Окрема думка від 14 січня 2026 р. у справі №320/10031/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

15 січня 2026 року

м. Київ

справа №320/10031/24

адміністративне провадження №К/990/34706/25

Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду від 14 січня 2026 року у справі № 320/10031/24 за позовом Миргородської окружної прокуратури Полтавської області до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, за участю третьої особи: Товариства з обмеженою відповідальністю «АТАЛАН» про визнання протиправними дій, скасування наказу та визнання недійсним дозволу.

Відповідно до статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

У лютому 2024 року керівник Миргородської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправними дії ДКЗ та Держгеонадр щодо розгляду матеріалів оцінки перспективних ресурсів вуглеводнів Цимбалівської площі (протокол від 30.11.2018 № 4608), скасувати наказ Держгеонадр від 27.12.2018 № 521 та визнати недійсним спеціальний дозвіл на користування надрами від 29.12.2018 № 4961.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 18.02.2025, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.07.2025, позов залишено без розгляду на підставі пункту 8 частини першої статті 240 КАС України. Постановою Верховного Суду від 14 січня 2026 року рішення судів попередніх інстанцій змінено в частині мотивів, проте результат (залишення позову без розгляду) залишено в силі. Під час розгляду справи № 320/10031/24 варто було врахувати наступне.

І. Концептуальні засади захисту надр та принцип превентивності

Згідно зі статтею 13 Конституції України надра є об`єктом права власності Українського народу. Природні ресурси належать народу, а держава несе конституційну відповідальність за дії чи бездіяльність при розпорядженні ними (стаття 16 Основного Закону). Запобігання шкоді (принцип превентивності - «precautionary principle») має пріоритет над компенсацією чи усуненням наслідків шкоди.

Принципи перестороги, закріплені у статті 191 Договору про функціонування ЄС, набувають особливого значення при видачі спецдозволів на надра, оскільки порушення процедур може призвести до непоправної шкоди. Орхуська конвенція зобов`язує державу забезпечувати ефективний судовий контроль у сфері довкілля. Тому суди мають з особливою обережністю застосовувати процесуальні строки, щоб уникнути ситуацій, коли надмірний формалізм унеможливлює контроль за законністю розпорядження ресурсами.

ІІ. Суб`єктивні межі обізнаності прокурора про порушення

Згідно з позицією Великої Палати Верховного Суду (справа № 917/1212/21, https://reyestr.court.gov.ua/Review/118465142 ), строк у випадках звернення прокурора від імені держави починається з моменту, коли про порушення стало відомо саме прокурору (пункти 265-267). Суд має аналізувати не лише формальні строки, а й обґрунтованість причин неможливості дізнатися про порушення раніше.

Строк для подання позову слід обчислювати не від дати прийняття рішення, а від моменту, коли прокурор фактично дізнався про порушення інтересів держави. Суди мають розмежовувати поінформованість про факт прийняття акта та обізнаність про наявність у ньому ознак протиправності. Оприлюднення наказів Держгеонадр повідомляє про результат процедури, проте не розкриває зміст матеріалів, поданих заявником, та документів, покладених в основу такого рішення (протоколи ДКЗ, відомості про статус надрокористувача тощо).

Такий підхід узгоджується з правовою позицією, викладеною в Рішенні Конституційного Суду України (Другий сенат) від 3 грудня 2025 року № 6-р(II)/2025 у справі № 3-28/2024(59/24) у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Рейнір Бізнес Груп» щодо відповідності Конституції України приписів статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v006p710-25#Text).

У цьому Рішенні Конституційний Суд України наголосив, що підстави та способи отримання прокурором інформації, необхідної для здійснення представництва інтересів держави в суді, мають бути чітко, вичерпно та конкретно визначені законом, а також зазначив, що «прокурор не може бути уповноважений законами України самостійно ініціювати пошук або здійснювати збір інформації поза межами визначених законом процедур, оскільки це суперечитиме конституційно встановленим межам цієї функції».

Отже, формальна публічність адміністративного акта сама по собі не може ототожнюватися з обізнаністю прокурора про наявність у ньому ознак протиправності, якщо відповідні матеріали перебували поза межами доступу, визначеного законом.

ІІІ. Таємниця досудового розслідування як об`єктивна перешкода

Згідно з позицією Касаційного цивільного суду (справа № 761/12177/19, https://reyestr.court.gov.ua/Review/95042361), відомості досудового розслідування можна розголошувати лише з письмового дозволу слідчого або прокурора. Слідчий та прокурор самостійно визначають, які відомості підлягають розголошенню. Забезпечення нерозголошення даних кримінального провадження є гарантією встановлення істини.

У цій справі прокурор покликався на те, що підстави звернення виникли лише 26.09.2023 після ознайомлення з матеріалами кримінального провадження та надання офіційного дозволу на розголошення відомостей. Оскільки необхідні матеріали перебували виключно у розпорядженні органів слідства/Держгеонадр, до моменту отримання дозволу прокурор був об`єктивно позбавлений можливості виявити дефекти процедури видачі спецдозволу.

ІV. Триваючий характер правопорушення у сфері надрокористування

Встановлення строків звернення не може слугувати меті легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності. Порушення порядку видачі спецдозволу не має разового характеру. Відступ від обов`язкової аукціонної процедури має наслідком триваюче використання об`єкта права власності Українського народу поза умовами конкуренції.

Принцип правової визначеності не може тлумачитися як підстава для обмеження контролю адміністративного суду за діями суб`єктів владних повноважень, які породжують триваючий публічно-правовий конфлікт у сфері надрокористування (справа № 320/18386/25, https://reyestr.court.gov.ua/Review/132767426). Підставою для висновку про непропуск строку є те, що фактичні підстави для звернення виникли лише після надходження відповідей на запити, а саме порушення на час подання позову триває (справа № 420/14551/23, https://reyestr.court.gov.ua/Review/123602585; справа № 320/39008/23, https://reyestr.court.gov.ua/Review/131184277; справа № 460/18562/23, https://reyestr.court.gov.ua/Review/132102539; справа № 320/18386/25, https://reyestr.court.gov.ua/Review/132767426).

V. Пропорційність та недопустимість формалізму

При вирішенні процесуальних питань щодо прокурора належить застосовувати принцип пропорційності, що вимагає справедливого балансу між інтересами. Строки мають оцінюватися з урахуванням характеру публічного інтересу, щоб не допустити надмірного формалізму, який позбавив би суспільство судового захисту. Зведення умови «з дня виникнення підстав» лише до факту опублікування акта є формальним підходом, що не забезпечує балансу інтересів.

Прокурор перед зверненням до суду зобов`язаний довести бездіяльність уповноваженого органу та попередньо повідомити його про це (стаття 23 Закону «Про прокуратуру»). Лише у такій ситуації прокурор отримує право витребовувати інформацію та матеріали (справа № 380/15396/22, https://reyestr.court.gov.ua/Review/112009012). Таким чином, період збору доказів та перевірки фактів, отриманих з кримінального провадження, є необхідним етапом реалізації повноважень прокурора.

VІ. Щодо хибності висновків про обізнаність з 2021 року

Суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку, що прокурор мав обов`язок виявити порушення ще в березні 2021 року на підставі Рішення РНБО. Зазначене Рішення РНБО лише рекомендує Офісу Генерального прокурора вжити додаткових заходів, проте не покладає на прокуратуру обов`язку постійного моніторингу надрокористування. Воно не містить доручень здійснювати постійний моніторинг чи витребовувати документи з власної ініціативи, а тому не може визначати момент початку перебігу строку звернення.

Ця окрема думка є продовженням позиції стосовно конституційного статусу та повноважень прокуратури, викладеної, зокрема, в окремій думці від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/117767759) та окремій думці від 26 грудня 2024 року у справі № 320/39441/23 (https://reyestr.court.gov.ua/Review/124084840 ).

Загальний висновок: суб`єкт владних повноважень (на відміну від суб`єкта приватного права) як відповідач в адміністративній справі за позовом прокурора (поданий відповідно до статті 131-1 Конституції України) не може обмежуватися виключно формальним посиланням на пропуск строку на звернення до адміністративного суду, оскільки такий підхід, щонайменше, демонструє: небажання такого суб`єкта владних повноважень підтвердити законність (правомірність) своєї діяльності та дотримання вимог статті 19 Основного Закону України; створення перешкод для виконання прокурором своїх конституційних функцій; недовіру адміністративному суду та його можливості гарантувати дотримання основних засад судочинства, визначених статтею 129 Конституції України.

Вважаю, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягали скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Суддя Я.О. Берназюк