Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення гарантій захисту житлових прав вразливих повнолітніх осіб, військовослужбовців та членів їхніх сімей

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проєкту Закону України «Про внесення змін до деяких

законодавчих актів України щодо посилення гарантій захисту житлових

прав вразливих повнолітніх осіб, військовослужбовців та членів їхніх

сімей»

1. Обґрунтування необхідності прийняття акта

Проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих

актів України щодо посилення гарантій захисту житлових прав вразливих

повнолітніх осіб, військовослужбовців та членів їхніх сімей» розроблено з

метою посилення правових гарантій недопущення втрати єдиного житла

особами, які внаслідок віку, стану здоров’я, інвалідності, потреби у

сторонньому догляді, самотності, складних життєвих обставин або

проходження військової служби під час дії воєнного стану потребують

особливого захисту з боку держави.

Право на житло є однією з базових соціальних гарантій людини та

необхідною умовою реалізації інших прав і свобод. Втрата єдиного житла для

вразливої особи часто означає не лише припинення права власності або

користування житловим приміщенням, а й фактичне потрапляння у стан

бездомності, соціальної ізоляції, залежності від сторонніх осіб, неможливості

отримувати належний догляд, медичну допомогу, соціальні послуги та інші

види підтримки.

На сьогодні законодавство України містить окремі загальні гарантії

захисту права власності та права на житло, однак не передбачає достатньо

чіткого, комплексного та превентивного механізму, який би запобігав

позбавленню вразливої повнолітньої особи її єдиного житла внаслідок

правочинів, виконавчих дій, звернення стягнення, реалізації майна, виселення,

державної реєстрації переходу права власності або інших дій, що фактично

можуть залишити особу без житла.

Особливої актуальності це питання набуває щодо громадян похилого

віку, осіб з інвалідністю, недієздатних або обмежено дієздатних осіб, самотніх

осіб, осіб, які потребують стороннього догляду, а також осіб, які перебувають

у складних життєвих обставинах або мають ризик потрапляння у такі

обставини. Такі особи є підвищено вразливими до втрати житла внаслідок

недобросовісних правочинів, тиску, обману, залежного стану, боргового

навантаження або відсутності належного правового супроводу.

Окремої уваги потребує проблема кримінальних правопорушень та

злочинних схем, у межах яких вразливих повнолітніх осіб фактично

позбавляють єдиного житла шляхом використання їхнього віку, стану

здоров’я, інвалідності, самотності, залежного становища, потреби у

сторонньому догляді, психологічної вразливості, матеріальної скрути або

перебування у складних життєвих обставинах.

На практиці непоодинокими є ситуації, коли особи похилого віку, особи

з інвалідністю, самотні громадяни або особи, які потребують догляду, стають

об’єктами шахрайських дій, психологічного тиску, обману, зловживання

довірою, примусу чи маніпулювання їхнім залежним станом. Унаслідок цього

укладаються договори купівлі-продажу, дарування, довічного утримання,

спадкові договори, договори позики, іпотеки або інші правочини, які зовні

можуть мати формально законний вигляд, однак фактично спрямовані на

заволодіння житлом особи та подальше її виселення або позбавлення

можливості користуватися єдиним місцем проживання.

Такі обставини нерідко стають предметом кримінальних проваджень за

фактами шахрайства, підроблення документів, примушування до вчинення

правочину, зловживання довірою, незаконного заволодіння майном,

самоправства або інших кримінальних правопорушень. Водночас навіть

відкриття кримінального провадження не завжди забезпечує своєчасне

зупинення нотаріальних, реєстраційних чи виконавчих дій, унаслідок чого

житло може бути відчужене, перепродане третім особам, передане на торги

або зареєстроване за іншою особою ще до завершення перевірки обставин

кримінального правопорушення.

Саме тому законодавство має містити превентивний механізм захисту,

який не обмежується подальшим судовим або кримінально-правовим

реагуванням після втрати житла, а запобігає такій втраті на етапі вчинення

нотаріальної дії, державної реєстрації речових прав, виконавчого провадження

або іншої юридично значущої дії. Запропонований законопроєкт спрямований

на те, щоб у випадках, коли існує ризик позбавлення вразливої повнолітньої

особи єдиного житла, обов’язково перевірялися її фактичні житлові умови,

наявність іншого житла, стан здоров’я, потреба у сторонньому догляді, ознаки

складних життєвих обставин, а також відсутність ризику бездомності чи

погіршення житлових умов.

Запровадження обов’язкового висновку уповноваженого органу з

питань соціального захисту населення, спеціальних обов’язків нотаріуса,

підстав для відмови або зупинення державної реєстрації прав, а також

особливостей виконавчого провадження створить додатковий правовий

запобіжник проти використання цивільно-правових, реєстраційних або

виконавчих процедур як інструменту злочинного позбавлення людини її

єдиного житла.

Окрему категорію становлять випадки, коли військовослужбовці під час

дії воєнного стану проходять військову службу, виконують бойові або

службові завдання, перебувають у районах ведення бойових дій, на лікуванні,

реабілітації чи в інших місцях несення служби, а в цей час щодо їхнього житла

або житла, у якому проживають члени їхніх сімей, вчиняються виконавчі,

нотаріальні, реєстраційні чи інші дії, що можуть призвести до втрати такого

житла.

У таких ситуаціях військовослужбовець об’єктивно не завжди має

можливість своєчасно отримувати кореспонденцію, брати участь у судових

або виконавчих процедурах, оскаржувати дії виконавців, реєстраторів,

нотаріусів чи інших осіб, надавати пояснення, подавати заяви, докази або

іншим чином захищати свої житлові права та права членів своєї сім’ї.

Наслідком цього може бути ситуація, коли особа, яка виконувала обов’язок із

захисту держави, після повернення зі служби, лікування або виконання

завдань зіштовхується з фактом втрати житла, його реалізації,

переоформлення, обтяження, звернення стягнення або фактичного

позбавлення можливості користуватися ним.

Такі випадки є особливо суспільно небезпечними та несправедливими,

оскільки держава не може допустити ситуації, за якої військовослужбовець,

виконуючи конституційний обов’язок із захисту України, одночасно втрачає

реальну можливість захистити своє єдине житло або житло своєї сім’ї. Саме

тому на період проходження військової служби під час дії воєнного стану має

діяти спеціальний превентивний механізм, який унеможливлює звернення

стягнення, примусову реалізацію, виселення, державну реєстрацію переходу

права власності чи інші дії щодо житла військовослужбовця або членів його

сім’ї без належної перевірки та без гарантій непорушення їхніх житлових прав.

Запропонований законопроєкт не звільняє військовослужбовця від

виконання зобов’язань і не скасовує прав кредиторів, однак встановлює

справедливу та пропорційну відстрочку вчинення дій щодо єдиного житла на

період, коли військовослужбовець через проходження служби фактично

обмежений у можливості захищати свої права. Такий підхід забезпечує баланс

між обов’язковістю виконання судових рішень, правами кредиторів та

необхідністю особливого захисту військовослужбовців і членів їхніх сімей в

умовах воєнного стану.

У зв’язку з цим виникла необхідність законодавчого закріплення

спеціальних гарантій, які забезпечать попередню перевірку ризиків втрати

єдиного житла, участь органів соціального захисту населення, обов’язки

нотаріусів, державних реєстраторів, державних і приватних виконавців, а

також встановлять правові наслідки порушення таких гарантій.

Додатково необхідність прийняття законопроєкту підтверджується

результатами дослідження щодо бездомності в Україні в умовах війни,

представленого організацією «ДЕПОЛЬ Україна». За даними дослідження,

серед причин втрати постійного місця проживання опитаними бездомними

особами окремо визначено шахрайство з нерухомістю: 12 відсотків

респондентів зазначили, що стали жертвами такого шахрайства. Це свідчить

про те, що злочинні або недобросовісні дії щодо житла є не поодинокою

побутовою проблемою, а одним із реальних чинників, які призводять до

втрати людьми постійного місця проживання та подальшої бездомності.

Наведені дані підтверджують необхідність не лише реагування після

фактичної втрати житла шляхом кримінального провадження або судового

оскарження, а саме запровадження превентивного механізму захисту. Такий

механізм має спрацьовувати до моменту відчуження, державної реєстрації

переходу права власності, звернення стягнення, реалізації майна або

виселення, коли ще можливо запобігти залишенню особи без житла.

Особливо це стосується вразливих повнолітніх осіб – громадян похилого

віку, осіб з інвалідністю, самотніх осіб, осіб, які потребують стороннього

догляду, або перебувають у складних життєвих обставинах. Саме такі особи

найчастіше не мають достатніх ресурсів, правової допомоги, сімейної

підтримки або фактичної можливості своєчасно виявити ризики втрати житла

та захистити свої права.

У зв’язку з цим запропоноване законопроєктом запровадження

обов’язкового висновку уповноваженого органу з питань соціального захисту

населення, спеціальних обов’язків нотаріуса щодо перевірки обставин

відчуження єдиного житла, підстав для відмови або зупинення державної

реєстрації прав, а також спеціальних правил виконавчого провадження є

обґрунтованим і необхідним запобіжником проти ситуацій, коли цивільно-

правові, реєстраційні чи виконавчі процедури використовуються для

фактичного позбавлення людини її єдиного житла.

2. Мета і завдання прийняття акта

Метою прийняття законопроєкту є створення комплексного правового

механізму запобігання позбавленню вразливих повнолітніх осіб,

військовослужбовців, які проходять військову службу під час дії воєнного

стану, та членів їхніх сімей єдиного житла або житла, яке є місцем їх

зареєстрованого, задекларованого чи фактичного проживання.

Основними завданнями законопроєкту є:

запровадження у законодавстві поняття «вразлива повнолітня особа» та

«єдине житло вразливої повнолітньої особи»;

закріплення заборони позбавлення вразливої повнолітньої особи

єдиного житла без попередньої оцінки ризику залишення такої особи без

житла;

встановлення обов’язковості висновку уповноваженого органу з питань

соціального захисту населення у випадках, коли правочин, виконавча дія,

реєстраційна дія або інша дія може призвести до втрати особою єдиного

житла;

посилення гарантій захисту житла військовослужбовців під час дії

воєнного стану та протягом шести місяців після припинення проходження

такої служби;

запровадження спеціальних обов’язків нотаріусів щодо перевірки

обставин, пов’язаних із відчуженням єдиного житла вразливої повнолітньої

особи;

встановлення підстав для відмови або зупинення державної реєстрації

речових прав у разі недотримання гарантій захисту житлових прав;

удосконалення порядку виконавчого провадження у частині звернення

стягнення на єдине житло та примусового виселення;

інтеграція ризику втрати єдиного житла до системи соціальних послуг

як обставини, що потребує оцінювання потреб особи та соціальної підтримки.

3. Загальна характеристика і основні положення проєкту акта

Проєктом Закону пропонується внести зміни до законів України «Про

основні засади житлової політики», «Про основні засади соціального захисту

ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», «Про виконавче

провадження», «Про нотаріат», «Про державну реєстрацію речових прав на

нерухоме майно та їх обтяжень» та «Про соціальні послуги».

Зокрема, у Законі України «Про основні засади житлової політики»

пропонується визначити поняття «вразлива повнолітня особа» та «єдине

житло вразливої повнолітньої особи», а також передбачити окрему статтю

щодо захисту права таких осіб на єдине житло. Відповідно до запропонованих

змін, не допускається виселення, переселення, відселення, примусове

звільнення житла, припинення права користування житлом, звернення

стягнення, реалізація на електронних торгах, державна реєстрація переходу

права власності або інше позбавлення вразливої повнолітньої особи єдиного

житла, якщо наслідком таких дій є залишення особи без житла, придатного для

постійного проживання.

У Законі України «Про основні засади соціального захисту ветеранів

праці та інших громадян похилого віку в Україні» пропонується передбачити

особливий захист єдиного житла громадян похилого віку як необхідної умови

гідного життя, безпеки, соціального захисту та запобігання бездомності.

У Законі України «Про виконавче провадження» пропонується

встановити, що звернення стягнення на єдине житло боржника-

військовослужбовця, який проходить військову службу під час дії воєнного

стану, не допускається протягом усього строку проходження такої служби,

якщо наслідком звернення стягнення може бути позбавлення

військовослужбовця або членів його сім’ї житла, придатного для постійного

проживання. Також передбачається зупинення виконавчих дій, спрямованих

на реалізацію, передачу на електронні торги, виселення або інше фактичне

позбавлення такого боржника єдиного житла.

Крім того, пропонується передбачити, що звернення стягнення на єдине

житло боржника, який є вразливою повнолітньою особою, не допускається без

попереднього висновку уповноваженого органу з питань соціального захисту

населення. У разі встановлення ризику залишення боржника без житла

виконавець зупиняє виконавчі дії та звертається до суду щодо визначення

порядку подальшого виконання рішення.

У Законі України «Про нотаріат» пропонується запровадити особливості

посвідчення правочинів щодо єдиного житла вразливої повнолітньої особи.

Нотаріус буде зобов’язаний перевіряти, чи є житло єдиним житлом такої

особи, а також посвідчувати правочин лише за наявності висновку органу

соціального захисту або інших гарантій, які унеможливлюють залишення

особи без житла.

У Законі України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме

майно та їх обтяжень» пропонується встановити додаткові підстави для

відмови у державній реєстрації прав або зупинення державної реєстрації у

випадках, коли реєстраційна дія може мати наслідком позбавлення вразливої

повнолітньої особи єдиного житла або порушення житлових прав

військовослужбовця чи членів його сім’ї.

У Законі України «Про соціальні послуги» пропонується визначити

поняття «ризик втрати єдиного житла» та віднести такий ризик до обставин,

що потребують соціальної профілактики, соціальної підтримки або

соціального обслуговування. Також передбачається невідкладне оцінювання

потреб вразливої повнолітньої особи у разі ризику втрати нею єдиного житла.

4. Стан нормативно-правової бази у відповідній сфері правового

регулювання

Правове регулювання у сфері захисту права на житло здійснюється

Конституцією України, Цивільним кодексом України, Житловим кодексом

України, законами України «Про основні засади житлової політики», «Про

виконавче провадження», «Про нотаріат», «Про державну реєстрацію речових

прав на нерухоме майно та їх обтяжень», «Про соціальні послуги», «Про

основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян

похилого віку в Україні» та іншими нормативно-правовими актами.

Водночас чинне законодавство не містить системного механізму

попередження втрати єдиного житла саме вразливими повнолітніми особами,

а також не забезпечує достатнього спеціального захисту житла

військовослужбовців та членів їхніх сімей під час дії воєнного стану.

Запропонований законопроєкт спрямований на усунення цієї прогалини

шляхом встановлення міжгалузевого механізму, який охоплює житлову

політику, соціальний захист, нотаріальні дії, державну реєстрацію речових

прав та виконавче провадження.

Прийняття законопроєкту не потребує внесення змін до інших законів.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація положень законопроєкту не потребуватиме додаткових

видатків з Державного бюджету України, оскільки запропоновані зміни мають

переважно процедурний та гарантійний характер і спрямовані на

удосконалення порядку дій уже наявних суб’єктів: органів соціального

захисту населення, нотаріусів, державних реєстраторів, державних і

приватних виконавців.

Водночас Кабінету Міністрів України та Міністерству юстиції України

необхідно буде привести підзаконні нормативно-правові акти у відповідність

із положеннями цього Закону, затвердити порядок надання висновку

уповноваженим органом з питань соціального захисту населення та

забезпечити належну міжвідомчу інформаційну взаємодію.

6. Прогноз соціально-економічних, правових та інших наслідків

прийняття акта

Прийняття законопроєкту матиме позитивні соціальні та правові

наслідки, зокрема:

посилить гарантії захисту права на житло для осіб похилого віку, осіб з

інвалідністю, самотніх осіб, осіб, які потребують стороннього догляду, та

інших вразливих повнолітніх осіб;

зменшить ризики втрати єдиного житла внаслідок недобросовісних

правочинів, тиску, обману, залежного стану, злочинних схем або

непропорційного примусового виконання;

забезпечить додатковий захист військовослужбовців та членів їхніх

сімей під час дії воєнного стану;

сприятиме запобіганню бездомності, погіршенню житлових умов та

потраплянню осіб у складні життєві обставини;

посилить відповідальність і належну обачність нотаріусів, державних

реєстраторів, державних і приватних виконавців під час вчинення дій щодо

житла;

забезпечить кращу взаємодію між системою соціального захисту,

нотаріатом, державною реєстрацією речових прав, виконавчим провадженням

та судами;

створить додатковий запобіжник від ситуацій, коли особа втрачає житло

до завершення перевірки обставин можливого кримінального

правопорушення або до фактичної можливості захистити свої права.

Законопроєкт не спрямований на звільнення боржників від виконання

зобов’язань або судових рішень. Його положення мають на меті забезпечити

баланс між правами кредиторів, необхідністю виконання судових рішень та

конституційною цінністю захисту права людини на житло, особливо коли

йдеться про єдине місце проживання вразливої особи або житло

військовослужбовця та членів його сім’ї.

Народні депутати України