Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення системи виконання виконавчих проваджень, боржником у яких є держава

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проекту Закону України “Про внесення змін до деяких законів України

щодо вдосконалення системи виконання виконавчих проваджень,

боржником у яких є державаˮ

1. Обґрунтування необхідності прийняття акту

Невиконання державою рішень міжнародних та національних судів,

особливо у випадках, коли боржником є орган державної влади або підприємство

у статутному капіталі якого частка держави становить 50 і більше відсотків,

залишається хронічною проблемою правозастосування в Україні. Це становить

системне порушення статті 6 Конвенції про захист прав людини і

основоположних свобод (право на справедливий суд), що неодноразово

встановлювалося Європейським судом з прав людини, зокрема в рішенні у справі

«Бурмич та інші проти України» (Burmych and Others v. Ukraine, № 46852/13 та

інші рішення від 12 жовтня 2017 року), справи: «Котенко та інші проти України»,

«Ромашов проти України», «Іванов проти України».

З метою вирішення зазначеної проблеми в Україні були прийняті окремі

законодавчі акти, зокрема Закон України «Про гарантії держави щодо виконання

судових рішень» № 4901-VI від 05.06.2012 та відповідні бюджетні програми:

КПКВ Мінсоцполітики 2501290 «Забезпечення виконання рішень суду» на 2025

рік передбачено 100 млн грн; КПКВ Державної казначейської служби 3504040

«Заходи щодо виконання рішень суду, що гарантовані державою» на 2025 рік

передбачено 100 млн грн; програма Пенсійного фонду України на погашення

заборгованості з пенсійних виплат (щомісячного довічного грошового

утримання) за рішеннями суду на 2024 рік – 500 млн грн.

Уряд неодноразово ініціював стратегічні документи, зокрема Національну

стратегію розв’язання проблеми невиконання рішень міжнародних та

національних судів, боржниками за якими є державний орган або державне

підприємство, установа, організація та дорожню карту з її реалізації. Разом з тим,

проблема залишається невирішеною, оскільки сформований механізм має

фрагментарний, несистемний і недостатньо ресурсний характер.

Так, залишок невиплачених коштів на погашення заборгованості за

рішеннями суду з питань пенсійного забезпечення та соціального захисту зріс з

60,03 млрд гривень станом 01.01.2020 року (кількість судових рішень - 3 251) до

176,03 млрд гривень станом на 01.12.2024 року за інформацією Міністерства

фінансів (кількість судових рішень - 690 863).

Відсутність коштів для повного погашення заборгованості на виконання

рішень судів призвела до зростання її обсягів у 36,5 рази (на 01.07.2024,

порівняно з 2021 роком), з 2 млрд грн станом на 01.01.2021 року до 73,0 млрд грн

станом на 01.07.2024 року.

За останні 5 років додаткові видатки ПФУ на виплату пенсій у розмірах,

перерахованих за рішеннями судів, становили 86,9 млрд грн, з них у 2022 - 2023

роках - 66,5 млрд гривень. Майже третина додаткових видатків у 2022 - 2023

роках була спрямована на перерахунки пенсій військовослужбовцям за Законом

України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та

деяких інших осіб» за рішеннями судів. Навіть на тлі 86,9 млрд грн сума

невиконаних зобов’язань за рішеннями судів є надзвичайно високою, що й стало

підставою до внесення змін в статтю 46 Закону України «Про Державний бюджет

на 2025 рік», якою було у 2025 році встановлено, що на період дії воєнного стану

пенсії призначені (перераховані), індексації та інші доплати до пенсій за

рішеннями судів, розмір яких перевищує 10 прожиткових мінімумів

виплачуються лише учасникам бойових дій, за кошти ЄСВ. З іншого боку,

використання коштів ЄСВ виплат сум за рішеннями судів є прямою залежністю

до зменшення розміру пенсій для українців, які чесно сплачували ЄСВ впродовж

всього трудового життя.

На практиці виконання таких рішень часто покладається на кошти

соціальних фондів – Пенсійного фонду, Фонду соціального страхування, що

суперечить бюджетній дисципліні та порушує права інших громадян.

Страхові внески не можуть використовуватись для погашення боргів

держави, що виникли через недосконалість державної політики або

невиконання зобов’язань органами влади чи стабільність захисту держави

у судових процесах.

Проблема також ускладнюється розмитістю відповідальності посадових

осіб: формально штрафні санкції накладаються на керівників установ чи

бухгалтерів, таких установ як ПФУ та інші, які не мають правових чи фінансових

інструментів для виконання рішення у разі відсутності асигнувань, а не на тих,

хто відповідає за формування відповідних бюджетних програм. Таким чином,

система покладає відповідальність на виконавців, тоді як рішення щодо

фінансування ухвалюються урядом або парламентом.

Враховуючи рівень заборгованості, Уряд робить кроки щодо мінімізації

виплат за рішеннями судів, встановлюючи показники, які застосовуються як

розрахункові величини для обчислення виплат за рішеннями суду. Фактично

Урядом пропонується механізм зменшення тих сум заборгованості, які належать

особі за судовим рішенням, враховуючи неспроможність їх забезпечити за

рахунок надходжень державного бюджету.

Здійснення верифікації та моніторингу державних виплат належить до

повноважень Міністерства фінансів України. Але можна констатувати, що на

сьогодні Уряд не веде системного централізованого обліку стану виконання

рішень міжнародних судів та національних судів України щодо соціальних

виплат громадян України, саме тому, що намагається «сховати» цей

дефіцит/заборгованість, зокрема і в коштах соціального страхування.

Необхідно зобов’язати Уряд, зокрема Мінюст та Мінфін вести

систематизований облік кредитних зобов’язань державного бюджету за

рішеннями всіх судів. В свою чергу, після обліку має бути розроблена та

затверджена окрема бюджетна програма на відповідний бюджетний рік, в якій

Уряд має передбачити видатки на зазначені цілі не менші ніж суми кредитних

зобов’язань та прогнозованих зобов’язань, які будуть виникати в поточному

році, наприклад зробити такі обрахунки актуарним методом. У разі, якщо такі

видатки будуть менші за розміром ніж розмір зобов’язань за рішенням суду, то

Уряд має забезпечити реструктуризацію боргу за окремим Законом.

Зазначене неодноразово ставало предметом комітетських слухань у

Верховній Раді України – зокрема на базі Комітету з питань соціальної політики

та захисту прав ветеранів, а також Комітету з питань правової політики.

Учасники слухань наголошували на потребі вдосконалення законодавства у

зазначеній сфері.

Даний законопроект має розглядатися одночасно з проектом Закону

України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо

вдосконалення системи виконання виконавчих проваджень, боржником у яких є

держава».

2. Мета законопроєкту

Метою законопроєкту є:

забезпечення системного виконання судових рішень, боржниками за

якими є держава або підприємства, підконтрольні державі;

запровадження прозорого механізму фінансування таких зобов’язань

виключно за рахунок коштів державного бюджету;

унеможливлення перекладення фінансового навантаження на фонди

загальнообов’язкового державного соціального страхування;

забезпечення реалізації принципу верховенства права, зокрема права особи

на справедливий суд та ефективний засіб юридичного захисту.

3. Загальна характеристика та основні положення законопроекту

Законопроєкт спрямований на створення системного механізму реалізації

рішень національних судів, боржником за якими є держава або юридичні особи,

що перебувають під її контролем. Враховуючи рішення ЄСПЛ, відповідальність

держави не обмежується лише органами державної влади, а поширюється також

на державні підприємства, установи та організації, зокрема у випадках, коли

держава володіє контрольним пакетом акцій або здійснює вирішальний вплив на

їхню діяльність. У зв’язку з цим проєктом закону передбачається унормування

обов’язку здійснення виконання відповідних судових рішень виключно за

рахунок коштів Державного бюджету України. Це дозволяє усунути поточну

практику, за якої фінансування таких зобов’язань здійснюється через обхідні

механізми або перекладається на інші джерела, зокрема на соціальні та страхові

фонди, що суперечить принципам фінансової цільовості й ставить під загрозу

виконання інших державних гарантій.

Передбачається закріплення на законодавчому рівні прямої заборони на

використання для виконання судових рішень, адресованих державі, коштів

Пенсійного фонду України, Фонду соціального страхування, фондів соціального

страхування на випадок безробіття та інших джерел, що мають цільове

призначення. Лише виключні випадки, коли предметом стягнення є внески або

виплати, безпосередньо пов’язані з відповідним фондом, можуть бути винятком

із цього правила.

Крім того, проєктом встановлюється обов’язок ведення централізованого

обліку судових рішень, що підлягають виконанню за рахунок державного

бюджету, у вигляді відкритого реєстру виконавчих проваджень із обов’язковим

доступом для органу, відповідального за формування бюджетної політики.

Такий реєстр забезпечить прозорість, підзвітність і реалістичне планування

відповідних видатків на етапі підготовки проєкту закону про Державний бюджет

України, дозволяючи упередити формування нової заборгованості та системно

зменшувати вже наявну. Законопроєкт зобов’язує Міністерство фінансів України

стати органом, так званою бухгалтерією, що має вести справедливий, чесний

облік, бюджетні програми, паспорти бюджетних програм, забезпечити

відображення усіх невиконаних зобов’язань за рішеннями судів, включаючи ті,

які залишились невиконаними у поточному бюджетному періоді, та формувати

пропозиції щодо включення таких сум до проекту державного бюджету на

наступний період. Таким чином, буде усунена ситуація, коли рішення судів

визнаються обов’язковими, однак фактично ігноруються в бюджетному процесі

через відсутність передбачених призначень.

Запропонований підхід забезпечить ефективну реалізацію положень статті

6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, утвердження

принципу правової визначеності у сфері виконання судових рішень та створить

реальні правові інструменти для захисту особи від бездіяльності держави.

4. Стан нормативно-правової бази у даній сфері правового

регулювання

Правове регулювання виконання судових рішень, боржником за якими є

держава або юридичні особи під її контролем, здійснюється на підставі статті 129

Конституції України, Бюджетним кодексом України, Закону України «Про

виконавче провадження» та Закону України «Про гарантії держави щодо

виконання судових рішень». Вказані акти встановлюють окремі процедурні

механізми виконання рішень судів, зокрема через органи Казначейства, однак не

забезпечують належного регламенту щодо обліку, фінансування та

відповідальності у випадках, коли боржником є державне підприємство або

установа, що не має власних коштів.

Чинне законодавство не враховує практику Європейського суду з прав

людини щодо відповідальності держави за борги підприємств, контрольованих

нею, та не забезпечує обов’язкового включення відповідних зобов’язань до

бюджетного процесу. Відсутні положення щодо централізованого обліку

невиконаних рішень та їх врахування під час планування видатків.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Проєкт Закону не потребує додаткових бюджетних видатків на 2025 рік.

Реалізація положень законопроєкту потребуватиме додаткових видатків з

Державного бюджету України на 2026 рік на забезпечення виконання судових

рішень, боржниками за якими є державні органи, державні підприємства,

установи, організації або інші юридичні особи, які перебувають під контролем

держави.

6. Прогнозовані соціально-економічні та інші наслідки прийняття

законопроекту

Прийняття законопроєкту дозволить системно враховувати обсяг судових

зобов’язань у процесі складання проекту Державного бюджету України на

відповідний рік, виходячи з достовірних даних, наданих органами виконавчої

служби. Запровадження обов’язку формування бюджетних призначень у

відповідності до встановлених фінансових зобов’язань забезпечить прозорість та

обґрунтованість планування видатків, а також сприятиме зниженню накопиченої

заборгованості.

Прийняття законопроєкту дозволить забезпечити ефективну реалізацію

конституційного права громадян на обов’язковість судового рішення та

виконання рішень національних судів у розумний строк. Очікується підвищення

довіри до судової системи, зменшення кількості звернень до Європейського суду

з прав людини щодо невиконання рішень національних судів, а також зниження

репутаційних та фінансових ризиків держави у сфері виконання міжнародних

зобов’язань.

Запровадження механізму обліку та фінансування зобов’язань держави за

рішеннями судів сприятиме посиленню бюджетної дисципліни, забезпеченню

прозорості державних фінансів і прогнозованості фіскального планування.

Крім того, очікується позитивний вплив на соціальну стабільність та захист

прав уразливих категорій населення, насамперед осіб, які набули права на

соціальні виплати, компенсації чи пенсійне забезпечення на підставі судових

рішень.

Народний депутат України