Постанова від 12 січня 2026 р. у справі №160/18653/24 — Третій апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

13 січня 2026 року справа 160/18653/24

Третій апеляційний адміністративний суду складі колегії:

головуючий суддя Суховаров А.В.

судді Ясенова Т.І., Головко О.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.01.2025 (суддя Бондар М.В.) в адміністративній справі за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області про скасування висновку про результати моніторингу закупівель

ВСТАНОВИВ:

Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області 11.07.2024 звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, в якому просить визнати протиправним та скасувати висновок від 27.06.2024 про результати моніторингу закупівлі UA-2024-04-26-006372-a.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.01.2025 в задоволенні позову відмовлено. Прийняте рішення суд мотивував тим, що при визначенні предмету закупівлі у річному плані закупівель та в оголошенні про проведення відкритих торгів позивачем допущено порушення в частині не зазначення коду згідно з Єдиним закупівельним словником, що найбільше відповідає назві номенклатурної позиції предмета закупівлі. Визначений відповідачем спосіб усунення виявлених порушень, є пропорційним із виявленими порушеннями, відповідає завданню здійснення моніторингу процедури закупівлі, а саме запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель, та направлений на усунення причин, які призвели до виявлених порушень та недопущення їх вчинення у подальшому.

В апеляційній скарзі Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області просить рішення суду скасувати та прийняти нове судове рішення яким задовольнити позовні вимоги. Посилаються на те, що визначений замовником код предмета закупівлі відповідає послугам, що закуповуються, не обмежує конкуренцію та не впливає на доступ потенційних учасників до закупівлі, а навпаки розширює коло учасників. Вважає, що вимога не була скерована на дотримання в подальшому правових норм під час проведення закупівель, не була конкретизована, не було визначено яких саме осіб та до якої відповідальності (дисциплінарної чи економічної) їх слід притягнути, що у свою чергу не є зрозумілим, та не зазначено, відповідно до яких норм права необхідно їх виконати.

Переглядаючи справу, колегія суддів виходить з наступного:

На підставі наказу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області №20-3 від 17.06.2024 “Про початок моніторингу закупівель” розпочато моніторинг закупівлі ID: UA-2024-04-26-006372-а.

За результатами моніторингу закупівлі, відповідачем складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі від 27.06.2024, відповідно до якого встановлено наступне.

Згідно з відомостями веб-порталу Уповноваженого органу з питань закупівель замовником в оголошенні про проведення відкритих торгів № UA-2024-04-26-006372-a у стовпці “Назва номенклатурної позиції предмета закупівлі” зазначено такі номенклатурні позиції: Послуги з експлуатаційного утримання. Відновлення роботи та обслуговування систем сигналізації та інформування учасників дорожнього руху (світлофорних об`єктів) на автомобільних дорогах загального користування державного значення. У стовпці оголошення “Код згідно з Єдиним закупівельним словником, що найбільше відповідає назві номенклатурної позиції предмета закупівлі” визначено “ДК 021:2015: 50230000-6 – Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги”. Також, моніторингом установлено, що у пункті 6 “Коди відповідних класифікаторів предмета закупівлі” річного плану закупівель № UA-P-2024-04-25-015222-a вказаний код ДК 021:2015: 50230000-6 – Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги.

Разом з цим, моніторингом установлено, що у підпункті 4.1 розділу 1 “Загальні положення” тендерної документації, пункті 1.1 договору №СВ-2024 від 22.05.2024 та у назві предмета закупівлі за №UA-2024-04-26-006372-a на веб-портал Уповноваженого органу з питань закупівель вказано код ДК 021:2015 63710000-9 – Послуги з обслуговування наземних видів транспорту (Послуги з експлуатаційного утримання. Відновлення роботи та обслуговування систем сигналізації та формування учасників дорожнього руху (світлофорних об`єктів) на автомобільних дорогах загального користування державного значення).

З приводу вищезазначеного через електронну систему закупівель Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області надано запит замовнику та отримано наступне пояснення: “Після проведеної процедури відкритих торгів з особливостями і підписання договору №СВ-2024 від 22.05.2024, Уповноваженою особою виявлено помилку в плані закупівель, а саме в коді ДК. Після виявлення помилки, 03.06.2024 складено протокольне рішення №5, де уповноваженою особою вирішено зазначення коду ДК 021:2015 5023000-6 – Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги віднести до категорії технічних (формальних, механічних) та вважати вірним код ДК 021:2015: 63710000-9 – Послуги з обслуговування наземних видів транспорту.”

Проте, відповідно до пункту 1 розділу 3 тендерної документації, замовник визначив приклади та опис формальних несуттєвих помилок відповідно до Переліку №710, та не вірне визначення коду ДК предмету закупівлі не вважається формальною та несуттєвою помилкою у розумінні тендерної документації.

Таким чином, відповідно до Національного класифікатора України ДК 021:2015 “Єдиний закупівельний словник”, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 23.12.2015 № 1749 (далі – Єдиний закупівельний словник), код товару, що найбільше відповідає назві номенклатурної позиції предмета закупівлі “Послуги з експлуатаційного утримання. Відновлення роботи та обслуговування систем сигналізації та інформування учасників дорожнього руху (світлофорних об`єктів) на автомобільних дорогах загального користування державного значення”, становить код “ДК 021:2015: 63710000-9: Послуги з обслуговування наземних видів транспорту”.

Виходячи з вищевикладеного, замовником при визначенні предмету закупівлі у річному плані закупівель та в оголошенні про проведення відкритих торгів за кодом ДК 021:2015: 50230000-6 – Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги не дотримано вимоги пункту 3 розділу І Порядку №708 та абзацу третього пункту 14 Порядку №1082 в частині не зазначення коду згідно з Єдиним закупівельним словником, що найбільше відповідає назві номенклатурної позиції предмета закупівлі.

Висновок про наявність або відсутність порушення (порушень) законодавства: за результатами аналізу питання визначення предмета закупівлі встановлено порушення пункту 3 розділу І Порядку № 708 та абзацу третього пункту 14 Порядку №1082. За результатами аналізу питання щодо відображення закупівлі у річному плані; оприлюднення інформації про закупівлю; відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України “Про публічні закупівлі” та Особливостей (в редакції від 09.04.2024); розгляду тендерної пропозиції; своєчасності укладання договору про закупівлю, змін до нього та їх оприлюднення; відповідності умов договору чинному законодавству України та умовам тендерної пропозиції переможця; своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених Законом – порушень не встановлено.

Зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель: з огляду на встановлене порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” та статтею 8 Закону України “Про публічні закупівлі”, Офіс зобов`язав здійснити заходи, направлені на недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку, оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

Вважаючи протиправним такий висновок, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Відповідно до пунктів 7, 8, 9 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ адміністративні стягнення.

Відповідно до частин 6, 7 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; 2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі. Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель шляхом їх моніторингу, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати моніторингу закупівлі.

При виявленні порушень законодавства у сфері публічних закупівель орган державного фінансового контролю у висновку здійснює його опис та зазначає про спосіб його усунення.

Кабінетом Міністрів України постановою №1178 від 12.10.2022 затверджено Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування (Особливості).

Відповідно до пункту 3 Особливостей замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі", проводять закупівлі з урахуванням цих особливостей.

Згідно з пунктом 24 Особливостей замовник самостійно та безоплатно через авторизований електронний майданчик оприлюднює в електронній системі закупівель відповідно до Порядку №1082, та цих Особливостей оголошення про проведення відкритих торгів та тендерну документацію не пізніше ніж за сім днів до кінцевого строку подання тендерних пропозицій.

Відповідно до частини 8 статті 12 Закону України "Про публічні закупівлі" подання інформації під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель.

Відповідно до пункту 3 розділу І Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого Наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України №708 від 15.04.2020, предмет закупівлі товарів і послуг визначається замовником згідно з пунктами 21 і 34 частини першої статті 1 Закону та за показником четвертої цифри Єдиного закупівельного словника.

Відповідно до абзацу 3 пункту 14 Порядку розміщення інформації про публічні закупівлі, затвердженого Наказ Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України №1082 від 11.06.2020, Під час унесення інформації щодо предмета закупівлі товарів та послуг в оголошення, оприлюднення яких передбачено Законом, та повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами застосування переговорної процедури закупівлі в окремих електронних полях зазначається інформація, визначена пунктом 12 та абзацами другим-четвертим пункту 13 цього Порядку, та інформація щодо коду товару чи послуги, визначеного згідно з Єдиним закупівельним словником, що найбільше відповідає назві номенклатурної позиції предмета закупівлі.

Отже, на виконання пункту 3 розділу І Порядку№708 та абзацу 3 пункту 14 Порядку №1082 в електронній системі закупівель зазначається код товару, що найбільше відповідає назві номенклатурної позиції предмета закупівлі. Вказана норма є імперативною та не передбачає виключень.

Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, за наслідками проведеного моніторингу установлено, що згідно з відомостями веб-порталу уповноваженого органу з питань закупівель замовником в оголошенні про проведення відкритих торгів №UA-2024-04-26-006372-a у стовпці “Назва номенклатурної позиції предмета закупівлі” зазначено такі номенклатурні позиції: Послуги з експлуатаційного утримання. Відновлення роботи та обслуговування систем сигналізації та інформування учасників дорожнього руху (світлофорних об`єктів) на автомобільних дорогах загального користування державного значення. У стовпці оголошення “Код згідно з Єдиним закупівельним словником, що найбільше відповідає назві номенклатурної позиції предмета закупівлі” визначено “ДК 021:2015: 50230000-6 – Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги”. Також, моніторингом установлено, що у пункті 6 “Коди відповідних класифікаторів предмета закупівлі” річного плану закупівель № UA-P-2024-04-25-015222-a вказаний код ДК 021:2015: 50230000-6 – Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги.

З метою підтвердження або спростування встановленого порушення, органом державного фінансового контролю в ході моніторингу через електронну систему закупівель замовнику надано відповідний запит.

Замовником 20.06.2024 за вих. №1-13/1700 надано відповідь, що після проведеної процедури відкритих торгів з особливостями і підписання договору №СВ-2024 від 22.05.2024, Уповноваженою особою виявлено помилку в плані закупівель, а саме в коді ДК. Після виявлення помилки, 03.06.2024 складено протокольне рішення №5, де уповноваженою особою вирішено зазначення коду ДК 021:2015 5023000-6 – Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги віднести до категорії технічних (формальних, механічних) та вважати вірним код ДК 021:2015 63710000-9 Послуги з обслуговування наземних видів транспорту.

Матеріали справи містять протокол щодо прийняття рішення уповноваженою особою №5 від 03.06.2024, в якому зазначено, що рішення про віднесення уповноваженою особою виправлення помилки, а саме, зазначення коду ДК 021:2015 5023000-6 – Послуги з ремонту, технічного обслуговування дорожньої інфраструктури і пов`язаного обладнання та супутні послуги віднести до категорії технічних (формальних, механічних) та вважати вірним код ДК 021:2015 63710000-9 Послуги з обслуговування наземних видів транспорту.

Таким чином, позивач фактично підтвердив допущення помилки при зазначенні коду закупівлі за Єдиним закупівельним словником, що обґрунтовано стало підставою для прийняття оскаржуваного висновку.

Отже, встановлені обставини справи, в своїй сукупності, свідчать про обґрунтованість висновків відповідача стосовно порушень законодавства у сфері закупівлі під час моніторингу закупівлі.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Відповідно до частини 9 статті 8 Закону України “Про публічні закупівлі” форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

На виконання даної норми наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 № 552 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 01.10.2020 за № 958/35241) затверджено форму висновку про результати моніторингу процедури закупівлі та порядок заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі.

У пункті 3 розділу III Порядку № 552 визначено, що у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Таким чином, зазначення у Висновку зобов`язання щодо усунення порушення, у разі його виявлення, є обов`язком, а не правом органу державного фінансового контролю, незважаючи на те, чи є таке порушення суттєвим.

В той же час, чинним законодавством, яке регулює діяльність органів державного фінансового контролю, не визначено, яке саме зобов`язання має міститись у висновках про результати проведення моніторингу процедур закупівель.

Верховний Суд неодноразово наголошував, що можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень. Вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім. Зобов`язання позивача самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Така правова позиція висловлена Верховнім Судом, зокрема, у постановах від 5 березня 2020 року у справі №640/467/19, від 23 квітня 2020 року у справі №160/5735/19, від 11 червня 2020 року в справі №160/6502/19, від 26 листопада 2020 року у справі №160/11367/19.

Проте, фактичні обставини у вказаних справах не відповідають фактичним обставинам цієї справи, оскільки у згадуваних вище справах висновки Держаудитслужби за результатами моніторингу публічної закупівлі містили або вказівку контролюючого органу “здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень”, або взагалі такої не містили. Тобто, відповідний підрозділ Держаудитслужби жодним чином не конкретизував спосіб, у який має бути на його думку усунуто виявлені в ході перевірки порушення.

У спірному випадку відповідач в оскаржуваному висновку зобов`язав здійснити заходи зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення, щодо недопущення в подальшому виявлених порушень.

Тобто, у спірному Висновку орган державного контролю визначив спосіб усунення виявлених порушень, який в даній конкретній ситуації (враховуючи завершення процедури торгів, визначення переможця, укладення Договору) є співмірним із виявленими порушеннями і відповідає завданню здійснення державного фінансового контролю та направлений на усунення порушень та причин, які призвели до таких порушень.

Також суд апеляційної інстанції приймає до уваги позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 02.06.2022 (справу №160/2951/20), суть якої полягає в тому, що у разі якщо у вимозі не зазначено конкретного способу її виконання (що за позицією позивача мало місце у спірному випадку), то вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Крім того, як вірно зазначено судом першої інстанції, зобов`язання органом державного фінансового контролю позивача щодо розгляду питання про притягнення винних працівників до відповідальності саме по собі не створює жодних негативних наслідків для позивача, оскільки не зобов`язує його прийняти конкретне рішення. В силу вимог пункту 15 частини 1 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» орган державного фінансового контролю наділений лише правом ініціювання питання щодо притягнення до відповідальності винних у допущених порушеннях осіб. Водночас питання виявлення осіб, винних у порушеннях, зазначених в спірному висновку, та встановлення достатності підстав для притягнення їх відповідальності є прерогативою позивача.

Приймаючи до уваги встановлені обставини справи, які свідчать про наявний факт порушення позивачем вимог законодавства у сфері публічних закупівель, а також відповідність змісту оскаржуваного позивачем висновку положенням статті 8 Закону України “Про публічні закупівлі”, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

З урахуванням доводів і заперечень сторін, наданих ними доказів, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись статтями 241-244, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Дніпропетровській області залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.01.2025 – без змін.

Постанова набирає законної сили з 13.01.2026 та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя А.В. Суховаров

судді Т.І. Ясенова

судді О.В. Головко