Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо запобігання втраті державного та комунального майна під час списання, перетворення і приватизації

1ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких законів

України щодо запобігання втраті державного та комунального майна під

час списання, перетворення і приватизації»

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроєкту

Правове регулювання списання, відчуження, перетворення та

приватизації державного і комунального майна охоплює різні за своєю

природою дії. Нарахування амортизації та списання з бухгалтерського обліку

відображають стан і вартість активу, але самі собою не передають право

власності. Ліквідація об’єкта, демонтаж, продаж отриманих матеріалів і

включення майна до статутного капіталу іншої юридичної особи можуть мати

майнові наслідки. Якщо правила ухвалення таких рішень не пов’язані між

собою, облікові операції можуть використовуватися для обходу обмежень

щодо розпорядження майном.

Проблема особливо помітна щодо повністю амортизованих основних

засобів: їхня нульова залишкова вартість не обов’язково означає відсутність

ринкової вартості, придатності до використання чи значення для безперервної

роботи підприємства. Додаткові ризики виникають, коли придатний актив

оформлюють як відходи після розбирання; технологічно єдиний комплекс

поділяють на частини для обходу вартісного порога; майно передають

правонаступнику під час перетворення без належного визначення його

власника; після ухвалення рішення про приватизацію змінюють склад об’єкта

шляхом списання основних засобів. Саме можливість таких схем, а не

твердження про їхню загальну поширеність, обґрунтовує запобіжні норми.

Водночас суцільна заборона списання або обов’язкова незалежна оцінка

кожного об’єкта призвели б до затримки ремонту, оновлення обладнання,

ліквідації аварійних наслідків і перетворення підприємств. Законопроєкт тому

розмежовує облік і розпорядження майном та встановлює додатковий

контроль там, де ризик втрати активу є істотним. Він не скасовує

правомірного застосування прискореної амортизації, заміни деталей під час

ремонту або списання дійсно знищеного майна.

2. Мета і завдання законопроєкту

Метою законопроєкту є збереження активів держави й територіальних

громад та запобігання їх відчуженню поза встановленими законом

процедурами за умови збереження можливості належного господарювання.

Для цього пропонується: закріпити, що облікові зміни не припиняють

права власності; пов’язати компетенцію щодо ліквідації придатного повністю

амортизованого майна з його ринковою вартістю й значенням, а не лише із

залишковою вартістю; документувати стан майна, його власника та

результати розбирання; не допустити дроблення об’єктів і продажу

придатного обладнання під виглядом відходів; відокремлювати майно різного

правового режиму в передавальному акті; захистити склад об’єкта після

прийняття рішення про приватизацію. Порядок контролю має залишати

2простір для спрощеного вирішення маловартісних питань і невідкладного

усунення небезпеки.

3. Основні положення законопроєкту

Змінами до Закону України «Про управління об’єктами державної

власності» пропонується прямо визначити, що амортизація, зниження

балансової вартості та списання з обліку не припиняють державної власності

або узуфрукта державного майна. Для ліквідації придатного повністю

амортизованого засобу передбачається рішення уповноваженого органу з

урахуванням ринкової вартості; незалежна оцінка проводитиметься у

випадках, визначених законом або урядовим порядком, а не щодо кожного

списання. Окреме погодження передбачене для майна, без якого неможливе

виконання завдань підприємства, з винятком для попередньої заміни, що

зберігає безперервність роботи. Для власного майна державного

некомерційного товариства встановлюються правила прийняття рішень у

статуті або внутрішніх документах товариства.

Нова стаття 9-11 зазначеного Закону прямо охоплює державне майно у

володінні або користуванні державних органів, установ, закладів, організацій і

некомерційних товариств та інших юридичних осіб, яким його передано без

переходу права власності. Вона визначає підстави документування технічного

стану та недоцільності подальшого використання або відновлення;

погодження ліквідації значущого придатного майна установ і органів; облік

придатних вузлів і матеріалів із зазначенням їхнього власника;

підсумовування вартості частин єдиного об’єкта у визначених законом

випадках; вибіркові перевірки й оприлюднення відомостей про вартісно

значущі списання з дотриманням обмежень доступу до інформації. Ремонтна

заміна складових не прирівнюється до списання всього об’єкта. Роботи для

усунення безпосередньої загрози життю чи здоров’ю допускаються до

погодження списання з наступним документуванням. Для майна зі

спеціальним законодавчим режимом зберігається спеціальний порядок.

Змінами до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»

аналогічний принцип збереження права комунальної власності поєднується із

самостійним визначенням відповідною радою порядку списання, повноважень

і вартісних порогів. Порядок прямо поширюватиметься на комунальне майно

в установах, закладах, організаціях, некомерційних товариствах та інших

юридичних особах, яким його передано без переходу права власності. Рада

залишає за собою вирішення питань щодо об’єктів, потрібних для

безперервного надання послуг; для маловартісного майна передбачається

спрощений порядок. Майно, що перебуває у власності комунального

некомерційного товариства чи господарського товариства з переважною

участю громади, відмежовується від комунального майна, переданого йому

без переходу права власності; статут або внутрішні документи товариства

визначатимуть правила списання його власних придатних активів.

Змінами до статті 14 Закону України «Про особливості регулювання

діяльності юридичних осіб окремих організаційно-правових форм у

3перехідний період та об’єднань юридичних осіб» уточнюється склад

інвентаризаційних переліків і передавального акта під час перетворення.

Майно, що вноситься до статутного капіталу, майно в узуфрукті та майно з

непідтвердженою підставою перебування у підприємства відображатимуться

окремо. Розбіжності не зупиняють саме перетворення; оцінка здійснюється за

чинними вимогами зазначеної статті.

Змінами до Закону України «Про приватизацію державного і

комунального майна» унеможливлюється усунення заборони приватизації

шляхом зміни облікових даних, поділу або демонтажу майна. Після прийняття

рішення про приватизацію погодження списання основних засобів не

залежатиме від їхньої залишкової вартості; для ремонту без зменшення

виробничої потужності та документально підтвердженого знищення

встановлено винятки. Передбачено повідомлення органу приватизації про

знищення активу і про невідкладні роботи. Водночас щодо списання об’єктів

нерухомого майна та основних засобів, без яких неможливе функціонування

єдиного майнового комплексу, зберігається обов’язкове погодження

державного органу приватизації незалежно від прийняття відповідного

рішення загальними зборами або наглядовою радою господарського

товариства. Такий підхід обумовлений тим, що списання зазначеного майна

може істотно змінити склад, функціональну цілісність та вартість об’єкта

приватизації після прийняття рішення про його приватизацію, та спрямований

на недопущення зменшення майнової основи об’єкта приватизації поза

контролем державного органу приватизації.

Прикінцеві та перехідні положення встановлюють шестимісячний строк

до набрання чинності основними нормами. Кабінет Міністрів України та

Фонд державного майна України мають підготувати свої акти протягом п’яти

місяців; місцевим радам рекомендовано привести порядки у відповідність

протягом дев’яти місяців; суб’єкти управління корпоративними правами

держави ініціюють необхідні зміни до документів товариств. Рішення про

списання, прийняті до набрання чинності Законом, не потребуватимуть

повторного погодження.

4. Місце законопроєкту в системі законодавства та правові аспекти

Законопроєкт належить до законодавства про управління державною і

комунальною власністю, місцеве самоврядування, перетворення юридичних

осіб і приватизацію. Зміни вносяться безпосередньо до чотирьох названих

законів; питання бухгалтерського обліку, корпоративного управління й

оподаткування залишаються предметом відповідного законодавства. Зокрема,

законопроєкт не встановлює нового методу нарахування амортизації та не

змінює податкових правил. Окреме розмежування майна, яке належить

господарському товариству, і майна держави або громади, переданого йому

без переходу права власності, необхідне для додержання прав товариства та

його учасників.

Реалізація потребуватиме перегляду підзаконних порядків щодо

списання й відчуження державного майна, документування стану об’єктів,

4оцінки, оприлюднення та процедур погодження органом приватизації; місцеві

ради визначатимуть правила у межах своїх повноважень. Законопроєкт не

змінює передбачених іншими законами спеціальних режимів військового

майна, державного резерву, ядерних матеріалів чи культурної спадщини. Для

його внесення окремо готується порівняльна таблиця відповідно до

Регламенту Верховної Ради України.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація законопроєкту не потребуватиме додаткових видатків з

державного або місцевих бюджетів та не передбачає безпосередньої зміни їх

показників.

Законопроєкт не передбачає утворення нових державних органів,

органів місцевого самоврядування чи інших бюджетних установ, збільшення

їх штатної чисельності, запровадження нових бюджетних програм,

бюджетних виплат, трансфертів, податкових пільг або інших фінансових

зобов’язань держави чи територіальних громад.

Законопроєкт також не встановлює нових джерел доходів державного

або місцевих бюджетів і не передбачає зміни ставок податків і зборів, порядку

їх обчислення чи сплати, надання податкових пільг або інших положень, які

безпосередньо змінюють доходну частину бюджетів.

Отже, прийняття та реалізація законопроєкту не потребують

додаткового фінансування з державного або місцевих бюджетів та не

передбачають безпосередньої зміни показників державного чи місцевих

бюджетів.

6. Оцінка впливу законопроєкту на суспільні відносини

Альтернативи. Збереження чинного регулювання не усуває ризику

підміни розпорядження активом його обліковим списанням і невизначеності

щодо повністю амортизованого, але придатного майна. Суцільне попереднє

погодження та незалежна оцінка кожного списання зменшили б свободу

зловживання, але створили б непропорційні витрати й затримки для ремонту

та звичайної експлуатації. Запропонований вибірковий підхід концентрує

погодження, оцінку та публічність на значущих рішеннях, зберігає спрощені

процедури та винятки для невідкладних робіт. За відсутності зведеної

статистики обсяг очікуваних наслідків кожної альтернативи кількісно не

встановлено; наведено механізм їх подальшого вимірювання.

Власність, економіка та інвестиції. Для держави й громад очікується

зменшення ризику втрати майна без належного рішення власника та

поліпшення простежуваності результатів розбирання. Для підприємств

можливі додаткові процедурні витрати в разі списання коштовних або

критичних активів. Передбачені винятки для ремонту й небезпеки та право

рад установлювати маловартісні пороги обмежують такі витрати. Визначення

правового режиму майна під час перетворення має зменшити спори щодо

складу активів. Однак тривалі або непередбачувані погодження можуть

5погіршити інвестиційну привабливість, якщо підзаконні процедури не будуть

пропорційними та визначеними в часі.

Бюджет і адміністративне навантаження. Прямі та опосередковані

наслідки для бюджетів і підприємств наведено в розділі 5. Ризик зростання

навантаження на органи управління та органи місцевого самоврядування

стримується вибірковими перевірками, вартісними порогами, збереженням

компетенції товариств щодо їхнього власного майна і строком підготовки

підзаконних актів. Фактичний баланс витрат та вигод залежатиме від значень

порогів і практики погодження.

Публічні послуги та соціальні наслідки. Захист майна, без якого

неможливе виконання завдань підприємства або безперервне надання послуг

громаді, може зменшити ризик перерв у роботі інфраструктури. Водночас

безпідставне затягування заміни зношених активів могло б спричинити

протилежний ефект. Тому передбачено виняток у разі завчасної заміни і

можливість усунення безпосередньої загрози до погодження. Законопроєкт

безпосередньо не змінює трудових, соціальних, гендерних або демографічних

прав та обов’язків фізичних осіб; непрямий вплив на зайнятість і доступність

послуг залежить від його застосування.

Довкілля, безпека та інформація. Правила обліку придатних

матеріалів після демонтажу сприятимуть їх належному повторному

використанню або законному продажу, але самі собою не замінюють

природоохоронних, будівельних і безпекових дозволів. Можливий

екологічний ефект не піддається достовірному кількісному прогнозуванню без

даних про типи активів. Оприлюднення інформації здійснюватиметься з

дотриманням законних обмежень, зокрема щодо чутливих об’єктів під час

воєнного стану.

Корупційні ризики та запобіжники. Додаткове погодження саме по

собі може створити підставу для затягування або вибіркового ставлення.

Ризик обмежують визначення складу документів, розмежування повноважень

власника й підприємства, агрегація пов’язаних списань, вибірковий контроль і

оприлюднення значущих рішень. Під час підготовки урядових і місцевих

порядків необхідно встановити чіткі строки, вичерпні підстави відмови,

фіксацію мотивів рішення та механізм оскарження без утворення нових не

передбачених законом погоджень.

Міжнародні зобов’язання та європейська інтеграція. Законопроєкт

не декларує імплементації конкретного акта права Європейського Союзу.

Його підхід до прозорості, визначеності прав власності та пропорційного

контролю загалом сумісний з принципами належного управління державними

підприємствами.

7. Очікувані результати та умови реалізації

Очікуваним результатом є зменшення можливостей для виведення

державних і комунальних активів через списання, демонтаж, перетворення

або зміну складу об’єкта приватизації за збереження правомірної амортизації,

ремонту, ліквідації справді непридатного майна та господарської

6самостійності у межах закону. Досягнення результату залежить від

своєчасного затвердження пропорційних вартісних порогів і процедур,

фактичного документування правового режиму активів та можливості

перевіряти наслідки рішень. Прийняття законопроєкту не усуває потреби в

належному фінансовому контролі та відповідальності за порушення чинного

законодавства.

Народний депутат України Вікторія РЄЗНІКОВА