Порядком у частині збільшення джерел фінансування та доповнення запланованих заходів (пункт 4.5 Порядку № 2585).

У разі недофінансування заходів інвестиційної програми базового періоду з причин, що не залежать від ліцензіата, ліцензіат може продовжити фінансування цих заходів до 20 числа місяця, наступного після закінчення періоду дії цієї інвестиційної програми, за рахунок коштів, отриманих як джерело фінансування інвестиційної програми базового періоду (пункт 4.5 Порядку № 2585).

Стаття 19 Конституції України встановлює, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Указана норма Основного Закону означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

При цьому, вжите законодавцем формулювання «на підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

«У межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

«У спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.10.2023 у справі № 9901/43/21.

За таких обставин, суд першої інстанції прийшов до висновку, що на момент прийняття оскаржуваного підпункту 1 пункту 3 постанови від 27.02.2018 № 251 відповідач діяв поза межами наданих йому повноважень, оскільки не мав права зобов`язувати ліцензіата вносити зміни до інвестиційної програми та враховувати кошти як додаткове джерело фінансування інвестиційної програми.

Отже, рішення відповідача у цій частині ухвалене з порушенням Методики № 991 та поза межами наданих йому повноважень, а відтак не відповідає ч.2 ст.2 КАС України, є протиправним та підлягає скасуванню.

Підпунктом 2 пункту 3 постанови від 27.02.2018 № 251 відповідач зобов`язав у строк до 01.08.2018 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства України в частині проведення належних розрахунків за отримані енергоносії (природний газ та вугілля), про що після закінчення зазначеного терміну протягом 15 робочих днів письмово повідомити (з наданням належним чином завірених копій підтвердних документів) НКРЕКП та Сектор НКРЕКП у Черкаській області.

При цьому, в Обґрунтуванні до постанови від 27.02.2018 № 251 зазначено, що згідно з інформацією про закупівлі та стан розрахунків ПАТ «Черкаське хімволокно», загальна заборгованість за отримане вугілля перед усіма постачальниками станом на 01.01.2017 становить 20110 тис.грн, у т.ч. перед ТОВ Торгова компанія «Луганськантрацит» – 19518 тис.грн; ТОВ «Промислова компанія «Збагачувач» – 209 тис.грн; ТОВ «Транс-Ленд» – 383 тис.грн., а загальна заборгованість за природний газ станом на 01.01.2017 становила 36535 тис.грн.

Суд першої інстанції звернув увагу на те, що вимога відповідача, викладена у підпункті 2 пункту 3 постанови від 27.02.2018 № 251 не кореспондує жодному зі встановлених відповідачем порушень, а в самій постанові та в Обґрунтуванні до неї відсутні посилання на норму законодавства України, яка була порушена позивачем.

Відповідно до п.1, 5 ч. 4 ст. 19 Закону № 1540-VIII Регулятор під час здійснення державного контролю має право вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень.

Згідно з ч. 5 ст. 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями.

Будь-які процесуальні та/або процедурні порушення, пов`язані із самим оформленням результатів діяльності суб`єктів владних повноважень по фіксації недотримання суб`єктом приватного права вимог законодавства оцінюється судом з урахуванням всіх обставин справи та необхідністю досягненням балансу між інтересами особи, яка звинувачується у правопорушенні, та суспільними (публічними) інтересами. Зазначене, особливо стосується фіксації порушень з боку суб`єктів приватного права у публічній сфері, зокрема, питань охорони земель, захисту довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникнення техногенних катастроф тощо. Не є «правовим пуризмом» врахування суттєвих порушень процедури прийняття рішень суб`єктом владних повноважень, у тому числі недотримання встановленої форми відповідного рішення.

Законодавчо закріплена процедура прийняття рішень суб`єктами публічного права має на меті створення гарантій для суб`єкта приватного права та встановлення меж реалізації повноважень органами публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких рішень (дій) особою, чиї інтереси вони зачіпають. Установлена законом процедура є важливою гарантією недопущення зловживань з боку суб`єктів владних повноважень під час прийняття рішень та вчинення дій, яка повинна забезпечувати, передусім, справедливе ставлення до особи, а також дотримання загального принципу юридичної визначеності, складовою якого є принцип легітимних очікувань.

Такі висновки містяться, зокрема, у постановах Верховного Суду від 29 жовтня 2018 року у справі № 826/14749/16, від 25 березня 2020 року у справі № 805/4508/16-а, від 19 травня 2021 року у справі № 210/5129/17, від 20 травня 2022 року у справі № 340/370/21 та від 5 липня 2022 року у справі № 522/3740/20, від 04.10.2022 № 420/1842/21.

З огляду на викладене, суд першої інстанції прийшов до висновку про порушення відповідачем вимог ч. 2 ст. 2 КАС України в частині прийняття рішень суб`єктом владних повноважень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, зокрема Законом № 1540-VIII.

Колегія суддів звертає увагу, що апеляційна скарга відповідача не містить в собі жодних доводів та заперечень стосовно висновків суду першої інстанції, покладених в основу рішення про визнання протиправним та скасування пункту 3 постанови від 27.02.2018 № 251.

Щодо доводів апелянта про порушення судом першої інстанції порядку розгляду даної справи, колегія суддів враховує наступне.

Після скасування Постановою Верховного Суду від 14.03.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.05.2018, та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.07.2018 у даній справі із направленням справи на новий розгляд, ухвалою Окружного адміністративного суду м.Києва від 19.04.2019 прийнято справу до провадження і визначено здійснювати її розгляд за правилами загального позовного провадження (а.с.152 т.3).

І лише після того, як в судове засідання 21.01.2020 не з`явились представники сторін, судом вирішено здійснювати подальший розгляд справи у порядку письмового провадження, що підтверджується довідкою від 21.01.2020 (а.с.252 т.3).

Тобто, розгляд даної справи здійснювався за правилами загального позовного провадження та в подальшому, з дотриманням вимог процесуального законодавства, судом вирішено продовжити її розгляд в порядку письмового провадження.

У зв`язку з ліквідацією Окружного адміністративного суду м.Києва на виконання положень п.2 р.ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» дану справу передано до Київського окружного адміністративного суду, ухвалою якого від 28.10.2024 справу прийнято до провадження (а.с.3-6 т.4).

Зазначення у вказаній ухвалі про здійснення розгляду справи в порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін, не спростовує тієї обставини, що новий розгляд справи відбувався в порядку загального позовного провадження із проведенням судових засідань за участі сторін та лише 21.01.2020 судом було вирішено продовжувати її розгляд в порядку письмового провадження, у зв`язку з неявкою учасників справи.

Таким чином, фактично розгляд даної справи здійснювався за правилами загального позовного провадження, з проведенням судових засідань за участю сторін із подальшим переходом до розгляду в порядку письмового провадження, в якому і було ухвалено рішення суду першої інстанції.

Інші доводи скаржника, викладені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують, при цьому колегія суддів звертає увагу на ті обставини, що відповідно до правил п.41 «Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень» обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Враховуючи, що рішення суду першої інстанції не оскаржувалось в частині незадоволених позовних вимог, в цій частині судове рішення не переглядається судом апеляційної інстанції.

Зазначене узгоджується з позицією, викладеною в п.13.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20 травня 2013 року №7, відповідно до якого у разі часткового оскарження судового рішення суд апеляційної інстанції в описовій частині свого рішення повинен зазначити, в якій частині рішення суду першої інстанції не оскаржується, і при цьому не має права робити правові висновки щодо неоскарженої частини судового рішення.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Керуючись ст.ст.243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг – залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 13 серпня 2025 року – залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Текст постанови виготовлено 18 лютого 2026 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді Л.В.Бєлова

А.Ю.Кучма