Проєкт Закону про внесення змін до статті 23 Закону України "Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію” щодо реального сприяння поверненню українців в Україну

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проєкту Закону України «Про внесення змін до статті 23 Закону

України “Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію” щодо реального

сприяння поверненню українців в Україну»

1. Обґрунтування необхідності прийняття акта

Тривала збройна агресія російської федерації проти України, тимчасова

окупація частини території України з 2014 року та повномасштабне

вторгнення 24 лютого 2022 року спричинили безпрецедентне переміщення

громадян. Частина громадян перебувала за кордоном уже на 24 лютого 2022

року; інші виїхали після цієї дати на законних підставах (в інший доступний

спосіб) і через війну, безпекові ризики, сімейні обставини або зміну життєвої

ситуації тривалий час не поверталися. Окрему групу становлять громадяни,

які залишалися на тимчасово окупованих територіях від початку їх окупації та

повертаються на територію, де органи державної влади України здійснюють

свої повноваження у повному обсязі.

Масштаб проблеми залишається значним. За даними Eurostat, станом на

31 травня 2026 року 4,38 млн осіб, які виїхали з України, перебували під

тимчасовим захистом у Європейському Союзі; 26,8% цієї сукупності

становили повнолітні чоловіки. За оцінкою Центру економічної стратегії, на

початку 2026 року за кордоном перебували близько 5,6 млн українських

біженців. Ці показники мають різне охоплення та методологію і не підлягають

механічному додаванню, проте в сукупності підтверджують довгостроковий

характер зовнішнього переміщення.

Повернення не є автоматичним наслідком зменшення інтенсивності

бойових дій. Дослідження ЦЕС, проведене Info Sapiens у грудні 2025 – січні

2026 року, зафіксувало намір повернутися у 43% опитаних, тоді як 36% не

планували або скоріше не планували повернення. Серед бар’єрів респонденти

називали війну й страх за безпеку (58%), проблеми з інфраструктурою та

електропостачанням (41%) і силова (совково-рабовласницька) мобілізацію

чоловіків (29%); для чоловіків та молоді до 35 років мобілізація була другим

за значущістю бар’єром після безпекових ризиків – 45%. Опитування УВКБ

ООН водночас свідчить про збереження потенціалу повернення: 57% біженців

висловлювали зацікавленість повернутися додому в майбутньому, називаючи

визначальними безпеку, житло, соціальні послуги та роботу.

Невизначеність щодо можливості після в’їзду спочатку дістатися місця

проживання, відновити документи, налагодити житло, побачити родину,

влаштувати дітей, пройти медичні й адміністративні процедури або

впорядкувати трудові відносини створює додатковий стримувальний ефект.

Такий ефект не обов’язково означає відмову від виконання військового

обов’язку в тих випадках, коли відповідні громадяни мають необхідні для

виконання бойових та інших важливих завдань в армії фізичні та морально-

вольові якості; для тих українців, які за своїми якостями потенційно могли би

приєднатися до сил оборони, важливою є потреба в мінімально

передбачуваному перехідному періоді перед можливим призовом на військову

службу (або приєднанням до Сил оборони на добровільних засадах).

Публічні дискусії у соціальних мережах не є репрезентативними

соціологічними даними та можуть містити неперевірені твердження. Водночас

повторювані запити користувачів про ризик призову одразу після повернення,

можливість дістатися додому, відновити документи та побути з родиною є

релевантним якісним сигналом суспільної невизначеності [20–22]. Цей сигнал

узгоджується з результатами репрезентативного дослідження ЦЕС щодо

мобілізації як одного з бар’єрів повернення.

Особливо гостро прогалина проявляється щодо осіб, які повертаються з

тимчасово окупованих територій. Такі громадяни можуть не мати чинних

документів, доступу до українських реєстрів, стабільного житла чи

підтвердженого місця проживання. У травні 2026 року ЗМІ повідомляли про

випадок мобілізації жителя Херсонщини в перший день після повернення з

окупації; відповідний ТЦК та СП провів службову перевірку і повідомив про

організаційні заходи для недопущення подібних випадків у майбутньому.

Навіть без правової оцінки конкретної ситуації цей випадок показує

відсутність єдиного перехідного механізму для поверненців із окупації.

Проблема має також демографічний та економічний вимір. ЦЕС оцінює

можливі короткострокові втрати від неповернення біженців у межах

приблизно 2–10% ВВП залежно від сценарію. НБУ зазначає, що дефіцит

кваліфікованих кадрів із II кварталу 2024 року є другим за важливістю

чинником, який обмежує виробництво після воєнних дій; у базовому сценарії

НБУ поступове повернення вимушених мігрантів є однією з передумов

нормалізації економіки. Схвалена Кабінетом Міністрів України Стратегія

демографічного розвитку України до 2040 року визначає зменшення

негативних міграційних тенденцій і створення умов для повернення громадян

одним із державних пріоритетів.

За таких умов відсутність передбачуваного періоду після повернення

створює правову й поведінкову прогалину: держава декларує необхідність

повернення людського капіталу, але потенційний поверненець не має гарантії

часу на базову реінтеграцію, або гарантії на можливість після повернення

брати участь у Справі оборони роботою на економіку для тих українців, які за

своїми фізичними та морально-вольовим якостями реально не можуть

служити/воювати (і це найкраще знають самі українці, а не різного роду

комісії), або ті, які через релігійні переконання (з мотивів совісті) не хочуть

йти на військову службу (ст. 35 Конституції гарантує таким громадянам право

на альтернативну (невійськову) службу, але на практиці представники системи

порушують це конституційне право (прогнозовано, з часом хтось з українців

виграє у рідної країни в ЄСПЛ справу щодо конституційного права на

альтернативну (невійськову службу), але краще було б, щоби наша держава

сама відійшла від совково-рабовласницьких принципів в організації оборони

України, тоді ці проблеми відпадуть самі по собі, а наша країна отримає

комплексний позитивний ефект, включаючи підвищення спроможності

чинити опір агресорам). Законопроєкт спрямований на усунення цієї

законодавчої прогалини та запровадження замість совково-рабовласницьких

підходів принципу «мобілізації здорового глузду», щонайменше у питанні, що

є предметом регулювання цієї законодавчої ініціативи.

Законопроєктом пропонується доповнити статтю 23 Закону України

«Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» новою частиною восьмою, яка

вирішує названі вище проблеми і реально сприятиме поверненню великої

частини українців в Україну. Технічні зміни запропоновані і в наступну

частину (вони випливають із запропонованого у новій частині).

Порівняно з основним законопроектом, в альтернативному базово

запропоновано передбачити відстрочку не на 90, а на 180 днів з дня

повернення. А також продовження відстрочки понад цей термін, якщо цей

громадянин офіційно працевлаштований або займається підприємницькою

діяльністю (і не має прострочених понад місяць заборгованостей перед

бюджетом, або понад місяць офіційно не працював).

Упродовж зазначеного періоду призов можливий лише за згодою особи.

Чинну частину восьму статті 23 пропонується вважати частиною дев’ятою та

доповнити винятком щодо автоматичного оформлення нової відстрочки.

Прикінцевими положеннями передбачається набрання чинності

Законом через один місяць після опублікування та доручення Кабінету

Міністрів України забезпечити підзаконне регулювання, електронну

взаємодію реєстру «Оберіг» з інформаційними системами Державної

прикордонної служби України, Міністерства внутрішніх справ України та

іншими ресурсами, а також автоматичне відображення відстрочки в

електронному військово-обліковому документі.

Дата 24 лютого 2022 року використовується як об’єктивна й

загальновідома межа початку широкомасштабної фази агресії, однак

законопроєкт не обмежується лише тими, хто виїхав через події одного дня.

Формула охоплює як громадян, які вже перебували за кордоном, так і тих, хто

законно (або в інший доступний спосіб) виїхав пізніше з України.

Порівняно з основним законопроектом, у цьому альтернативному

запропоновано ще деякі зміни (зокрема, не обмежувати пропозицію лише для

тих, які законно виїхали за кордон, тим більше, що в перший період

широкомасштабної агресії, як розповідали виборці, на деяких ділянках нашого

кордону була можливість вибратися за межі України навіть без оформлення

традиційних юридичних та інших формальностей.

Якщо ми реально цінуємо українців, і реально хочемо посприяти, щоби

ті, які перебувають нині за кордоном розглядали перспективи повернення в

Україну, треба максимально можливо наближати законодавчі пропозиції до

реальних очікувань і побажань цих громадян, які опинились за кордоном.

Формулювання «з дня початку її тимчасової окупації» не прив’язане

виключно до 24 лютого 2022 року. Тому воно охоплює мешканців Автономної

Республіки Крим, міста Севастополя та окремих територій Донецької і

Луганської областей, окупованих з 2014 року, а також територій, окупованих

пізніше. Такий підхід відповідає реальній хронології окупації й не створює

необґрунтованої різниці між поверненцями.

Конституція України одночасно закріплює обов’язок держави

забезпечувати оборону і захист суверенітету та територіальної цілісності

України (стаття 17), обов’язок громадян щодо захисту Вітчизни (стаття 65, де

зазначено, що військову службу проходять відповідно до закону, тобто не всі),

рівність громадян перед законом (стаття 24), а також гарантію, що громадянин

України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в

Україну (стаття 33).

Законопроєкт узгоджує та зміцнює ці конституційні цінності. А також в

цій частині змінює підходи з совково-рабовласницьких на орієнтовані на

добровільність та мотивацію, на чому насправді лише й можна побудувати

реально оптимально спроможну армію.

Критерії є загальними, перевірними та нейтральними щодо регіону

походження, політичних поглядів, майнового стану чи професії.

Основними актами у відповідній сфері є Конституція України, Закон

України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», Закон України «Про

Єдиний державний реєстр призовників, військовозобов’язаних та резервістів»,

Закон України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим

на тимчасово окупованій території України», Закон України «Про захист

персональних даних» та підзаконні акти, що регулюють оформлення

відстрочок і міжреєстрову взаємодію.

Автоматичне оформлення є ключовою гарантією дієвості норми.

Відстрочка має виникати з дня в’їзду або прибуття, а не з дня прийняття

індивідуального рішення. Інакше сама необхідність особистого звернення

створювала б часовий проміжок, у якому гарантія фактично не працює.

Технічно система повинна отримувати та зіставляти щонайменше

відомості про військово-обліковий статус особи, дату і законність виїзду, дату

в’їзду, відсутність проміжного в’їзду, а для поверненців із тимчасово

окупованих територій – доступні відомості про проживання та дату прибуття.

Результат має невідкладно відображатися в електронному військово-

обліковому документі.

Практика Міноборони підтверджує, що автоматизоване оформлення та

продовження відстрочок є вже діючою моделлю: станом на 15 липня 2026 року

понад 90% чинних відстрочок могли бути продовжені автоматично для 22

категорій за наявності підтвердних даних у реєстрах. Запроваджені з 1

листопада 2025 року правила також передбачили цифровий формат,

автоматичне продовження та подання паперових документів через ЦНАП

замість особистого подання до ТЦК та СП . Законопроєкт розширює цю логіку

на нову чітко визначену подієву підставу.

Підзаконне регулювання має передбачити граничний строк обробки

відомостей, повідомлення особи про результат, виправлення помилкових

даних, перелік допустимих доказів для поверненців із окупації,

адміністративне оскарження, журналювання доступу та принцип мінімізації

персональних даних. Відсутність інформації в реєстрі не повинна тлумачитися

як відсутність права, якщо особа може підтвердити відповідні обставини.

2. Мета і завдання прийняття акта

Метою законопроєкту є створення законодавчо визначеного механізму,

який зменшить правову невизначеність та один із вагомих бар’єрів

добровільного повернення військовозобов’язаних громадян України з-за

кордону і з тимчасово окупованих територій – для подальшої їх участі у Справі

оборони (роботою на економіку, якщо вони не мають необхідних для

військової служби фізичних та морально-вольових якостей, або якщо

військова служба суперечить їх релігійним переконанням, або добровільним

приєднанням до сил оборони, або «традиційним» призовом, якщо громадянин

офіційно не працює або не займається підприємницькою діяльністю).

Основними завданнями законопроєкту є реальне сприяння поверненню

українців в Україну, а не просто формальне оголошення пропозицій, які

прогнозовано мало кого зацікавлять, бо за кордоном на даний час переважно

перебувають ті українці, які не мають фізичних та морально-вольових якостей

для того, щоби служити/воювати, або ті, які не хочуть служити через релігійні

переконання (з мотивів совісті), але готові були би працювати на Справу

оборони роботою на економіку (вважайте – та ж альтернативна служба,

певною мірою, що гарантовано взагалі-то Конституцією).

3. Загальна характеристика і основні положення проєкту акта

Законопроєктом пропонується доповнити статтю 23 Закону України

«Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» новою частиною восьмою, а

частину дев’яту викласти у зміненій редакції (зміни випливають зі змісту нової

частини восьмою).

Законодавча пропозиція стосується громадян, які станом на 24 лютого

2022 року перебували за межами України або після цієї дати виїхали з України,

а також громадян, які проживали на тимчасово окупованій території України і

також вирішили повернутися на підконтрольну Україні територію.

4. Стан нормативно-правової бази у відповідній сфері правового

регулювання

Правове регулювання суспільних відносин, яких стосується

законопроєкт, ґрунтується на Конституції України та здійснюється відповідно

до законів України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про

військовий обов’язок і військову службу», «Про правовий режим воєнного

стану», «Про Єдиний державний реєстр призовників, військовозобов’язаних

та резервістів», «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим

на тимчасово окупованій території України» і «Про захист персональних

даних». Прийняття законопроєкту не потребує внесення змін до інших законів.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Законопроєкт не запроваджує нових грошових виплат, компенсацій,

податкових пільг чи інших видатків соціального характеру. Його реалізація

потребуватиме технічного доопрацювання державних інформаційних ресурсів

та налаштування обміну даними між Міністерством оборони України,

Державною прикордонною службою України, Міністерством внутрішніх

справ України та іншими держателями даних.

З огляду на функціонування реєстру «Оберіг», електронного військово-

облікового документа та механізмів автоматичного продовження відстрочок,

ідеться переважно про розширення наявної цифрової інфраструктури, а не

створення нової системи. Відповідні роботи можуть здійснюватися в межах

видатків, передбачених головним розпорядникам на цифровізацію й

функціонування інформаційних систем.

6. Запобігання корупції

У законопроєкті відсутні правила і процедури, які можуть містити

ризики вчинення корупційних правопорушень. Навпаки, запропоновані зміни

зведуть до мінімуму або до нуля деякі корупційні ризики.

7. Прогноз соціально-економічних, правових та інших наслідків

прийняття акта

Прийняття законопроєкту створює більш передбачувані і реалістичні

умови для повернення українців в Україну, що дасть комплексний позитивний

ефект (економічний, демографічний, в частині підвищення спроможності

України чинити опір агресорам тощо).

На жаль, ми, як країна, вже, великою мірою, втратили довіру в очах

багатьох українців, у т.ч. тих, які опинились за кордоном. Проте, якщо

парламент підтримав би запропоновані в цьому альтернативному

законопроекти зміни, це було би вагомим кроком в бік потенційного

повернення цієї довіри. Український народ – волелюбний народ. Відповідно,

для українців критично неприйнятно, щоби до них ставились, як до рабів. І це

стосується навіть рідної країни. До українців треба ставитися гідно! І поважати

право кожного на свої погляди, релігійні чи особисті переконання, і на право

самостійно визначатися, де жити, в який спосіб брати участь у Справі оборони

України – залежно від наявних фізичних та морально-вольових я костей, або

залежно від релігійних переконань, які кожна людина визначає сама для себе

(а не якісь комісії і довідки мають визначати, чи «правильні» у громадянина

релігійні переконання).

Ця законодавча ініціатива реально відповідає очікуванням очевидної

більшості наших з Президентом Володимиром Зеленським виборців.

Народний депутат України Георгій Мазурашу