Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення незалежності посади Генерального прокурора

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проекту Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих

актів України щодо посилення незалежності посади Генерального

прокурора»

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Інституційна незалежність Генерального прокурора є однією з ключових

гарантій функціонування системи кримінальної юстиції. Від ефективності та

неупередженості діяльності цієї посадової особи залежить спроможність

держави забезпечувати рівність усіх перед законом, належне розслідування

злочинів, а також притягнення до відповідальності осіб, які обіймають найвищі

державні посади.

Чинна законодавча модель призначення та звільнення Генерального

прокурора формально відповідає конституційній конструкції, однак не містить

достатніх процедурних гарантій інституційної незалежності цієї посади.

Зокрема, законодавство не передбачає обов’язкової конкурсної процедури

відбору кандидатів із незалежним професійним оцінюванням їх компетентності

та доброчесності, а також не встановлює вичерпної та деталізованої

регламентації підстав і порядку дострокового припинення повноважень.

У контексті євроінтеграційних зобов’язань України питання гарантій

незалежності органів правопорядку має особливе значення. Копенгагенські

критерії та політика розширення Європейського Союзу у сфері верховенства

права вимагають, щоб держави‑кандидати забезпечували незалежність і

неупередженість судової влади, а також щоб процес підготовки, ухвалення й

застосування законів був прозорим, ефективним і справедливим; закони –

чіткими, оприлюдненими, стабільними та такими, що захищають

фундаментальні права. У цьому контексті формування процедур, які мінімізують

політичний вплив на ключові правозастосовні посади та підсилюють довіру до

системи правосуддя, розглядається як складова виконання критерію

верховенства права..

Бордоська декларація («Bordeaux Declaration – Judges and Prosecutors in a

Democratic Society», 18 листопада 2009 року) й подальші документи Ради Європи

підкреслюють, що прокурори, незважаючи на те що не мають суддівського

статусу, все одно функціонально входять до системи правосуддя та потребують

спеціальних гарантій, подібних до суддівських, зокрема щодо «recruitment and

dismissal (with the intervention of authorities independent of the government and

parliament)» та відсутності політичного впливу при прийнятті рішень. Такі

стандарти пов’язують незалежність прокуратури з якістю правосуддя загалом,

2

наголошуючи, що прозорі процедури призначення і звільнення прокурорів

мають сприяти зміцненню довіри суспільства й захисту прав людини.

В Конституції України стаття 131-1 щодо діяльності органів прокуратури

також розміщена у розділі VIII «Правосуддя», що підкреслює її функціональний

зв’язок із системою правосуддя та необхідність забезпечення її незалежності на

інституційному рівні.

Європейська комісія у щорічних звітах щодо України та в рамках пакета

розширення 2025 року прямо наголошує, що для України, поруч із

удосконаленням відбору суддів, «a more transparent procedure needs to be

introduced for the selection of management‑level prosecutors», тобто має бути

запроваджена більш прозора процедура для добору прокурорів керівної ланки.

У спільній заяві Єврокомісара з питань розширення Марти Кос та Віце-

прем’єр-міністра України Тараса Качки в рамках імплементації Плану

відновлення та інструменту Ukraine Facility визначено пріоритет ухвалення

закону, який «забезпечить прозорий та заснований на заслугах (transparent and

merit‑based) процес відбору, призначення та переведення прокурорів на керівні

посади та інші посади в Офісі Генерального прокурора, регіональних і окружних

прокуратурах, включно з чіткими критеріями та прозорою, конкурентною й

меритократичною процедурою відбору, що охоплює оцінку професійної

компетентності та доброчесності».

Європейські стандарти, напрацьовані інституціями Ради Європи та ЄС,

конкретизують вимоги до призначення керівника органів прокуратури. У Звіті

Європейської мережі рад юстиції (European Network of Councils for the Judiciary,

ENCJ) наголошується на тому, що призначення або обрання керівника

прокуратури (Prosecutor General) має здійснюватися «на основі об’єктивних

критеріїв професійної компетентності, лідерських якостей, доброчесності та

досвіду» і що «жодне політичне втручання, формальне чи неформальне, є

неприпустимим».

Збірка висновків Венеційської комісії щодо прокуратури

(CDL‑PI(2022)023) узагальнює позицію про те, що спосіб призначення і

звільнення Генерального прокурора має гарантувати його інституційну

незалежність від виконавчої та законодавчої влади, зокрема через прозорі

процедури, участь незалежних органів та чіткі, попередньо визначені критерії

добору.

Венеційська комісія у своїх висновках щодо реформування прокуратури в

Україні позитивно оцінила запровадження деталізованих процедур призначення

та звільнення прокурорів, механізмів органів прокурорського самоврядування та

дисциплінарної відповідальності як крок до посилення їхньої незалежності.

3

Водночас Комісія звертала увагу на ризики надмірної залежності Генерального

прокурора від політичних органів і підкреслювала, що звільнення керівника

прокуратури має бути пов’язане з наявністю серйозних порушень закону та

здійснюватися за результатами справедливої процедури, яка забезпечує його

право на захист.

Запропонований законопроєкт враховує ці підходи, не змінюючи

конституційної моделі участі Президента України та Верховної Ради України,

але деталізуючи законодавчі процедури добору та дострокового припинення

повноважень Генерального прокурора в напрямі їх деполітизації та правової

визначеності.

Європейська практика також демонструє тенденцію до поєднання участі

конституційних органів із незалежними елементами відбору та

консультативного оцінювання кандидатів на посаду керівника прокуратури. У

низці держав-членів ЄС до процедури призначення залучаються вищі ради

правосуддя або магістратів (Бельгія, Італія, Франція, Румунія), які здійснюють

відбір або надають висновок щодо кандидатур Генерального прокурора до

остаточного рішення політичного органу.

В окремих країнах використовується модель відкритих конкурсів:

наприклад, в Ірландії кандидат на посаду директора публічного обвинувачення

обирається ad hoc комітетом за результатами відкритого конкурсу; у Словенії

уряд оголошує відкритий конкурс на посаду Генерального прокурора,

кандидатури розглядає Національна рада прокурорів, після чого обрання

здійснює парламент; у Сполученому Королівстві директор прокуратури

визначається конкурсною комісією, що складається, зокрема, з представників

судової влади й органів прокуратури. У Латвії та низці інших держав

кандидатури на посаду Генерального прокурора також проходять через судові чи

прокурорські ради, а парламент або глава держави ухвалюють остаточне рішення

на підставі такої попередньої професійної оцінки.

Такі моделі ілюструють, що використання конкурсних та експертних

елементів при формуванні кандидатури керівника прокуратури є усталеною

європейською практикою.

Таким чином, запровадження в Україні відкритої конкурсної процедури з

участю незалежного експертного елементу для відбору кандидатів на посаду

Генерального прокурора та деталізація підстав і порядку дострокового

припинення його повноважень узгоджуються з європейськими стандартами

верховенства права, рекомендаціями інституцій Ради Європи та орієнтирами

Європейського Союзу щодо прозорого й заснованого на заслугах відбору

керівників прокуратури.

4

Крім того, у грудні минулого року Європейська Комісія передала Україні

перелік відповідних критеріїв за Кластерами. Умови прогресу для вступу в ЄС

(так звані “бенчмарки”) визначаються Європейським Союзом для країни-

кандидата на вступ до ЄС, їх виконання необхідне для переходу до кожного

наступного етапу офіційного процесу переговорів.

15 червня цього року у Люксембурзі на конференції Ради ЄС було відкрито

перший переговорний кластер - «Основи», який охоплює, зокрема, питання

верховенства права, судової реформи та функціонування органів правопорядку.

У межах бенчмарків цього кластера Європейська Комісія прямо вказала на

необхідність деполітизації посади Генерального прокурора, зокрема шляхом

запровадження більш об’єктивних, прозорих і заснованих на професійних

якостях процедур його добору та звільнення з урахуванням європейських

стандартів.

Також у межах Глави 23 «Судова влада та основоположні права»

передбачено, що Україна має зробити процедури добору та звільнення

Генерального прокурора більш прозорими та заснованими на кваліфікації

кандидатів. Отже, ухвалення цього законопроєкту сприятиме виконанню

Україною проміжних критеріїв у межах переговорного процесу щодо вступу до

ЄС та зміцненню інституційної незалежності прокуратури.

Враховуючи підхід, сформульований Конституційним Судом України,

Конституція та закони мають тлумачитися з урахуванням міжнародних

зобов’язань України та релевантних європейських стандартів (доктрина

«дружнього ставлення до міжнародного права»). У цьому контексті

запровадження конкурсного відбору на посаду Генерального прокурора на рівні

закону є способом імплементації таких стандартів у межах чинної

конституційної моделі. При цьому не змінюються суб’єкти призначення і

звільнення Генерального прокурора, але самі процедури отримують додаткові

гарантії неупередженості, прозорості та правової визначеності.

Крім того, сьогодні повноваження органу, що здійснює дисциплінарні

провадження, (КДКП) щодо Генерального прокурора фактично є звуженими до

формально визначених законом випадків і не забезпечують повноцінного

дисциплінарного реагування на можливі дисциплінарні проступки особи, яка

очолює всю систему прокуратури. Реальна ефективність інституту

дисциплінарної відповідальності Генерального прокурора може бути

запроваджена шляхом передачі таких повноважень до Вищої ради правосуддя у

пленарному складі. Така модель здатна забезпечити більш неупереджений,

інституційно нейтральний і процедурно виважений розгляд питань про

дисциплінарну відповідальність Генерального прокурора.

5

2. Цілі та завдання законопроекту

Метою законопроєкту є створення збалансованої та процедурно захищеної

моделі призначення і звільнення Генерального прокурора, яка поєднує

збереження конституційних повноважень Президента України та Верховної Ради

України із впровадженням незалежного конкурсного механізму.

Завданнями законопроєкту є встановлення обов’язкового відкритого

конкурсу на посаду Генерального прокурора, що проводитиметься незалежною

конкурсною комісією із закріпленням критеріїв оцінювання професійної

компетентності та доброчесності кандидатів, а також удосконалення процедури

висловлення недовіри Генеральному прокурору та визначення ролі Вищої ради

правосуддя у формуванні та забезпеченні роботи конкурсної комісії.

3. Основні положення законопроекту

Законопроектом пропонується комплексне врегулювання порядку

призначення та звільнення Генерального прокурора шляхом внесення змін до

законів «Про прокуратуру», «Про Регламент Верховної Ради України» та «Про

Вищу раду правосуддя».

У частині призначення встановлюється обов’язковий відкритий конкурс.

Кандидатури подаються Президентові України виключно за результатами

конкурсу, який проводить конкурсна комісія у складі шести осіб: трьох,

визначених Вищою радою правосуддя, та трьох, визначених Вищою радою

правосуддя на підставі пропозицій міжнародних організацій країн

Європейського Союзу.

Після формування складу Комісія здійснює перевірку документів, оцінює

професійну компетентність і доброчесність кандидатів на посаду Генерального

прокурора, проводить співбесіди та спеціальні перевірки і за результатами

відкритого голосування відбирає двох кандидатів.

Рішення Конкурсної комісії приймається за підтримки не менше чотирьох

членів Конкурсної комісії, з яких не менше двох з числа міжнародних експертів.

Президент України вносить до Верховної Ради кандидатуру одного з

відібраних Конкурсною комісією учасників. Конкурс проводиться публічно з

обов’язковим оприлюдненням інформації та онлайн-трансляцією засідань.

У частині звільнення законопроект деталізує підстави для висловлення

Верховною Радою України недовіри Генеральному прокурору та встановлює

чітку процедуру її розгляду й прийняття рішення. Також запроваджується

обмеження строку виконання обов’язків Генерального прокурора у разі

дострокового припинення повноважень - не більше шести місяців.

6

Запропонована модель зберігає конституційні повноваження Президента

України та Верховної Ради України, водночас доповнюючи їх незалежною

конкурсною процедурою та чітко врегульованим механізмом припинення

повноважень.

Додатково законопроєктом пропонується передати Вищій раді правосуддя

повноваження щодо здійснення дисциплінарного провадження стосовно

Генерального прокурора, що забезпечить реальну можливість застосування

інституту дисциплінарної відповідальності Генерального прокурора.

4. Стан нормативно-правової бази у зазначеній сфері правового

регулювання

Правовідносини у зазначеній сфері регулюються Законами України «Про

прокуратуру», «Про Вищу раду правосуддя», «Про Регламент Верховної Ради

України».

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Прийняття та реалізація проекту Закону не призведе до збільшення

видатків з Державного бюджету України.

6. Прогноз очікуваних соціально-економічних, правових та інших

наслідків прийняття проекту Закону

Прийняття законопроекту сприятиме посиленню незалежності посади

Генерального прокурора; зменшенню політичного впливу на процедуру

призначення та звільнення; підвищенню довіри суспільства до органів

прокуратури; забезпеченню стабільності функціонування прокуратури.

Народний депутат України Радіна А.О.

та інші народні депутати України