Постанова від 20 січня 2026 р. у справі №500/5037/24 — Восьмий апеляційний адміністративний суд

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2026 рокуЛьвівСправа № 500/5037/24 пров. № А/857/30637/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді – Ніколіна В.В.,

суддів – Гінди О.М., Матковської З.М.

розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Козівської селищної ради на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2024 року (суддя – Юзьків М.І., м. Тернопіль) у справі № 500/5037/24 за адміністративним позовом Керівника Бережанської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації до Козівської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2024 року, Керівник Бережанської окружної прокуратури (далі – прокурор) в інтересах держави в особі позивачів Міністерства культури та інформаційної політики України (далі – позивач 1), Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації (далі – позивач 2) звернувся до суду з позовом до Козівської селищної ради (далі – відповідач), в якому просив: визнати протиправною бездіяльність Козівської селищної ради Тернопільського району Тернопільської області щодо не вчинення дій, спрямованих на замовлення розроблення та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану історичного населеного місця – селища Козова Тернопільського району Тернопільської області; зобов`язати Козівську селищну раду вчинити дії, спрямовані на замовлення відповідно до вимог законодавства розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця - селища Козова.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Бережанською окружною прокуратурою в ході опрацювання інформації Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації виявлено факт порушення законодавства в сфері охорони культурної спадщини на території селища Козова. Так, що всупереч вимог законодавства України Козівською селищною радою тривалий час не вжито жодних заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану селища Козова. Вважає, що у зв`язку із бездіяльністю органу місцевого самоврядування щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану, існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2024року позов задоволено.

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржив відповідач, який із покликанням на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.

В обґрунтування апеляційних вимог зазначає, що відповідно до норм чинного законодавства, виготовлення історико-архітектурного опорного плану без одночасного виготовлення генерального плану населеного пункту неможливе. На даний час, Козівська селищна рада у своїй діяльності керується генеральним планом смт. Козова, який розроблений «КИЕВНИИПГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА» у 1969 році (1:5000). Даний генеральний план є чинним і придатний для використання до моменту розроблення і затвердження нового генерального плану селища Козова. Зазначає, що історико-архітектурний опорний плану є науково-проектною документація, а не містобудівною, а тому питання про її затвердження не може виноситися на розгляд та затверджуватися на пленарних засіданнях селищної ради в силу приписів пункту 42 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Під час усних консультацій з розробниками ІАОП, останні зазначили, що розробляють обмежену кількість ІАОП в рік, при цьому вартість цієї документації становить близько 1 000 000 гривень, що складає значну частину місцевого бюджету. Тому, на даний час з фінансових причин Козівська селищна рада не в змозі замовити виготовлення історико - архітектурного опорного плану селища Козови, оскільки у період воєнного стану наявний фінансовий ресурс місцевого бюджету в першу чергу витрачається для забезпечення життєво необхідних потреб жителів громади, створення умов для оперативного реагування та своєчасного фінансового забезпечення на потреби територіальної оборони, заходи безпеки та ін. Виділення коштів для виготовлення історико - архітектурного опорного плану селища Козови буде здійснено при наявності достатніх коштів у бюджеті на ці потреби.

Прокурор подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просмить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду – без змін.

Враховуючи те, що апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи (у письмовому провадженні), апеляційний суд вважає за можливе розглядати справу в порядку письмового провадження відповідно до положень пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає до часткового задоволення з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Бережанською окружною прокуратурою 01.08.2024 на адресу Козівської селищної ради направлено запит №52-3172ВИХ-23 про надання інформації щодо розробки та затвердження історико-архітектурного опорного плану селища Козова.

Листом №01-1645/03-09 від 06.08.2024 Козівська селищна рада повідомила, що нею вивчається питання щодо розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану селища Козова. В бюджеті Козівської територіальної громади на 2024 рік не передбачено коштів на здійснення даних заходів. Бюджет громади формувався з розрахунку воєнного стану, запровадженого на території України. Головним акцентом при прийнятті бюджету було виділення коштів на підвищення обороноздатності країни та посилення соціальних заходів підтримки населення у зв`язку із збільшенням зубожіння населення. Пріоритетом для громади депутати селищної ради ставили саме оборонну та соціальну сферу. При формуванні бюджету на 2025 рік, буде розглянуто можливість закладення коштів для розроблення історико-архітектурного опорного плану селища Козова.

Тернопільською обласною військовою адміністрацією у відповідь на запит прокуратури від 18.04.2024 у листі від 20.10.2023 повідомлено, що історико-архітектурний опорний план для селища Козова Тернопільського району, занесеного до Списку історичних населених місць Тернопільської області, не розроблено. Департаментом культури та туризму обласної військової адміністрації (лист від 10.09.2021 № 02.01-44/509) та Тернопільським обласним центром охорони та наукових досліджень пам`яток культурної спадщини (лист від 30.06.2021 № 198/01-5) Козівській селищній раді Тернопільського району були надіслані переліки пам`яток та об`єктів культурної спадщини для організації заходів з охорони та реагування відповідно до пам`яткоохоронного законодавства. Протокольне доручення селекторної наради, що відбулася в Офісі Президента України 13.03.2023, надіслано головам територіальних громад області (від 16.03.2023 № 02.1-46/398), в тому числі голові Козівської селищної ради, щодо активізації роботи в частині розробки та затвердження історико-архітектурних опорних планів історичних населених місць області.

У відповідь на запит прокурора від 18.04.2024 Міністерство культури та інформаційної політики України у листі від 06.05.2024 №06/15/4084-24 повідомило, що Міністерство зверталося до голови Козівської селищної ради листом від 30.09.2020 №11955/6.11.1, в якому наголошувалося на необхідності неухильного виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та обов`язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану. Проте відповідь на зазначений лист не надходила, відповідна науково-проектна документація на розгляд центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини наразі не подана.

Станом на час вирішення справи судом доказів затвердження історико-архітектурного опорного плану селища Козова матеріали справи не містять, як і не містять будь-яких доказів щодо вжиття заходів з його розроблення.

Не погоджуючись з бездіяльністю Козівської селищної ради Тернопільського району Тернопільської області щодо не вчинення дій, спрямованих на замовлення розроблення та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану історичного населеного місця, а саме селища Козова, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Апеляційний суд не погоджується із висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що не відповідають нормам матеріального та процесуального права з огляду на наступне.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси і просити про їх захист.

Право звернення до суду є невід`ємним особистим правом, яке реалізовується особою в порядку, встановленому КАС України. Способом реалізації цього права є звернення зацікавленої особи з позовом до суду.

У свою чергу, звернення до суду з позовом є підставою для виникнення процесуальних відносин, пов`язаних з вирішенням спору по суті. Звернення до суду і судове провадження повинно здійснюватись у відповідності до вимог чинного законодавства, зокрема, процесуальних норм щодо порядку провадження в адміністративних справах.

Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим адміністративним позовом.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає у тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч.ч.3-5 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII.

Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (ч.1 ст.23 цього Закону).

Відповідно до абзаців першого та другого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з`ясувати підстави представництва інтересів держави.

Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

У згадуваній вище постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Верховний Суд у постанові від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а прийшов до висновку про те, що прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, звертаючись до суду з даним позовом, Керівник Бережанської окружної прокуратури зазначив, що спір у цій справі стосується бездіяльності відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця, внаслідок чого існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичного центру на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади. Порушення інтересів держави у спірному випадку полягає у необхідності неухильного дотримання вимог національного та міжнародного законодавства в сфері охорони культурної спадщини. Водночас, у зв`язку з незатвердженням історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця, об`єкти, що знаходяться на його території, фактично позбавлені належного правового захисту й перебувають під загрозою руйнування або спотворення.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції дійшов висновку, що в даному випадку спеціально уповноваженими державою органами на здійснення контролю за станом розроблення історико-архітектурних опорних планів історично населених місць є Міністерство культури та інформаційної політики України та Департамент культури та туризму Тернопільської обласної державної адміністрації. Разом з тим, тривале невиконання Козівською селищною радою вимог чинного законодавства щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця – селища Козова Тернопільського району Тернопільської області, та не вжиття необхідних заходів з метою зобов`язання Козівської селищної ради вчинити певні дії, стало підставою для звернення прокурора до суду з даним позовом.

Колегія суддів вважає, що спір фактично заявлено в інтересах органу державної влади - Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації.

Досліджуючи фактичні дані в контексті вищенаведених норм та поданої позовної заяви, суд першої інстанції не врахував, що прокурор не обґрунтував належним чином підстави для звернення до суду в інтересах держави (а фактично в інтересах органу державної влади). Звернувся із позовом замість Міністерства культури та інформаційної політики України чи Тернопільської обласної військової адміністрації, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, тобто є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, щодо не вчинення дій, спрямованих на замовлення розроблення та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану історичного населеного місця, а саме селища Козова.

Верховний Суд в постанові від 13 квітня 2022 року у справі № 815/1484/18 звертає увагу, що перевірці права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляд питання щодо правомірності дій відповідача з приводу прийняття оскаржуваного рішення (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, повинна перевірятись за позовом належного позивача.

Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (положення статті 240 КАС).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постановах від 18.07.2019 (справа №826/15794/17) та від 23.10.2019 (справа № 0640/4292/18).

Враховуючи вищевикладене, суд першої інстанцій помилково розглянув позовні вимоги по суті, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нового, про залишення позову без розгляду.

Керуючись ст. 308, 311, 315, 319, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Козівської селищної ради задовольнити частково.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2024 року у справі № 500/5037/24 – скасувати.

Позовну заяву Керівника Бережанської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури та туризму Тернопільської обласної військової адміністрації до Козівської селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, залишити без розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя В. В. Ніколін

судді О. М. Гінда

З. М. Матковська