Окрема думка від 03 лютого 2026 р. у справі №320/6779/25 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/6779/25

ОКРЕМА ДУМКА

судді Шостого апеляційного адміністративного суду Беспалова О. О.

у справі № 320/6779/25

04 лютого 2026 року м. Київ

Комунальне підприємство "Тернопільводоканал" звернулось до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просило:

- визнати незаконними дії Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг щодо обмеження застосування економічно обґрунтованих тарифів для Комунального підприємства “Тернопільводоканал”, яке встановлено в п. 2 Постанови “Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення” Комунальному підприємству “Тернопільводоканал” від 24.12.2024 № 2320 щодо застосування тарифів на централізоване водовідведення для населення на рівні тарифів, що застосовувалися станом на 24.02.2022;

- визнати протиправним та скасувати пункт 2 Постанови “Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення Комунальному підприємству “Тернопільводоканал” від 24.12.2024 № 2320.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 28 липня 2025 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, Комунальне підприємство "Тернопільводоканал" звернулось з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2026 року апеляційну скаргу комунального підприємства "Тернопільводоканал" залишено без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 липня 2025 року залишено без змін.

Вважаю, що у даній справі Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов помилкових висновків щодо залишення без змін рішення суду першої інстанції.

Відповідно до приписів частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні. Окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

Користуючись правом, передбаченим частиною третьою статті 34 КАС України, вважаю необхідним викласти окрему думку щодо підстав незгоди із постановою про залишення без змін рішення суду першої інстанції.

Так, під час розгляду справи встановлено, що Комунальне підприємство "Тернопільводоканал" є суб`єкт природної монополії та здійснює свою діяльність на підставі ліцензії АГ № 500075 на право провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення.

24.12.2024 Постановою №2320 Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП, Комісія, Регулятор) встановила тарифи на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення КП “Тернопільводоканал” зі структурою, що наведені в додатку.

Вищезгаданою постановою відповідач постановив:

- Установити КП “Тернопільводоканал” тарифи зі структурою, наведеною в додатку до цієї постанови:

1) споживачам, які є суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення:

на централізоване водовідведення - 13,44 грн за 1 куб. м (без податку додану вартість);

2) споживачам, які не є суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення:

на централізоване водопостачання - 30,81 грн за 1 куб. м (без податку додану вартість);

на централізоване водовідведення - 23,66 грн за 1 куб. м (без податку на додану вартість).

3) Установити, що тарифи на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення застосовуються для населення на рівні тарифів, що застосовувалися станом на 24 лютого 2022 року, а саме:

на централізоване водопостачання - 14,65 грн за 1 куб. м (без податку на додану вартість);

на централізоване водовідведення - 15,93 грн за 1 куб. м (без податку на додану вартість).

Не погоджуючись із правомірністю п. 2 постанови НКРЕКП № 2320 від 24.12.2024, вважаючи його протиправним та таким, що прийнято з порушенням норм чинного законодавства, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відмовляючи у задоволенні апеляційної скарги та залишаючи без змін рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 липня 2025 року Шостий апеляційний адміністративний суд прийшов до висновку, що посилання позивача на невиконання відповідачам п.п. 16.1.1. договорів від 20 листопада 2014 року, укладених між Міністерством фінансів України, Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, Тернопільською міською радою, відповідачем з однієї сторони та позивачем з іншої сторони про субкредитування №13010-05/Т5 та № 13010-05/96, в частині не вжиття відповідачем усіх необхідних заходів щодо встановлення економічно обґрунтованих тарифів на центральне водопостачання та водовідведення, є безпідставними, оскільки пунктом 1 Постанови № 2320 від 24.12.2024, відповідачем за економічним обґрунтуванням позивача, встановлено тарифи на послуги позивача щодо централізованого водопостачання та водовідведення.

Крім того зауважено, що приписами Закону України “Про Державний бюджет України на 2025 рік” встановлений обов`язок органів місцевого самоврядування надавати суб`єктам господарювання у сфері централізованого водопостачання та централізованого водовідведення з місцевих бюджетів фінансову підтримку для здійснення їх операційної діяльності.

На мою думку, такий висновок суду не у повній мірі відображає фактичним обставинам справи.

Основні засади цінової політики визначає Закон № 5007-VI, який також регулює відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону № 5007-VI дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у процесі формування, встановлення та застосування цін Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, органами, що здійснюють державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій, органами місцевого самоврядування та суб`єктами господарювання, які провадять діяльність на території України, а також здійснення державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення.

Позивач – КП “Тернопільводоканал”, є суб`єктом природних монополій з надання послуг з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення на території м. Києва, включеним до Реєстру суб`єктів природних монополій у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, НКРЕКП – органом, що здійснює державне регулювання діяльності, зокрема й суб`єктів природних монополій, а предметом цього спору є постанова НКРЕКП в частині встановлення тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення для населення.

Таким чином, на спірні правовідносини поширюється дія Закону № 5007-VI та встановлені ним основні засади цінової політики та ціноутворення, а також гарантії, що надаються суб`єктам господарювання під час державного регулювання цін.

Відповідно до абзацу 1 частини 1 статті 12 Закону № 5007-VI державні регульовані ціни запроваджуються на товари, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, мають істотну соціальну значущість, а також на товари, що виробляються суб`єктами, які займають монопольне (домінуюче) становище на ринку.

Поряд із цим, згідно з пунктом 10 ч. 1 ст. 1 Закону № 5007-VI товаром визнаються продукція, роботи, послуги, матеріально-технічні ресурси, майнові та немайнові права, що підлягають продажу (реалізації).

Частинами 2, 4 статті 12 Закону № 5007-VI визначено, що державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).

Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади, державні колегіальні органи та органи місцевого самоврядування під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін обов`язково включають розмір їх інвестиційної складової частини.

Положеннями частини 2 статті 10 Закону № 2479-VІ також установлено, що тарифи на комунальні послуги суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих планованих витрат на їх виробництво з урахуванням планованого прибутку.

Згідно зі статтею 6 Закону № 2918-III державна політика у сфері питної води, питного водопостачання будується на принципах, зокрема, науково обґрунтованого нормування якості питної води, нормативів її споживання та формування тарифів на послуги централізованого водопостачання.

Відповідно до частини 3 статті 32 Закону № 2918-III тарифи на надання послуг з питного водопостачання розраховуються на підставі галузевих нормативів витрат і повинні повністю відшкодовувати експлуатаційні витрати та забезпечувати надійну роботу об`єктів централізованого питного водопостачання.

Таким чином, державні регульовані ціни, зокрема й тарифи на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення для суб`єктів природних монополій, формуються на засадах їх економічної обґрунтованості.

Положеннями статті 15 Закону № 5007-VI прямо передбачена можливість встановлення державних регульованих цін на товари в розмірі, нижчому від їх економічно обґрунтованого розміру, якими одночасно визначені також гарантії, що надаються суб`єктам господарювання під час державного регулювання цін в зазначений спосіб.

Так, відповідно до частини 1 статті 15 Закону № 5007-VI Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які встановили державні регульовані ціни на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, зобов`язані відшкодувати суб`єктам господарювання різницю між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів.

Згідно з частиною 2 статті 15 Закону № 5007-VI установлення Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування державних регульованих цін на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, без визначення джерел для відшкодування різниці між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів не допускається і може бути оскаржено в судовому порядку.

Закон № 5007-VI, допускаючи можливість встановлення державних регульованих цін на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, не визначає випадків та підстав для прийняття такого рішення. При цьому, за змістом Закону № 5007-VI однією із ключових засад державної цінової політики є надання соціальних гарантій населенню в разі зростання цін.

Частиною 1 статті 9 Закону № 5007-VI передбачено, що Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади послідовно вживають заходів щодо забезпечення соціальних гарантій населенню, насамперед малозабезпеченим сім`ям, шляхом запровадження системи компенсаційних виплат у зв`язку із зростанням цін та індексації грошових доходів соціально-економічних груп населення відповідно до законодавства.

Положеннями статей 9, 15 Закону № 5007-VI кореспондують пункти 5 та 6 частини 1 статті 4 Закону № 5007-VI, згідно з якими державна цінова політика є складовою частиною державної економічної та соціальної політики і спрямована на забезпечення соціальних гарантій населенню в разі зростання цін та необхідних економічних гарантій для виробників одночасно.

Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України (частина 1 статті 3 Закону № 1540-VIII).

Відповідно до пунктів 1, 3 частини 1 статті 3 Закону № 2479-VІ завданням національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є здійснення державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання на суміжних ринках шляхом, зокрема, збалансування інтересів суб`єктів господарювання, споживачів та держави; захисту прав споживачів товарів і послуг у частині отримання товарів і послуг належної якості та в достатньому обсязі за економічно обґрунтованими цінами, а також стимулювання підвищення їх якості і задоволення попиту на них.

Державна політика у сфері питної води, питного водопостачання будується на принципах, зокрема, пріоритетності питного водопостачання перед іншими видами спеціального водокористування та гарантованого першочергового забезпечення питною водою населення для забезпечення питних, фізіологічних, санітарно-гігієнічних та побутових потреб (стаття 6 Закону № 2918-III).

Згідно з частиною 1 статті 7 Закону № 2918-III держава гарантує захист прав споживачів у сфері питної води, питного водопостачання шляхом, зокрема, державної підтримки, регулювання та нагляду у сфері питного водопостачання відповідно до цього Закону; задоволення потреб населення у питній воді шляхом пріоритетного розвитку систем централізованого питного водопостачання, створення резервних систем питного водопостачання.

Повертаючись до предмету спору, який виник у цій справі щодо визнання протиправним та скасування пункту 2 постанови НКРЕКП № 2320 від 24.12.2024 про встановлення окремих тарифів для населення на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення на рівні тарифів, що застосовувалися станом на 24.02.2022, слід зазначити таке.

Можливість відступу органом виконавчої влади від правила щодо встановлення цін на товари (включаючи тарифи на послуги централізованого водопостачання та централізованого водовідведення) в економічно обґрунтованому розмірі прямо передбачена положеннями статті 15 Закону № 5007-VI, у зв`язку з чим колегією суддів відхиляються доводи позивача щодо недопустимості встановлення тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення за іншими критеріями та правилами, ніж передбачені Порядком № 302 та Процедурою № 364.

В умовах правового режиму воєнного стану та з огляду на гарантування державою першочергового забезпечення населення водою для питних, фізіологічних, санітарно-гігієнічних та побутових потреб, а також надання державної підтримки та соціальних гарантій для населенню, виділення пунктом 2 постанови НКРЕКП № 2320 від 24.12.2024 населення в окрему категорію споживачів для цілей встановлення тарифу на централізоване водопостачання і централізоване водовідведення та закріплення їх розміру на рівні тарифів, що застосовувалися станом на 24.02.2022, цілком узгоджується із засадами встановлення державних регульованих цін, зокрема для суб`єктів природних монополій у відповідній сфері та не виходить за межі повноважень, наданих НКРЕКП у спірних правовідносинах.

Разом з тим, законодавством також надано гарантії суб`єктам господарювання під час державного регулювання цін, зміст яких полягає у покладенні на Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які встановили державні регульовані ціни на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, зобов`язання відшкодувати суб`єктам господарювання різницю між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів, а також у забороні встановлення державних регульованих цін в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, без визначення джерел для відшкодування різниці між такими розмірами.

За правилами частини 2 статті 15 Закону № 5007-VI визначення джерел для відшкодування такої різниці має передувати або здійснюватися одночасно із установленням державних регульованих цін на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру.

Як встановлено у судовому засіданні, з пояснень представника відповідача, подані апелянтом тарифи на централізоване водопостачання і централізоване водовідведення для населення були економічно обґрунтованими, однак пунктом 2 постанови № 2320 від 24.12.2024 НКРЕКП установивши тарифи на централізоване водопостачання і централізоване водовідведення для населення у нижчому від економічно обґрунтованого розмірі не визначила джерел для відшкодування різниці між установленими розмірами тарифів та їх економічно обґрунтованими розмірами відповідно до статті 15 Закону № 5007-VI.

Як вбачається із змісту оскаржуваного пункту постанови, відповідачем встановлено тарифи на централізоване водопостачання і централізоване водовідведення для населення на рівні тарифів, що застосовувалися станом на 24.02.2022.

Тоді як для інших споживачів, які не є суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, до яких за загальним правилом належить населення, встановлені тарифи визначені позивачем.

Відтак, встановлюючи тарифи на централізоване водопостачання і централізоване водовідведення для населення у нижчих від економічно обґрунтованих розмірах, НКРЕКП була зобов`язана визначити джерело для відшкодування різниці між установленими розмірами тарифів та їх економічно обґрунтованими розмірами відповідно до статті 15 Закону № 5007-VI.

Визначення джерела для відшкодування такої різниці є обов`язковою передумовою встановлення для КП “Тернопільводоканал” як суб`єкта природних монополій державних регульованих цін (тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення для населення) на рівні, що застосовувався станом на 24.02.2022.

Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 16.01.2019 у справі № 826/13850/17.

Верховний Суд у пункті 85 вказаної постанови зробив висновок, відповідно до якого умовою встановлення державних регульованих цін в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого, є одночасне встановлення джерел для відшкодування різниці. Лише у такий спосіб може бути досягнуто баланс інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики, і держави.

У пункті 83 постанови від 16.01.2019 у справі № 826/13850/17 Верховний Суд констатував, що з розумінням ставиться до причин ухвалення оскаржуваної постанови – додатковий захист споживачів та недопущення підвищення загального рахунку для побутових споживачів природного газу. Проте, ця мета не може досягатися у спосіб, який порушує визначені законом гарантії прав суб`єктів господарювання.

Вказані висновки Верховного Суду є релевантним цій справі, а тому підлягають застосуванню до спірних правовідносин, адже стосуються правомірності встановлення НКРЕКП державних регульованих цін на послуги для населення у розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, без одночасного визначення джерел для відшкодування такої різниці.

Відповідно до частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Вважаю, що судом апеляційної інстанції безпідставно залишено без належної уваги те, що встановлення збиткового тарифу для населення без визначення джерела компенсації не відповідає інтересам споживачів, адже неможливість підтримання належного функціонування системи централізованого водопостачання та централізованого водовідведення позначиться не тільки на якості таких послуг, але взагалі ставить під сумнів їх надання, адже у майбутньому підприємство не зможе гарантувати стабільне і безперебійне надання послуг споживачам.

Визначення джерела компенсації витрат у зв`язку з установленням тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення на 2025 рік у нижчому розмірі перебуває у безпосередньому зв`язку з самою можливістю встановлення НКРЕКП тарифів у розмірах, що є нижчими від економічно обґрунтованих розмірів. Відтак, висновок про правомірності встановлення тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення для населення на рівні, що застосовувався станом на 24.02.2022, є передчасним без вирішення питання щодо джерел компенсації КП “Тернопільводоканал” різниці у розмірах тарифів.

Положеннями пункту 1.12 глави 1 Порядку № 302 передбачено, що за результатами здійснення заходів контролю НКРЕКП може прийняти рішення щодо включення до структури тарифів на централізоване водопостачання та/або централізоване водовідведення компенсації витрат або зменшення складових тарифів у разі використання коштів не за цільовим призначенням, економії або перевитрат коштів за статтями витрат, що призводить до невідповідності фактичних складових затвердженій структурі тарифів.

З аналізу наведеної норми слідує, що рішення про включення компенсації до структури тарифів на централізоване водопостачання та/або централізоване водовідведення на наступний планований рік є одним із заходів реагування, що може бути використаний НКРЕКП за результатами здійснення заходів контролю КП “Тернопільводоканал”. При цьому, підставою для вжиття такого заходу реагування може бути саме перевищення витрат за статтями витрат, що призводить до невідповідності фактичних складових затвердженій структурі тарифів.

Можливість включення до структури тарифів при їх встановленні на наступний планований рік компенсації різниці у розмірах тарифів, що виникла за рахунок встановлення у поточному плановому році тарифів для населення без урахування принципу економічної обґрунтованості, положеннями пункту 1.12 глави 1 Порядку № 302 не передбачена.

Більше того, частиною 2 статті 15 Закону № 5007-VI передбачено відшкодування різниці між установленими розмірами тарифів та економічно обґрунтованими розмірами тарифів саме за рахунок коштів відповідних бюджетів, а не за рахунок збільшення тарифів наступних планових періодів постачання відповідних послуг на суму відповідної компенсації.

Отже, відповідачем не заперечується право позивача на отримання компенсації за різницю між фактично установленими розмірами тарифів та економічно обґрунтованими розмірами тарифів, однак джерело коштів для виплати такої компенсації не зазначені у постанові НКРЕКП № 2320 від 24.12.2024 та не повідомлені суду в ході розгляду даної справи.

Відтак, вважаю, що відповідачем порушено права та законні інтереси КП “Тернопільводоканал” при прийняті пункту 2 постанови № 2313 від 24.12.2024 та встановленні тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення для населення у розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, без одночасного визначення джерел для відшкодування різниці між установленими та економічно обґрунтованими розмірами тарифів відповідно до статті 15 Закону № 5007-VI.

Відповідно до частини 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з пунктами 2, 4 частини 2 статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про:

- визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

- визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Приймаючи до уваги, що реалізація пункту 2 постанови НКРЕКП № 2313 від 24.12.2024 про встановлення тарифів для КП “Тернопільводоканал” впливає також на права та інтереси невизначеного кола споживачів послуг централізованого водопостачання та централізованого водовідведення, що надаються позивачем для населення, а також мету, з якою тарифи на відповідні послуги для населення були встановлені на рівні тарифів, що застосовувалися станом на 24.02.2022.

Вважаю, що з метою дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів населення і цілями, на досягнення яких спрямоване це судове рішення, вважає за можливе вийти за межі заявлених КП “Тернопільводоканал” позовних вимог та обрати інший спосіб поновлення прав позивача, за захистом яких він звернувся до суду, а саме:

- визнати протиправною бездіяльність НКРЕКП щодо встановлення пунктом 2 постанови № 2320 від 24.12.2024 тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення для населення у розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, без визначення джерел для відшкодування різниці між установленими розмірами тарифів та економічно обґрунтованими розмірами тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення для населення за рахунок коштів відповідних бюджетів відповідно до статті 15 Закону № 5007-VI;

- зобов`язати НКРЕКП визначити джерела для відшкодування різниці між установленими пунктом 2 постанови № 2320 від 24.12.2024 розмірами тарифів та економічно обґрунтованими розмірами тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення для населення відповідно до статті 15 Закону № 5007-VI.

Суддя О. О. Беспалов