Постанова від 13 січня 2026 р. у справі №140/6351/25 — Восьмий апеляційний адміністративний суд

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 січня 2026 рокуЛьвівСправа № 140/6351/25 пров. № А/857/34764/25

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя Довга О.І.,

суддя Запотічний І.І.,

суддя Шинкар Т.І.

розглянувши у порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Ковельської міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 14 липня 2025 року (головуючий суддя Дмитрук В.В., м.Луцьк) у справі №140/6351/25 за адміністративним позовом керівника Ковельської окружної прокуратури до Ковельської міської ради про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

10.06.2025 позивач (керівник Ковельської окружної прокуратури) звернувся з адміністративним позовом до Ковельської міської ради (відповідач), в якому просив: визнати протиправною бездіяльності, яка полягає у невжитті заходів із формування земельної ділянки по АДРЕСА_1 , на якій знаходиться пам`ятка архітектури місцевого значення «Споруда колишньої школи 1910 року», як об`єкта цивільного права, не здійсненні державної реєстрації земельної ділянки у Державному земельному кадастрі та державної реєстрації прав на земельну ділянку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; зобов`язання вчинити дії, спрямовані на формування земельної ділянки по АДРЕСА_1 , на якій знаходиться пам`ятка архітектури місцевого значення «Споруда колишньої школи 1910 року», як об`єкта цивільного права із цільовим призначенням - землі історико-культурного призначення, в тому числі шляхом державної реєстрації земельної ділянки у Державному земельному кадастрі та державної реєстрації прав на земельну ділянку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Позов обґрунтовує тим, що на території міста Ковель по вул. Театральній, 11 - на земельній ділянці комунальної форми власності знаходиться пам`ятка архітектури місцевого значення - «Споруда колишньої школи, 1910 року», охоронний номер 2282-Вл. Дана пам`ятка архітектури віднесена до об`єктів культурної спадщини згідно рішення Волинської обласної ради народних депутатів від 27.08.1990 №187. Також зазначена пам`ятка архітектури місцевого значення занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України відповідно до наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 19.04.2024 №295. Відповідно до паспорту об`єкта культурної спадщини «Споруда колишньої школи 1910 року» має площу забудови 903,216 кв.м та відповідає критеріям, затвердженим постановою Кабінету міністрів України від 27.12.2001 №1760 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 14.09.2016 №626) для пам`яток місцевого значення, а саме: відповідає критерію автентичності, має вплив на розвиток культури, архітектури, містобудування та мистецтва регіону, а також пов`язана з історією населеного пункту. Згідно облікової картки об`єкта культурної спадщини «Споруда колишньої школи 1910 року» має значну архітектурну цінність. Однак, вказана земельна ділянка, яка належить до комунальної власності Ковельської міської ради та її використання має здійснюватися у суворій відповідності з вимогами чинного земельного законодавства. Натомість правовстановлюючі документи на земельну ділянку, площею 903,216 кв м, на якій знаходиться будівля «Споруда колишньої школи 1910 року», з віднесенням її до земель історико-культурного призначення відсутні, що є прямим порушенням вимог чинного законодавства.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 14 липня 2025 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Ковельської міської ради, яка полягає у невжитті заходів із формування земельної ділянки по АДРЕСА_1 , на якій знаходиться пам`ятка архітектури місцевого значення «Споруда колишньої школи 1910 року», як об`єкта цивільного права, не здійсненні державної реєстрації земельної ділянки у Державному земельному кадастрі та державної реєстрації прав на земельну ділянку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Зобов`язано Ковельську міську раду вчинити дії, спрямовані на формування земельної ділянки по АДРЕСА_1 , на якій знаходиться пам`ятка архітектури місцевого значення «Споруда колишньої школи 1910 року», як об`єкта цивільного права із цільовим призначенням - землі історико-культурного призначення, в тому числі шляхом державної реєстрації земельної ділянки у Державному земельному кадастрі та державної реєстрації прав на земельну ділянку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на порушенням норм матеріального права зазначив, що з матеріалів справи вбачається, зокрема із листа виконавчого комітету Ковельської міської ради 2845/3.34/2-25 від 23.04.2025, 30.09.2022, на підставі рішення Ковельської міської ради від 31.07.2002 за №3/10 «Про вилучення земельних ділянок, затвердження проектів відведення та надання земельних ділянок», між Ковельською міською радою та ОСОБА_1 був укладений договір оренди за №172 на право користування земельною ділянкою площею 0,2794 га на АДРЕСА_1 для розміщення і обслуговування готелю « ІНФОРМАЦІЯ_1 ». Пам`ятка архітектури місцевого значення, що знаходиться по АДРЕСА_1 , з 19.09.2001 перебувала у приватній власності ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу комунального майна (нежитлової будівлі «Ковель» і нежитлової будівлі пральні) №226. В подальшому, у зв`язку зі смертю ОСОБА_1 нерухоме майно по АДРЕСА_1 успадковане на підставі рішень судів спадкоємцем ОСОБА_2 . Представник відповідача зауважує, що право користування земельною ділянкою комунальної форми власності у ОСОБА_1 виникло 30.09.2022 на підставі договору оренди землі від №172, то у відповідності до пункту 2 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України «Про державний земельний кадастр», вважає відповідну земельну ділянку, на якій розміщено нерухоме майно, в тому числі пам`ятка архітектури місцевого значення «Споруда колишньої школи 1910 року» сформованою, без присвоєння їй кадастрового номера. Також пунктом 3 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України «Про державний земельний кадастр» установлено, що у разі якщо на земельній ділянці, право власності (користування) на яку не зареєстровано, розташований житловий будинок, інші об`єкти нерухомого майна (будівлі, споруди, лінійні об`єкти енергетичної інфраструктури), право власності на які зареєстровано, кадастровий номер на таку земельну ділянку присвоюється за заявою власників таких об`єктів на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Забороняється вимагати для присвоєння земельній ділянці кадастрового номера інші документи. Такий кадастровий номер є чинним з моменту його присвоєння. Відтак, враховуючи наведене, земельна ділянка, на якій розміщено нерухоме майно, в тому числі пам`ятка архітектури місцевого значення «Споруда колишньої школи 1910 року», є сформованою відповідно до Закону України «Про державний земельний кадастр» без присвоєння кадастрового номера на даний момент. Разом з тим, рішенням Ковельської міської ради від 27.06.2019 р. за № 52/29 ОСОБА_2 було надано дозвіл на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки комунальної власності в натурі (на місцевості) площею 0,2794 га на АДРЕСА_1 , враховуючи договір оренди земельної ділянки від 30.09.2002 за №172. Відповідно до частини 4 цієї ж статті цього Закону замовником науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини є, зокрема: землевласник, землекористувач або власник будівлі, споруди, що розташована на території, щодо якої відповідно до цього Закону визначаються обмеження у використанні земель. Виконавчий комітет Ковельської міської ради, листом від 09 травня 2025 року №3267/3.31/2-25, повідомив ОСОБА_2 як власника будівлі про необхідність передбачити встановлення обмежень у використанні земельної ділянки у зв`язку з розміщенням на ній об`єкта культурної спадщини при розробленні технічної документації із землеустрою, на підставі рішення міської ради від 27.06.2019 за №52/29. Щодо підстав для представництва прокурором в суді інтересів держави у спірних правовідносинах апелянт зазначає, що не погоджується з твердженням про відсутність державного органу, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах. Так, відповідно до частини 1 статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (органи охорони культурної спадщини) належить зокрема і виконавчий орган сільської, селищної, міської ради. Вважає, що державним органом, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах є орган охорони культурної спадщини - Управління культури, молоді, спорту та туризму виконавчого комітету Ковельської міської ради. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким в задоволенні позову відмовити.

11.09.2025 позивач подав відзив на апеляційну скаргу. Доводи відзиву аналогічні доводам позовної заяви. Окрім того зазначає, бездіяльність апелянта, яка виразилась у невиконанні вимог земельного законодавства, створює передумови для зловживань щодо розпорядження земельною ділянкою, ризики для забезпечення схоронності пам`ятки архітектури місцевого значення, призводить до недоотримання територіальною громадою коштів за використання цієї земельної ділянки без правовстановлюючих документів, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав Ковельської територіальної громади. Більше того, бездіяльність відповідача, яка полягає у безпідставному зволіканні в оформленні правовстановлюючих документів на земельну ділянку під пам`яткою архітектури місцевого значення, призводить до того, що земельна ділянка використовується без правовстановлюючих документів, що в свою чергу призводить до недоотримання територіальною громадою коштів орендної плати. Просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити рішення Волинського окружного адміністративного суду від 14.07.2025 у справі № 140/6351/25 без змін.

У відповідності до частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС) суд апеляційної інстанції вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, так як апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, що ухвалене в порядку письмового провадження (без повідомлення сторін) за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з огляду на наступні підстави.

Судом встановлені наступні обставини.

На території міста Ковель по вул. Театральній, 11 на земельній ділянці комунальної форми власності знаходиться пам`ятка архітектури місцевого значення - «Споруда колишньої школи 1910 року», охоронний номер 2282-Вл.

Дана пам`ятка архітектури віднесена до об`єктів культурної спадщини згідно рішення Волинської обласної ради народних депутатів від 27.08.1990 №187.

Зазначена пам`ятка архітектури місцевого значення занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України відповідно до наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 19.04.2024 №295.

Відповідно до паспорту об`єкта культурної спадщини «Споруда колишньої школи 1910 року» має площу забудови 903,216 кв.м та відповідає критеріям, затвердженим постановою Кабінету міністрів України від 27.12.2001 №1760 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 14.09.2016 № 626) для пам`яток місцевого значення, а саме: відповідає критерію автентичності, має вплив на розвиток культури, архітектури, містобудування та мистецтва регіону, а також пов`язана з історією населеного пункту.

Згідно облікової картки об`єкта культурної спадщини «Споруда колишньої школи 1910 року» має значну архітектурну цінність.

Відповідно інформації, наданої Ковельською міською радою та Головним управлінням Держгеокадастру у Волинській області вбачається, що земельна ділянка, на якій знаходиться вказана пам`ятка архітектури, не сформована як об`єкт цивільних прав, кадастровий номер не присвоєний.

Зокрема, Ковельська міська рада у листі від 23.04.2025 повідомила окружну прокуратуру про те, що не є держателем Державного земельного кадастру та не володіє інформацією щодо формування земельної ділянки по АДРЕСА_1 як об`єкту цивільних прав, а рішення про розробку детального плану та його затвердження не приймалися.

Водночас відповідач також повідомив про те, що пам`ятка архітектури місцевого значення, що знаходиться по АДРЕСА_1 , з 19.09.2001 перебувала у приватній власності ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу комунального майна (нежитлової будівлі «Ковель» і нежитлової будівлі пральні) № 226. Земельна ділянка, площею 2794 кв.м, на якій розміщене нерухоме майно, в тому числі пам`ятка архітектури місцевого значення «Споруда колишньої школи 1910 року», яка згідно облікової документації займає площу 903,216 кв м, перебувала у користуванні ОСОБА_1 на підставі договору оренди від 10.09.2022. Термін дії договору оренди становив 25 років, тобто до 31.07.2027.

Разом з тим, у зв`язку зі смертю ОСОБА_1 нерухоме майно по АДРЕСА_1 успадковане на підставі рішень судів ОСОБА_2 .

Позивач зауважує, що договори оренди земельної ділянки між Ковельською міською радою та ОСОБА_2 не укладалися, що підтверджується інформацією Ковельської міської ради від 24.03.2025, згідно якої вищевказана земельна ділянка на даний час використовується без правовстановлюючих документів. Вказані відомості також підтверджуються матеріалами інвентаризаційної справи на об`єкт нерухомості по АДРЕСА_1 .

Отже, позивач вважає, що право оренди ОСОБА_1 ОСОБА_2 не успадковане. Зазначив, що вказана земельна ділянка належить до комунальної власності Ковельської міської ради та її використання має здійснюватися у суворій відповідності з вимогами чинного земельного законодавства.

Натомість правовстановлюючі документи на земельну ділянку, площею 903,216 кв м, на якій знаходиться будівля «Споруда колишньої школи 1910 року», з віднесенням її до земель історико-культурного призначення відсутні, що є прямим порушенням вимог чинного законодавства.

Наявність правовстановлюючих документів на земельну ділянку на якій розташована пам`ятка архітектури місцевого значення, з віднесенням її до земель історико-культурного призначення, дозволить привести її у відповідність до вимог чинного законодавства та унеможливити зловживання щодо її розпорядження, а також дозволить наповнити місцевий бюджет платою фактичного користувача земельної ділянки орендною платою.

Разом з цим, зволікання органу місцевого самоврядування щодо формування земельної ділянки комунальної власності у Державному земельному кадастрі, як об`єкту речових прав, з віднесенням її до категорії земель історико-культурного призначення та відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку на якій розміщена пам`ятка архітектури місцевого значення, створює передумови зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики збереження та схоронності пам`ятки архітектури, що може призвести до негативних наслідків та завдати шкоди інтересам держави.

З огляду на викладене, позивач, реалізуючи надані законом повноваження щодо захисту державних інтересів, звернувся до суду першої інстанції з позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не довів ті обставини, на яких ґрунтуються його заперечення.

Суд апеляційної інстанції погоджується з таким висновком з огляду на наступне.

Згідно із положеннями частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Право на звернення прокурора або його заступника до суду в інтересах держави передбачене статтями 2, 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VІІ «Про прокуратуру» (Закон №1697-VІІ) та статтею 53 КАС України.

Згідно абзацу першого частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Частинами четвертою, п`ятою статті 53 КАС України визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Відтак, прокуратурою самостійно визначено, що у даному випадку наявне порушення інтересів держави та необхідність їх захисту полягає у наступному.

Відповідно до ст. 1 Земельного Кодексу України (ЗК України), земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, порушувати екологічну ситуацію і природні якості землі. Державний інтерес знаходить свій вияв у підтримці такого стану суспільних відносин, який би повною мірою відповідав конституційним засадам правового регулювання та забезпечував баланс інтересів усіх членів суспільства в їх взаємовідносинах між собою та державою.

Статтею 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що землі комунальної власності є матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування. Відповідно до частини 8 вказаної статті, право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів.

Згідно статті 69 Бюджетного кодексу України до доходів загального фонду місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать плата за землю, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування.

Відповідно до частини 1 статті 206 ЗК України використання землі в Україні є платним. Об`єктом плати за землю є земельна ділянка. Згідно із частиною 1 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав (стаття 125 ЗК України), а згідно із статтею 126 цього Кодексу право власності, користування земельною ділянкою оформляється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Таким чином, колегія суддів зазначає, що враховуючи вищезазначені норми законодавства та факт перебування в тому числі пам`ятки архітектури місцевого значення та використання земельною ділянки під нею тривалий час без правовстановлюючих документів, Ковельська міська рада лише після формування земельної ділянки та проведення державної реєстрації права власності на земельну ділянку матиме право вимагати внесення плати за її використання.

Предметом цього спору є протиправна бездіяльність Ковельської міської ради, що полягає у порушенні вимог чинного законодавства, яким врегульовано порядок використання земель історико-культурного призначення, що становить загрозу для охорони земель як національного багатства.

Водночас, зволікання Ковельської міської ради щодо вирішення питання про формування земельної ділянки як об`єкту цивільних прав призводить до ненадходження до місцевого бюджету коштів за її використання, відтак територіальна громада, відповідно, позбавлена можливості використовувати їх на передбачені законом цілі.

Відтак, бездіяльність відповідача, яка виразилась у невиконанні вимог земельного законодавства, створює передумови для зловживань щодо розпорядження земельною ділянкою, ризики для забезпечення схоронності пам`ятки архітектури місцевого значення, призводить до недоотримання територіальною громадою коштів за використання цієї земельної ділянки без правовстановлюючих документів, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав Ковельської територіальної громади.

Згідно інформації Ковельської міської ради від 24.03.2025 на даний час земельна ділянка використовується без правовстановлюючих документів, що в свою чергу призводить до матеріальних збитків територіальної громади.

Підставами для представництва інтересів держави прокурором є загроза порушень інтересів держави, яка виражається у невжитті Ковельською міською радою заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташована пам`ятка архітектури місцевого значення «Споруда колишньої школи 1910 року», яка відповідно до облікової документації має площу 903,216 кв м, що є порушенням вимог Закону України «Про культуру», Земельного кодексу України, а також створює передумови для неправомірного розпорядження відповідною земельною ділянкою, формує ризики для забезпечення схоронності пам`ятки архітектури.

Апеляційний суд зауважує, що інтереси держави у даному випадку полягають у необхідності неухильного та ефективного виконання органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, законодавчих обов`язків щодо створення належних та безпечних умов для культурного розвитку жителів громади.

Рівень реалізації посадовими особами наданих повноважень має забезпечувати досягнення законодавчої мети у вигляді створення та підтримання таких умов культурного розвитку, що виключають будь-яку шкоду або загрозу порушення прав жителів громади на культурне самовираження та можливість будь-яких зловживань щодо розпорядження будівлями, спорудами та земельними ділянками закладів культури.

З матеріалів справи вбачається, що Ковельська міська рада наділена повноваженнями щодо управління культурно-освітніми закладами та організації їх матеріального забезпечення, розпорядження майном та земельними ділянками комунальної власності. Однак, зважаючи на допущену бездіяльність у цій сфері, позивачем у справі бути не може.

За вказаних обставин, захист інтересів держави у даних спірних правовідносинах, відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», має здійснювати прокурор.

На думку суду апеляційної інстанції, позивач обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту. Звернення прокурора до суду спрямовано на дотримання встановленого Конституцією України принципу верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні питання про оформлення права власності на земельну ділянку пам`ятки архітектури місцевого значення «Споруда колишньої школи 1910 року».

Щодо обставин справи колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 11 Конституції України держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури.

Згідно частини першої статті 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності.

Частинами четвертою та п`ятою статті 66 Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.

Одним з пріоритетних напрямів державної культурної політики України є збереження архітектурно-мистецької спадщини минулого як засобу духовно-естетичного виховання і розвитку національної самосвідомості, що сприяє національно-культурному відродженню. Сьогодні усе більше зростає потреба у популяризації національних художніх і духовних цінностей з огляду на виклики та реалії, у яких нині перебуває держава.

Згідно з ч. 1 ст. 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19 Конституції України).

Статтею 19 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, зокрема, землі історико-культурного призначення.

Згідно із частиною першою статті 53 ЗК України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Місцеві ради здійснюють права суб`єкта комунальної власності від імені та в інтересах територіальних громад (ч. 5 ст. 16 Закону).

Згідно статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»: - об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; - пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; - історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини». Однією із особливостей земель історико-культурного призначення є наявність обов`язкової процедури державної реєстрації об`єктів культурної спадщини, який здійснюється відповідно до статтею 13-15 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

В силу частини першої статті 54 Земельного кодексу України землі історико-культурної спадщини можуть знаходитися в державній, комунальній і приватній власності.

Відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару. Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини. Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Загальна компетенція міських рад визначена статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно із якою міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно пункту 34 частини першої цієї статті виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

За приписами статті 12 ЗК України до повноважень міських рад у галузі земельних відносин на території міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад.

Частиною першою статті 20 ЗК України передбачено, що віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Відповідно до статті 20 ЗК України категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту. Класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру.

За класифікатором видів цільового призначення земельних ділянок землі історико- культурного призначення (08) поділяються на: для забезпечення охорони об`єктів культурної спадщини (08.01), для розміщення та обслуговування музейних закладів (08.02), для іншого історико-культурного призначення (08.03).

Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051 «Про затвердження Порядку ведення Державного земельного кадастру» передбачено, що під час формування земельної ділянки визначення її виду цільового призначення здійснюється розробником документації із землеустрою та містобудівної документації (детального плану території та/або його планувальних рішень у складі комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади) згідно з рішенням органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення відповідної документації, наданим відповідно до повноважень, визначених ст. 122 Земельного кодексу України.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом та погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Статтею 19 Закону України «Про землеустрій» передбачені повноваження, зокрема, міських рад у сфері землеустрою на території міст, до яких належать: організація і здійснення землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про землеустрій» землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості, зокрема, меж територій історико-культурного призначення.

Згідно статті 181 ЗК України землеустрій - це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних одиниць, суб`єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил.

Статтею 184 ЗК України установлено, що землеустрій передбачає: а) встановлення (відновлення) на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, землеволодінь і землекористувань; б) розробку загальнодержавної і регіональних програм використання та охорони земель; в) складання схем землеустрою, розроблення техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних одиниць; г) обґрунтування встановлення меж територій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами; д) складання проектів відведення земельних ділянок; е) встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок; ж) складання проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозмін, упорядкування угідь, а також розроблення заходів щодо охорони земель; з) розроблення іншої землевпорядної документації, пов`язаної з використанням та охороною земель; і) проведення топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань земель.

Відповідно до статті 185 ЗК України землеустрій здійснюється суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб.

Відтак, саме до компетенції Ковельської міської ради відносяться винесення меж земельної ділянки під пам`яткою архітектури місцевого значення, закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення земель в цих межах до земель історико-культурного призначення.

Водночас невиконання відповідачем цих дій (повноважень) тягне за собою порушення порядку використання та охорони земель історико-культурного призначення та порушує права позивача, як користувача цієї земельної ділянки, оскільки її збереження необхідне для здійснення культурно-просвітницької діяльності позивача.

Аналогічний висновок знаходиться у постанові Верховного Суду від 19.03.2021 у справі №813/716/16.

Діяльність щодо встановлення меж земель історико-культурного призначення пов`язана з належним виконанням органами місцевого самоврядування своїх повноважень у сфері охорони земель історико-культурного призначення.

Зокрема, згідно зі статтею 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Статтею 188 ЗК України передбачено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Державний контроль за використанням та охороною земель в обсязі, визначеному законом, також здійснюється виконавчими органами сільських, селищних, міських рад. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад набувають установлених законом повноважень із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю.

Згідно статті 189 ЗК України, статті 20 Закону України «Про охорону земель» самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними.

Пунктом «а» частини першої статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» також передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження, зокрема: підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих програм охорони довкілля, участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля; підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів про оголошення природних та інших об`єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам`ятками природи, історії або культури, які охороняються законом, підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо прийняття рішень про оголошення в місцях масового розмноження та вирощування потомства дикими тваринами «сезону тиші» з обмеженням господарської діяльності та добуванням об`єктів тваринного світу.

Аналізуючи наведені правові норми, колегія суддів зазначає, що заходи щодо забезпечення раціонального використання та охорони земель, зокрема, земель історико-культурного призначення, розроблення проєктів землеустрою щодо виділення меж відповідних земель в натурі із земель комунальної власності, а також здійснення інших дій щодо розроблення землевпорядної, містобудівної документації, необхідної для зміни цільового призначення земель, на яких розташовано об`єкт культурної спадщини, покладається на органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

Водночас, Ковельською міською радою не прийнято жодного рішення щодо віднесення земель, на яких розміщується об`єкт культурної спадщини (Споруда колишньої школи 1910 року), до земель історико-культурного призначення, не ведеться робота із виготовлення документації із землеустрою на земельну ділянку під об`єктом культурної спадщини, у т.ч. щодо винесення в натурі меж земельної ділянки, хоча за змістом вищезазначених норм саме на відповідача покладається обов`язок забезпечення та організації проведення цих робіт.

Так, відповідно до Інформації із Державного реєстру прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єктів нерухомого майна, відомості щодо державної реєстрації права власності на земельну ділянку за адресою: Волинська область, м. Ковель, вул. Театральна, 11 на якій розташована пам`ятка архітектури місцевого значення, а саме «Споруда колишньої школи 1910 року» відсутні.

Згідно листів Ковельської міської ради від 21.03.2024 №2095/3.34/2-25, від 24.03.2025 №2134/3.34/2-25, від 23.04.2025 №2845/3.34/2-25 землевпорядна документація на земельну ділянку, на якій розміщена пам`ятка архітектури місцевого значення «Споруда колишньої школи 1910 року» взагалі не розроблялася та земельна ділянка використовується без правовстановлюючих документів.

Аналогічна інформація також підтверджується листом Головного управління Держгеокадастру у Волинській області від 03.04.2025 №10-3-0.2-1267/2-25.

Зважаючи на імперативність вимог частини першої статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини», спірна земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури чи іншим об`єктом культурної спадщини.

Аналогічний правовий висновок знаходиться, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.09.2019 у справі №813/4701/16, від 19.03.2021 у справі № 813/716/16.

З огляду на вищезазначене, земельна ділянка, на якій розташована пам`ятка архітектури місцевого значення «Споруда колишньої школи 1910 року», що знаходиться за адресою: вул. Театральна, 11, м. Ковель, в силу закону віднесена до земель історико-культурного призначення.

Відповідно до ст. 9 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» одним із принципів місцевого самоврядування є законність.

Згідно з ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Статтею 16 Цивільного кодексу України визначено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу. Способами захисту можуть бути в тому числі визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Згідно ч. 2 та ч. 3 вказаної статті визначено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право. Усунення виявлених порушень вимог законодавства можливе шляхом фінансування за рахунок коштів місцевого бюджету заходів, направлених на оформлення належних правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташована пам`ятка архітектури місцевого значення «Споруда колишньої школи 1910 року», яка займає відповідно до облікової документації площу 903,216 кв м.

Однак, Ковельською міською радою упродовж тривалого часу не здійснено належних та достатніх дій і заходів з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку історико-культурного призначення на якій знаходиться пам`ятка архітектури місцевого значення, чим допущено протиправну бездіяльність.

Колегія суддів наголошує, що відсутність правовстановлюючих документів на спірну земельну ділянку, на якій розташована вищевказана пам`ятка архітектури, створює передумови зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики збереження та схоронності пам`ятки, що можуть призвести до негативних наслідків та порушення прав жителів Ковельської територіальної громади.

Таким чином, проаналізувавши вищезазначені нормативно-правові акти, колегія суддів апеляційної інстанції вважає вірним висновок суду першої інстанції щодо зобов`язання Ковельської міської ради вчинити дії, спрямовані на формування земельної ділянки по АДРЕСА_1 , на якій знаходиться пам`ятка архітектури місцевого значення «Споруда колишньої школи 1910 року», як об`єкта цивільного права із цільовим призначенням - землі історико-культурного призначення, в тому числі шляхом державної реєстрації земельної ділянки у Державному земельному кадастрі та державної реєстрації прав на земельну ділянку у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив обставини справи та ухвалив законне рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, рішення суду першої інстанції ґрунтується на повно, об`єктивно і всебічно з`ясованих обставинах, доводи апеляційної скарги їх не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.

Згідно з ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб`єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов`язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.

В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Ковельської міської ради залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 14 липня 2025 року у справі № 140/6351/25 – без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя О. І. Довга

судді І. І. Запотічний

Т. І. Шинкар