Рішення від 17 лютого 2026 р. у справі №120/6338/25 — Вінницький окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Вінниця

18 лютого 2026 р. Справа № 120/6338/25

Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Свентуха Віталія Михайловича, розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Комунального підприємства Вінницької міської ради "Вінницяміськтеплоенерго" до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Верум Карбон" про визнання протиправною та скасування вимоги,-

ВСТАНОВИВ:

до Вінницького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Комунального підприємства Вінницької міської ради "Вінницяміськтеплоенерго" до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Верум Карбон" про визнання протиправною та скасування вимоги.

Позовні вимоги мотивовані протиправністю вимоги відповідача від 28.04.2025 року №260208-14/1480-2025 "Про усунення порушень".

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду відкрито провадження в адміністративній справі та призначено її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

На адресу суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач просить відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі, оскільки вони не погоджуються з позицією та доводами позивача, викладеними в позовній заяві, вважає їх необґрунтованими та такими, що не відповідають дійсним обставинам справи.

В свою чергу, представником позивача подано відповідь на відзив, у якому останній вважає доводи відповідача необґрунтованими, а адміністративний позов таким, що підлягає задоволенню.

Надалі, представником Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області подано заперечення на відповідь на відзив в яких вказано на відсутність правових підстав для визнання протиправною та скасування вимоги.

Від представника позивача надійшли додаткові пояснення в яких вказано, що відповідач фактично не заперечує реальність господарської операції, а його висновки ґрунтуються виключного на тлумаченні порядку розрахунків між виконавцем та його контрагентами, що не спростовує факту надання послуг.

Розглянувши матеріали адміністративної справи, судом встановлено наступне.

Відповідно до підпункту 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року №631 та на підставі направлень від 28.02.2025 року №87, №88, виданих начальником Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області Вахновською О.В., начальником відділу контролю в галузі оборони, в правоохоронних органах та органах влади Басенком В.А. та головним державним аудитором відділу контролю у сфері закупівель Химич I.I. проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері закупівель під час здійснення Комунальним підприємством Вінницької міської ради "Вінницяміськтеплоенерго" закупівель послуг з верифікації звітів оператора про викиди парникових газів установками КП ВМР "Вінницяміськтеплоенерго", інформація про які оприлюднена в електронній системі закупівель за номерами ID: UA-2022-05-24-003310-a, UA-2023-01-25-015761-а, UA-2024-03-13-009343-а, з питань дотримання вимог законодавства у сфері публічних закупівель та інших нормативно-правових актів, укладання договорів про закупівлю та їх виконання.

За результатами проведеної перевірки закупівель здійснених Комунальним підприємством Вінницької міської ради "Вінницяміськтеплоенерго" Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області складено акт перевірки №260208-30/13 від 28.03.2025 року, яким встановлено наступні порушення:

- замовником в порушення вимог пункту 40 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 року №1178 не надано можливості учаснику торгів ТОВ "ВЕРУМ КАРБОН" усунути невідповідності у тендерній пропозиції;

- звіт про виконання договору в електронній системі закупівель не оприлюднено у визначений строк, чим порушено вимоги пункту 12 частини 1 статті 10 Закону України "Про публічні закупівлі";

- через завищення ТОВ "ВЕРУМ КАРБОН" вартості наданих послуг за договором №2702/23-1/В3 підприємством зайво оплачено 296552,31 грн. (UA-2023-01-25-015761-а).

Не погоджуючись з висновками, викладеними в акті перевірки №260208-30/13 від 28.03.2025 року Комунальним підприємством Вінницької міської ради "Вінницяміськтеплоенерго" подано заперечення до акту.

За результатами розгляду поданих заперечень Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області складено висновок на заперечення від 21.04.2025 року, згідно з яким заперечення не прийнято, оскільки вони не спростовують порушення, викладене в акті перевірки.

В подальшому, на адресу Комунального підприємства Вінницької міської ради "Вінницяміськтеплоенерго" Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області направлено вимогу про усунення порушень від 28.04.2025 року №260208-14/1480-2025.

Із вказаної вимоги вбачається, що на підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України від 26.01.1993 року №2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", пункту 27 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року №631, пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550, підпункту 7 пункту 4 та підпункту 14 пункту 6 Положення про Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області, затвердженого наказом Північного офісу Держаудитслужби від 20.10.2016 року №18, Управління вимагає:

1) розглянути результати проведеної перевірки закупівлі та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників КП ВМР "Вінницяміськтеплоенерго", що допустили порушення;

2) забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків), завданої внаслідок оплати завищеної вартості послуг з верифікації звітів оператора про викиди парникових газів установками КП ВМР "Вінницяміськтеплоенерго" відповідно до норм статтей 193, 199, 217, 218 Господарського кодексу України, статтей 611, 629 Цивільного кодексу України;

3) дотримання вимог Господарського, Цивільного кодексів України, Закону України "Про публічні закупівлі", Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 року №1178 та інших нормативно-правових актів у подальшій роботі.

Вважаючи, що вимога Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області щодо усунення порушень є протиправною та підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Визначаючись щодо заявлених позовних вимог, суд виходить із наступного.

Статтею 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII) передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України з дотриманням принципів, визначених Законом України "Про адміністративну процедуру".

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення №43, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного висновку), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550), яким визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу підпункту 16 пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься.

Вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована, а тому може бути предметом судового оскарження.

Аналогічна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 та підтримана Верховним Судом, зокрема у постановах від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17, від 20 листопада 2018 року у справі № 815/4223/16, від 11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16, від 25 липня 2024 року у справі № 160/12986/21.

З вищевикладеного вбачається, що з метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Надаючи оцінку вимозі відповідача щодо розгляду результатів перевірки закупівлі та питання притягнення до відповідальності працівників КП ВМР "Вінницяміськтеплоенерго", забезпечення відшкодування матеріальної шкоди, завданої внаслідок оплати завищеної вартості послуг, а також дотримання у подальшій діяльності вимог нормативно-правових актів, суд зазначає наступне.

Обґрунтовуючи протиправність спірної вимоги, позивач зазначив, що вимога Управління Північного офісу Держаудитслужби України є індивідуально-правовим актом реагування, який відповідно до приписів чинного законодавства може породжувати обов`язок щодо усунення виявлених порушень, однак не наділяє контролюючий орган повноваженнями примусово визначати наявність та розмір збитків чи зобов`язувати суб`єкта господарювання до їх відшкодування поза встановленою законом процедурою.

Позивач звертає увагу, що висновки, викладені в акті перевірки та оскаржуваній вимозі, є передчасними та необґрунтованими, оскільки ґрунтуються на хибному ототожненні факту підтвердження витрат із моментом їх фактичної оплати.

Такий підхід, на переконання позивача, суперечить принципу нарахування, закріпленому в законодавстві про бухгалтерський облік та фінансову звітність, відповідно до якого господарські операції визнаються у тому звітному періоді, в якому вони відбулися, незалежно від дати руху грошових коштів, за умови наявності належним чином оформлених первинних документів.

Позивач наголошує, що спірні послуги з верифікації звітів оператора про викиди парникових газів були фактично надані, прийняті замовником без зауважень, підтверджені актами приймання-передачі та іншими первинними документами, а тому твердження відповідача про завищення їх вартості не доведені жодними належними та допустимими доказами.

Крім того, позивач зазначає, що оскаржувана вимога має узагальнений та декларативний характер, не містить конкретного переліку дій, які повинен вчинити позивач для її виконання, не ідентифікує осіб, яких пропонується притягнути до відповідальності, а також не визначає правового механізму, способу та порядку відшкодування шкоди.

Така неконкретизованість, на думку позивача, створює стан правової невизначеності, унеможливлює належне виконання вимоги та суперечить принципам правової визначеності й пропорційності втручання у діяльність суб`єкта господарювання.

Оцінивши доводи сторін та дослідивши надані у справі докази, суд дійшов висновку, що позиція позивача є обґрунтованою та відповідає приписам чинного законодавства України.

Факт надання ТОВ "Верум Карбон" послуг належним чином підтверджується первинними документами, зокрема договором про надання послуг №2702/23-1/ВЗ від 27.02.2023 року та додатками до нього /а.с. 109-130/, актом прийому-передачі наданих послуг від 03.08.2023 року /а.с. 90/, підписаним уповноваженими представниками сторін без зауважень.

Вказаний акт містить усі обов`язкові реквізити первинного документа та засвідчує реальність господарської операції, належне виконання зобов`язань виконавцем і прийняття результатів послуг замовником.

Водночас відповідачем не доведено ані фіктивності чи нереальності господарських операцій, ані неналежної якості або неповного обсягу наданих послуг.

Твердження про завищення вартості послуг є необґрунтованим та не підтвердженим належними і допустимими доказами, оскільки контролюючим органом не надано доказів проведення аналізу ринкових цін на аналогічні послуги, здійснення порівняльного дослідження вартості аналогічних договорів чи встановлення відхилення погодженої сторонами договірної ціни від середньоринкового рівня.

Відтак, самі по собі припущення про завищення вартості без належного економічного аналізу не можуть вважатися достатнім доказом заподіяння збитків.

Відповідачем не надано належних та допустимих доказів, які б беззаперечно підтверджували наявність у позивача матеріальної шкоди, причинно-наслідковий зв`язок між його діями та такою шкодою, а також обґрунтованість визначення її розміру.

Суд виходить із того, що втручання органу державної влади у сферу майнових прав та господарської діяльності юридичної особи публічного права має здійснюватися відповідно до принципу верховенства права та дотримання вимог правової визначеності, передбачуваності правозастосування та пропорційності втручання.

У цій справі спірна вимога контролюючого органу, якою фактично покладено на позивача обов`язок забезпечити відшкодування збитків та вжити заходів щодо притягнення до відповідальності невизначеного кола осіб, не містить чітких і зрозумілих приписів щодо способу її виконання.

Порядок реалізації таких вимог має бути визначений із достатньою точністю, аби особа могла передбачити наслідки своєї поведінки.

Крім того, покладення на позивача обов`язку самостійно визначати наявність шкоди, її розмір, коло винних осіб та механізм відшкодування без належного процесуального підґрунтя створює надмірний та непропорційний тягар.

Відсутність у спірній вимозі чіткої мотивації, конкретизації та належного доказового обґрунтування свідчить про недотримання вимог законності та добросовісності дій органів державної влади.

За таких обставин суд доходить висновку, що оскаржувана вимога не відповідає критеріям обґрунтованості, визначеності та законності.

Окрім того, суд не заперечує можливості несвоєчасного оприлюднення звіту про виконання договору в електронній системі закупівель відповідно до вимог пункту 12 частини 1 статті 10 Закону України "Про публічні закупівлі".

Водночас, зазначене порушення має процедурний (формальний) характер, не пов`язане з неправомірним використанням бюджетних коштів, не вплинуло на результати проведення закупівлі, а також не спричинило негативних фінансових наслідків.

За таких обставин вказаний недолік не може бути підставою для покладення на позивача обов`язків, визначених у спірній вимозі, зокрема щодо забезпечення відшкодування шкоди чи притягнення працівників до відповідальності, оскільки не перебуває у причинно-наслідковому зв`язку з установленими контролюючим органом фінансовими наслідками.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних в матеріалах справи, суд дійшов висновку про необґрунтованість прийнятої Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області вимоги щодо усунення порушень №260208-14/1480-2025 від 28.04.2025 року, а відтак вважає позовні вимоги такими, що підлягають задоволенню.

Згідно з пунктом 3 частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Відповідно до статей 9, 77 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

При вирішенні питання про розподіл судових витрат у справі, суд враховує, що відповідно до частини 1 статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Відтак, понесені позивачем судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 2422,40 грн. підлягають стягненню на його користь за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд-

в и р і ш и в :

Адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області щодо усунення порушень №260208-14/1480-2025 від 28.04.2025 року.

Стягнути на користь Комунального підприємства Вінницької міської ради "Вінницяміськтеплоенерго" понесені витрати по сплаті судового збору у розмірі 2422,40 грн. (дві тисячі чотириста двадцять дві гривні 40 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області.

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було проголошено скорочене (вступну та резолютивну частини) рішення (ухвалу) суду або якщо розгляд справи здійснювався в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Позивач: Комунальне підприємство Вінницької міської ради "Вінницяміськтеплоенерго" (вул. 600-річчя, 13, м. Вінниця, 21021, ЄДРПОУ 33126849);

Відповідач: Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області (вул. Хмельницьке шосе, 7, м. Вінниця, 21100 ЄДРПОУ 40479560);

Третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Верум Карбон" (вул. Гоголівська, 43, прим. 7, м. Київ, 01054, ЄДРПОУ 39368496).

Суддя Свентух Віталій Михайлович