Постанова від 06 січня 2026 р. у справі №520/29559/25 — Другий апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 січня 2026 р. Справа № 520/29559/25

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Русанової В.Б.,

Суддів: П`янової Я.В. , Бегунца А.О. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 11.11.2025 (головуючий суддя І інстанції: Спірідонов М.О.) по справі № 520/29559/25

за позовом Керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області

до Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції

про визнання бездіяльності протиправною та зобовязання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області (далі – позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати бездіяльність Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції протиправною щодо не призначення службового розслідування на підставі подання Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова від 10.03.2025 №55-767-24 в порядку ч.3 ст. 65-1 ЗУ «Про запобігання корупції»;

- зобов`язати Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції призначити та провести службове розслідування на підставі подання Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова від 10.03.2025 №55-767-24 в порядку ч.3 ст. 65-1 ЗУ «Про запобігання корупції» з метою виявлення причин і умов, що сприяли вчиненню корупційного правопорушення головним державним виконавцем Основ`янсько Слобідського відділу державної виконавчої служби у місті Харкові Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції Слащовою М.М..

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 11.11.2025 позов повернуто позивачу.

Повертаючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Позивач, не погодившись з ухвалою суду, подав апеляційну скаргу, в якій просив її скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Не погоджуючись із ухвалою суду позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, не вірне встановлення обставин справи, просив ухвалу суду скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що згідно з ч. 3 ст. 65-1 Закону України «Про запобігання корупції» встановлено, що з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення або невиконанню вимог цього Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації, в якому працює особа, яка вчинила таке правопорушення, проводиться службове розслідування в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Проте, таких дій не вчинено, що слугувало підставою звернення прокурора до суду з цим позовом.

Таким чином, позивач мав повноваження на звернення з позовом до суду.

Відповідно до ч. 2 ст. 312 КАС України апеляційна скарга розглянута судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду першої інстанції, матеріали справи, доводи апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З аналізу зазначеної норми Основного Закону України видно, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу “заборонено все, крім дозволеного законом”. Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки та створює відповідний запобіжник від можливих зловживань з боку держави та її органів, у тому числі щодо прав та обов`язків, визначених процесуальним законодавством.

Згідно із ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 2 ст. 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Повноваження прокурора щодо представництва в суді інтересів громадянина або держави знайшли своє відображення у функціях, які покладаються на прокуратуру згідно із частиною першою статті 2 Закону України " Про прокуратуру" № 1697-VII, а саме:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України;

3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Перелік зазначених функцій є вичерпним та не може тлумачитись розширено, оскільки в силу вимог частини третьої статті 2 Закону № 1697-VII на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший та другий частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII).

Згідно із ч.4 ст. 23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Отже, стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону №1697-VII “Про прокуратуру” та стаття 53 КАС України передбачають, що з урахуванням усталеної судової практики Верховного Суду, а також положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді таке представництво реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

З цього приводу у рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Колегія суддів констатує, що аналіз положень частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу, в такому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

При цьому варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16 та від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

Процедуру проведення службового розслідування стосовно осіб, на яких поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» визначає Порядок проведення службового розслідування, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 13.06.2000 (далі - Порядок № 950).

Згідно з п. 2 Порядку № 950 передбачено, що службове розслідування може бути проведено в разі: невиконання або неналежного виконання особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, чи особою, яка для цілей Закону прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, а також недодержання вимог законодавства; внесення подання спеціально уповноваженого суб`єкта у сфері протидії корупції або припису Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення чи невиконанню вимог Закону в інший спосіб; вимоги особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, чи особи, яка для цілей Закону прирівнюється до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щодо зняття безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри.

Метою внесення подання відповідно до ч. 3 ст. 65-1 Закону є виявлення та подальше усунення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення.

Згідно з ч. 3 ст. 65-1 Закону такі подання можуть вносити спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції, зокрема органи прокуратури та Національної поліції (ст. 1 Закону), – виключно в межах їхніх повноважень. Обов`язковою передумовою для внесення такого подання є встановлення у визначеному законом порядку факту вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення.

Згідно з п.2 Порядку № 950 рішення щодо проведення службового розслідування приймається керівником органу, в якому працює особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особа, яка для цілей Закону прирівнюється до особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проведення службового розслідування (далі - особа, стосовно якої проводиться службове розслідування).

Отже, обов`язок проведення службового розслідування приймається керівником органу, в якому працює особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особа, яка для цілей Закону прирівнюється до особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проведення службового розслідування. При цьому подання можуть вносити спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції, зокрема органи прокуратури. Однак повноважень не надано стосовно звернення до суду чи оскарження таких дій.

Відповідно до ч. ч.3,4 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції щодо відсутності у прокурора права звернення до суду з позовом щодо не призначення службового розслідування на підставі подання Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова від 10.03.2025 №55-767-24 в порядку ч.3 ст. 65-1 ЗУ «Про запобігання корупції" та зобов`язання його призначити.

При цьому спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом умовно можна поділити на ті, що прямо передбачені положеннями КАС України (частина п`ята статті 46) та прямо передбачені спеціальним законодавством, яким визначаються повноваження (компетенції) такого суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій.

Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої, що суперечитиме меті адміністративного судочинства в цілому. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур.

До того ж, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Отже, колегія суддів констатує, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для звернення до суду .

Як було зазначено вище перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішень (дій, бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

З огляду на викладене, колегія суддів, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, приходить до висновку, що судом ухвалено судове рішення з додержанням норм процесуального права, законне і обґрунтоване, з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а підстави для його скасування відсутні.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 312, 315, 316, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області - залишити без задоволення.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 11.11.2025 по справі № 520/29559/25 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя В.Б. Русанова

Судді Я.В. П`янова А.О. Бегунц