Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення організаційних засад діяльності органів прокуратури, забезпечення інституційної незалежності органів прокурорського самоврядування та органу, що здійснює дисциплінарне провадження

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких

законодавчих актів України щодо удосконалення організаційних засад

діяльності органів прокуратури, забезпечення інституційної незалежності

органів прокурорського самоврядування та органу, що здійснює

дисциплінарне провадження»

1. Мета

Розробка проєкту Закону спрямована на виконання завдань, визначених

Урядом в рамках виконання взятих Україною зобов’язань в процесі

європейської інтеграції, втілених у низці стратегічних документів (пункт

2.1.5.2.2 додатка 2 Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки»,

затвердженої постановою Уряду від 04.03.2023 № 220; підпункт 2 пункту 2

підрозділу «в) посилення інституційної спроможності органів суддівського

врядування та самоврядування, інших органів системи правосуддя, а також

органів прокурорського самоврядування» розділу 1.1 «Основні реформи»;

підпункт 1 пункту 3 підрозділу «б) конкурсний добір, просування в кар'єрі» та

підпункт 1 пункту 2 підрозділу «г) дисциплінарна відповідальність» розділу

1.2 «Незалежність та неупередженість» Дорожньої карти з питань

верховенства права, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів

України від 14.05.2025 № 475-р; пункти 4.5.7, 4.6.4 Плану заходів,

спрямованих на виконання Комплексного стратегічного плану реформування

органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023–

2027 роки, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від

23.08.2024

№ 792-р; Реформа 4 Плану України на 2024-2027 роки, схваленого на

виконання ініціативи Європейського Союзу «Ukraine Facility», затвердженого

розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.03.2024 № 244-р).

2. Обґрунтування необхідності прийняття проєкту акта

У червні 2022 року ухвалено рішення про надання Україні статусу

кандидата на членство в ЄС.

На шляху до членства України в ЄС важливим є впровадження

рекомендацій міжнародних механізмів моніторингу, у тому числі GRECO та

Звіту про прогрес України в рамках Пакета розширення Європейського Союзу

2025 року (далі – Звіт).

Так, у Звіті Європейською Комісією надано рекомендації та зроблено

висновки щодо реформування системи відбору прокурорів на керівні посади,

зокрема стосовно підвищення прозорості та забезпечення надійних перевірок

на доброчесність та професіоналізм, а також запровадження періодичного

оцінювання роботи прокурорів на основі об’єктивних правил і критеріїв

оцінювання відповідно до рекомендацій GRECO та європейських стандартів.

Крім того, у Звіті про прогрес України в рамках Пакета розширення

Європейського Союзу 2024 року Європейська Комісія (далі – ЄК) наголосила

2

на необхідності удосконалення добору прокурорів керівного рівня шляхом

запровадження чітких критеріїв відбору кандидатів включно з професійною

компетентністю та доброчесністю, у тому числі шляхом зміцнення

інституційної спроможності та повноважень органу самоврядування. З метою

запобігання корупції серед прокурорів рекомендовано надати більш чіткі

формулювання дисциплінарних проступків, які стосуються поведінки

прокурорів і дотримання ними етичних норм, розширити перелік доступних

дисциплінарних стягнень задля підвищення їхньої пропорційності та

ефективності.

До того ж у межах зазначених міжнародних та євроінтеграційних

зобов’язань Україна має забезпечити посилення інституційної спроможності,

незалежності та ефективності Ради прокурорів України і Кваліфікаційно-

дисциплінарної комісії прокурорів; створення у структурах цих органів

секретаріатів для виконання допоміжних функцій, незалежну та об’єктивну

процедуру попереднього відбору всіх кандидатів до членів цих органів, що

включає незалежну перевірку їх доброчесності.

Відтак, з метою імплементації вказаних положень Дорожньою картою з

питань верховенства права, а також Планом України, схваленим

розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.03.2024 № 244-р, з метою

реалізації ініціативи Європейського Союзу «Ukraine Facility», запровадженої

Регламентом (ЄС) Європейського Парламенту та Ради (ЄС) від 29 лютого 2024

р. № 2024/792, передбачено напрацювання законодавства, що забезпечить:

прозорий та заснований на заслугах відбір прокурорів на керівні посади в

Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах, який

включатиме критерії оцінювання кандидата на посаду включно з професійною

компетентністю та доброчесністю; посилення інституційної спроможності та

повноважень органів прокурорського самоврядування, зокрема Ради

прокурорів України, та встановлення відповідальності за невиконання її

вимог; удосконалення дисциплінарної відповідальності прокурорів; уточнення

видів дисциплінарних стягнень тощо.

3. Основні положення проєкту акта

З метою реалізації згаданих вище рекомендацій та завдань проєктом

Закону пропонується внести зміни до Закону України «Про прокуратуру»,

передбачивши:

загальні засади оцінювання якості роботи прокурорів, відбору та

призначення прокурорів на адміністративні посади, формування комісій з

оцінювання якості роботи прокурорів та відбору прокурорів на

адміністративні посади, вимоги до кандидатів у члени комісії та критерії

відбору кандидатів на адміністративні посади;

переформатування Ради прокурорів України на незалежний орган

прокурорського самоврядування з секретаріатом, створеним під її

управлінням, та розширення її повноважень;

3

удосконалення дисциплінарних процедур та організаційного

забезпечення діяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів;

розширення переліку видів дисциплінарних стягнень;

надання визначення дисциплінарного проступку та уточнення підстав

притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності з метою усунення

правової невизначеності у формулюваннях;

визначення на законодавчому рівні змісту дисциплінарної скарги та

уточнення підстав для відмови у відкритті дисциплінарного провадження;

встановлення трьохрічного строку для притягнення прокурора до

дисциплінарної відповідальності з моменту вчинення проступку, а також

передбачення додаткових обставин, які не зараховуватимуться до цього

строку;

запровадження діяльності Ради етичних стандартів для сприяння органам,

які призначають членів Ради прокурорів України та Кваліфікаційно-

дисциплінарної комісії прокурорів, у встановленні відповідності кандидата

критеріям професійної компетентності та доброчесності, до складу якої

входитимуть сім осіб: три прокурори, делеговані Радою прокурорів України;

один член Ради прокурорів України, делегований Радою прокурорів України;

один член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, делегований

Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів; одна особа (адвокат),

делегована з’їздом адвокатів України; одна особа, делегована з’їздом

представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

Строк повноважень членів Ради етичних стандартів становитиме чотири роки

без права повторного обрання.

При цьому на перехідний період (два роки з дня набрання чинності

законом) пропонується передбачити тимчасовий склад Ради етичних

стандартів що включатиме: три особи з числа прокурорів, визначених Радою

прокурорів України; одну особу з числа суддів або суддів у відставці,

визначену Радою суддів України; одну особу, визначену Президією

Національної академії правових наук; одну особу, визначену Уповноваженим

Верховної Ради України з прав людини.

Крім того, у зв’язку із запропонованими змінами до Закону України «Про

прокуратуру» законопроєктом передбачається внести відповідні зміни до

Кодексу адміністративного судочинства України та законів України «Про

запобігання корупції», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» і «Про

державну службу».

4. Правові аспекти

Правовідносини у зазначеній сфері регулюються: Конституцією України;

Кодексом адміністративного судочинства України; Законами України «Про

запобігання корупції», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», «Про

прокуратуру», «Про державну службу».

4

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація положень проєкту Закону потребуватиме додаткових видатків

з Державного бюджету України (фінансово-економічні розрахунки

додаються).

6. Позиція заінтересованих сторін

Проєкт Закону не потребує публічних консультацій з громадськістю.

Проєкт Закону не стосується питань функціонування місцевого

самоврядування, прав та інтересів територіальних громад, місцевого та

регіонального розвитку, соціально-трудової сфери, прав осіб з інвалідністю,

функціонування і застосування української мови як державної.

Проєкт Закону не стосується сфери наукової та науково-технічної

діяльності та не надсилався на розгляд Наукового комітету Національної ради

України з питань розвитку науки і технологій.

Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини висловлено такі

пропозиції та зауваження до проєкту Закону:

у редакції статті 48 Закону України «Про прокуратуру» пропонується

зберегти належне нормативне регулювання інституту окремої думки члена

органу, що здійснює дисциплінарне провадження;

закріпити участь Уповноваженого у формуванні Ради етичних стандартів

не лише на перехідний період, а й у постійній моделі складу Ради.

Вказані зауваження не враховані, оскільки редакція проєкту Закону

погоджена під час консультацій з ЄК.

Також Уповноваженим зазначено, що положення частини третьої

статті 741 щодо покладення на Раду прокурорів України обов’язку

оприлюднювати інформацію на вебсайті Уповноваженого є юридично

незавершеним. Для усунення цієї проблеми законопроєкт має чітко визначити

суб’єкта, відповідального за оприлюднення, порядок взаємодії між Радою

прокурорів України та Уповноваженим, а також обсяг повноважень

останнього щодо інформації, яка розміщується на його офіційному вебсайті.

У разі визначення Уповноваженим особи до складу Ради етичних

стандартів законопроєкт не передбачає окремого механізму, який би

забезпечував інституційну участь Уповноваженого у здійсненні повноважень

цього органу.

Вказані зауваження не враховані, оскільки запропоновані положення

регулюватимуться підзаконними нормативно-правовими актами.

Крім того, Уповноваженим заначено, що у розділі XIII Закону у редакції

проєкту Закону передбачено склад Ради етичних стандартів протягом

перехідного періоду, та строк, протягом якого відповідні суб’єкти мають

визначити або делегувати осіб. Водночас не встановлено процедури

визначення нової особи у разі дострокового припинення повноважень

визначеного Уповноваженим члена Ради.

Редакція проєкту Закону погоджена ЄК, процедуру визначення нової

особи у разі дострокового припинення повноважень члена Ради етичних

5

стандартів пропонується врегулювати у підзаконному нормативно-правовому

акті.

Офісом Генерального прокурора до проєкту акта висловлено такі

зауваження:

редакцію частини першої статті 741 Закону запропоновано доповнити

словами «Національної асоціації адвокатів України» - положення щодо

розміщення на вебсайті повідомлення про початок приймання документів для

участі у відборі кандидатів у члени Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії

прокурорів, не враховано, оскільки відповідна редакція погоджена ЄК.

пропозицію щодо зміни кількості відібраних кандидатів (не менше двох)

на кожну з вакантних адміністративних посад, про які йдеться у частинах 4, 5

статті 383 проєкту Закону, не враховано, оскільки відповідна редакція

погоджена ЄК.

За результатами проведення узгоджувальних процедур всі інші

зауваження та пропозиції знято Офісом Генерального прокурора.

Пропозиції та зауваження, висловлені Спеціалізованою антикорупційною

прокуратурою, зокрема, в частині доповнення проєкту Закону положеннями,

що стосуються віднесення САП до організаційної форми прокурорського

самоврядування, права САП на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної

комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором

дисциплінарного проступку, а також щодо визначення чіткого строку для

складення членом Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів

висновку в дисциплінарному провадженні, за результатами узгоджувальних

процедур зняті.

7. Оцінка відповідності

Проєкт Закону не містить положень, що:

впливають на забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків;

передбачають ризики вчинення корупційних правопорушень та

правопорушень, пов’язаних із корупцією;

створюють підстави для дискримінації.

Проєкт Закону сприятиме виконанню міжнародно-правових зобов’язань

України в рамках європейської інтеграції.

Проєкт Закону відповідає Конвенції про захист прав людини і

основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини.

Проєкт Закону не потребує проведення громадської антикорупційної,

антидискримінаційної та гендерно-правової експертиз.

Проєкт Закону надсилався до Національного агентства з питань

запобігання корупції для визначення необхідності проведення

антикорупційної експертизи з метою виявлення у ньому факторів, що

сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, та в

разі потреби надання відповідного висновку (лист Мін’юсту від 02.10.2026 №

149796/8096-4-26/11.3.2, який зареєстровано у НАЗК від 02.10.2026 №

106419/0/03-26).

6

8. Прогноз результатів

Прийняття проєкту Закону забезпечить реалізацію завдань, визначених в

рамках взятих Україною зобов’язань щодо запровадження прозорого та

заснованого на заслугах відбору прокурорів на керівні посади в органах

прокуратури, процедури оцінювання якості роботи прокурорів; посилення

інституційної спроможності та повноважень органів прокурорського

самоврядування, зокрема Ради прокурорів України, а також забезпечить

виконання рекомендацій GRECO, положень Антикорупційної стратегії на

2021–2025 роки в частині удосконалення процедури дисциплінарної

відповідальності прокурорів, що дасть змогу більш ефективно здійснювати

дисциплінарне провадження та пропорційно накладати дисциплінарні

стягнення у разі вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Міністр юстиції України Денис МАСЛОВ