Проєкт Закону про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення дисциплінарних та інших процедур

До реєстр. № 13137-1

від 07.04.2025

КОМІТЕТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

з питань Регламенту, депутатської етики та

організації роботи Верховної Ради України

вул. М. Грушевського, 5, м. Київ, 01008, www.rada.gov.ua

Комітету з питань правової

політики

ВИСНОВОК

на відповідність оформлення та реєстрації вимогам закону, Регламенту

Верховної Ради України та прийнятим відповідно до них нормативно-

правовим актам проекту Закону України «Про внесення змін до Закону

України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів

України щодо удосконалення дисциплінарних та інших процедур»,

внесеного народним депутатом України Павлішем П. В. (реєстр. № 13137-1

від 07.04.2025)

Згідно з електронною резолюцією Голови Верховної Ради України

Стефанчука Р. О. від 27 березня 2025 року (електронна картка документа

(1851167) Комітет на засіданні 12 травня 2025 року (протокол № 229) розглянув,

на відповідність оформлення та реєстрації вимогам закону, Регламенту

Верховної Ради України та прийнятим відповідно до них нормативно-правовим

актам, проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про

судоустрій і статус суддів» та деяких законодавчих актів України щодо

удосконалення дисциплінарних та інших процедур», внесений народним

депутатом України Павлішем П. В. (реєстр. № 13137-1 від 07.04.2025).

Метою законопроекту, як зазначено в пояснювальній записці до нього,

є «посилення незалежності та підзвітності судової влади, інших інститутів

правосуддя шляхом удосконалення дисциплінарних процедур стосовно суддів та

належного розгляду окремих ухвал судів».

У зв’язку з цим, пропонується внести зміни, зокрема, до Закону України

«Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради

України» (далі – Закон), а саме:

статтю 12 «Права слідчої комісії» доповнити частиною другою такого

змісту:

«2. У разі виявлення інформації, що може містити ознаки вчинення суддею

дисциплінарного проступку, слідча комісія більшістю голосів від затвердженого

Верховною Радою України складу слідчої комісії може ухвалити рішення про

звернення до органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо судді, для

вирішення питання про відкриття дисциплінарної справи щодо такого судді чи

відмову в її відкритті»;

2

статтю 24 «Повноваження та порядок діяльності спеціальної комісії»

доповнити частиною третьою такого змісту:

«3. У разі виявлення інформації, що може містити ознаки вчинення суддею

дисциплінарного проступку, спеціальна комісія більшістю голосів від

затвердженого Верховною Радою України складу спеціальної комісії може

ухвалити рішення про звернення до органу, що здійснює дисциплінарне

провадження щодо судді, для вирішення питання про відкриття дисциплінарної

справи щодо такого судді чи відмову в її відкритті».

Комітет зазначив, що відповідно до частини четвертої статті 93 Регламенту

Верховної Ради України та предмета відання Комітету, визначеного Постановою

Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання

комітетів Верховної Ради України дев’ятого скликання» від 29 серпня 2019 року

№ 19-IХ, проект Закону України (реєстр. № 13137-1) внесено, як альтернативний

до проекту Закону України (реєстр. № 13137), на реєстрацію згідно

з частиною першою статті 89, частиною другою статті 90, частинами першою,

другою і шостою статті 91 та частиною другою статті 100 Регламенту Верховної

Ради України, за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи,

з пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні,

пояснювальною запискою, порівняльною таблицею та електронними файлами,

та у межах строків, визначених для внесення альтернативних законопроектів.

1. Вивчаючи питання наділення тимчасових слідчих комісій Верховної Ради

України правом ухвалювати рішення про звернення до органу, що здійснює

дисциплінарне провадження щодо судді, для вирішення питання про відкриття

дисциплінарної справи щодо судді чи відмову в її відкритті (запропоновані зміни

до статті 12 Закону), Комітет зазначив, що актуальними до цього законопроекту

є зауваження та пропозиції, викладені у висновку до основного законопроекту

про таке.

1.1. Відповідно до положень статті 6 Конституції України державна влада

в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої

повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до

законів України.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові

особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що

передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19

Конституції України).

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада

України (стаття 75 Конституції України).

Положеннями пункту 33 частини першої статті 85 Конституції України

передбачено, що до повноважень Верховної Ради України належить здійснення

парламентського контролю у межах, визначених Конституцією України та

законом.

3

Згідно з частинами третьою та п’ятою статті 89 Конституції України

Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять

суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала

не менш як одна третина від конституційного складу Верховної Ради України.

Організація і порядок діяльності тимчасових слідчих комісій Верховної Ради

України встановлюються законом.

Вказані конституційні приписи реалізовані парламентом у Законі України

«Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради

України» та Регламенті Верховної Ради України.

Так, підставами для утворення тимчасової слідчої комісії, відповідно до

положень частини другої статті 4 Закону, можуть бути повідомлення про

порушення Конституції України, законів України органами державної влади,

іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, їх

посадовими, службовими особами, керівниками (або посадовими особами, які

виконують їх обов’язки) підприємств, установ, організацій незалежно від форм

власності, громадських об’єднань, що становлять суспільний інтерес, у тому

числі: повідомлення про обставини, які загрожують суверенітету, територіальній

цілісності України або її економічним, науково-технічним, національно-

культурним, соціальним інтересам, охороні довкілля; повідомлення про масове

порушення прав, свобод і законних інтересів громадян, їх об’єднань або

зловживання владою посадовими, службовими особами, що завдало істотної

шкоди суспільним інтересам.

Водночас Законом визначено питання, з яких не може утворюватися

тимчасова слідча комісія, зокрема з питань здійснення правосуддя судом

(пункт 1 частини четвертої статті 4).

Своєю чергою, форми роботи тимчасових слідчих комісій, їх права та

обов’язки, визначені на законодавчому рівні – у розділі III Закону. Зокрема,

статтею 12 Закону визначено права тимчасових слідчих комісій, які

передбачають отримання необхідної для своєї діяльності інформації, документів,

матеріалів та інших відомостей, що стосуються предмета розслідування;

запрошення осіб для отримання показань чи пояснень з питань, щодо яких

проводиться розслідування тимчасовою слідчою комісією, заслуховування їх на

своєму засіданні; прийняття рішення про залучення експертів та фахівців для

роботи в тимчасовій слідчій комісії; звернення за допомогою до органів

державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування,

їх посадових, службових осіб, керівників (або посадових осіб, що виконують їх

обов’язки) підприємств, установ, організацій, громадських об’єднань, які

зобов’язані сприяти тимчасовій слідчій комісії при розслідуванні визначених

Верховною Радою України питань тощо.

Разом з цим, частиною другою статті 7 Закону передбачено, що для розгляду

попередньо визначених питань на засідання тимчасової слідчої комісії або її

робочих груп можуть бути запрошені посадові особи, службові та інші особи,

присутність яких визнана тимчасовою слідчою комісією необхідною, за

винятком, зокрема, суддів та суддів Конституційного Суду України.

4

Крім цього Комітет зазначив, що тимчасова слідча комісія зобов’язана:

проводити збір інформації, показань, пояснень, документів і матеріалів,

здійснювати їх дослідження; на основі всебічного аналізу досліджених обставин

готувати висновки і пропозиції для внесення їх на розгляд Верховної Ради

України та пропозиції щодо проектів актів Верховної Ради України за

результатами їх розгляду; звітувати Верховній Раді України про хід проведення

та результати розслідування відповідно до терміну та завдань, визначених

Верховною Радою України тощо (стаття 13 Закону).

Так, результати розслідування тимчасова слідча комісія викладає

у письмовому звіті, який має містити висновки і пропозиції про: факти

і обставини, які стали підставами для проведення розслідування; відомості чи

обставини, встановлені слідчою комісією, і докази, якими це підтверджується;

відомості чи обставини, що не підтвердилися; факти і обставини, які не були

перевірені, із зазначенням причин, з яких перевірка не здійснювалася

(частина перша статті 21 Закону, частина перша статті 88 Регламенту Верховної

Ради України).

За результатами розгляду висновків і пропозицій тимчасової слідчої комісії

Верховна Рада України може прийняти такі рішення: взяти до відома висновки

і пропозиції тимчасової слідчої комісії; припинити повноваження тимчасової

слідчої комісії; продовжити роботу тимчасової слідчої комісії на визначений

Верховною Радою України строк, але не більше одного року з дня її утворення

(частина друга статті 22 Закону, частина третя статті 88 Регламенту Верховної

Ради України).

При розгляді висновків і пропозицій тимчасової слідчої комісії Верховна

Рада України в разі необхідності вирішує питання щодо: направлення матеріалів

тимчасової слідчої комісії Генеральному прокурору для їх вивчення та

відповідного реагування; направлення висновків тимчасової слідчої комісії

Президенту України, Прем’єр-міністру України, направлення висновків

тимчасової слідчої комісії для реагування відповідному державному органу,

органу місцевого самоврядування чи посадовій особі згідно із законом,

публікації висновків тимчасової слідчої комісії в газеті «Голос України»

(частина четверта статті 88 Регламенту Верховної Ради України, частина третя

статті 22 Закону).

Враховуючи викладене, Комітет зазначив, що запропоновані зміни до

статті 12 Закону, якими пропонується передбачити можливість прийняття

тимчасовою слідчою комісією рішення про звернення до органу, що здійснює

дисциплінарне провадження щодо судді, для вирішення питання про відкриття

дисциплінарної справи щодо судді чи відмову в її відкритті, не узгоджується

з положеннями чинної редакції Закону та Регламенту Верховної Ради України,

а також конституційно-правовим статусом тимчасових слідчих комісій.

Так, повноваження тимчасових слідчих комісій полягають, насамперед,

у збиранні, дослідженні та аналізі інформації в межах предмета розслідування

з подальшим викладенням результатів розслідування у звіті комісії про виконану

5

роботу, який має містити висновки і пропозиції, які, своєю чергою, подаються

Верховній Раді України.

Відповідно, лише Верховна Рада України наділена правом приймати

рішення щодо результатів розслідування тимчасової слідчої комісії та у разі

необхідності направляти її матеріали або висновки відповідному органу

державної влади, іншому державному органу, органу місцевого самоврядування

чи посадовій особі (підпункти 1, 2 та 3 частини третьої статті 22 Закону).

1.2. З огляду на викладене, Комітет вважав за необхідне розглянути питання

щодо можливості Верховної Ради України звертатися, за результатами розгляду

звіту тимчасової слідчої комісії про виконану роботу, до органу, що здійснює

дисциплінарне провадження щодо судді, для вирішення питання про відкриття

дисциплінарної справи щодо такого судді чи відмову в її відкритті.

Вивчаючи це питання, Комітет врахував наведені положеннях статей 6, 19,

85 та 89 Конституції України, а також положення частин першої, другої та

четвертої статті 126 Конституції України, якими передбачено, що незалежність

і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України; вплив

на суддю у будь-який спосіб забороняється; суддю не може бути притягнуто до

відповідальності за ухвалене ним судове рішення, за винятком вчинення злочину

або дисциплінарного проступку.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 1 грудня 2004 року

№ 19-рп/2004 зазначав, що незалежність суддів є конституційним принципом

організації та функціонування судів, вона забезпечується, зокрема, особливим

порядком притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності;

не допускається зниження рівня гарантій незалежності і недоторканності суддів

в разі прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів

(підпункт 1.1., абзац другий підпункту 1.3. пункту 1 резолютивної частини

рішення).

Разом з цим, у рішенні від 18 листопада 2004 року № 17-рп/2004

Конституційний Суд України вказав, що здійснення державної влади на засадах

її поділу на законодавчу, виконавчу та судову означає, передусім, самостійне

виконання кожним органом державної влади своїх функцій і повноважень. Це не

виключає взаємодії органів державної влади, в тому числі надання необхідної

інформації, участь у підготовці або розгляді певного питання тощо. Однак така

взаємодія має здійснюватися з урахуванням вимог статей 6, 19 Конституції

України, відповідно до яких органи державної влади зобов’язані діяти на

підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та

законами України (пункт 4 мотивувальної частини рішення).

У цьому контексті Комітет звернув увагу на § 69 додатку до Рекомендації

Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність,

ефективність та обов’язки від 17 листопада 2010 року № (2010) 12 у якому

передбачено, що дисциплінарне провадження може бути ініційоване,

якщо суддя не виконав свої обов’язки ефективно та належним чином.

Такі провадження повинен проводити незалежний орган влади або суд із

6

наданням гарантій справедливого судового розгляду і права на оскарження

рішення та покарання. Дисциплінарні санкції мають бути пропорційними.

Комітет зазначив, що беручи до уваги наведене, а також враховуючи, що

рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності судді або про

відмову у притягненні до дисциплінарної відповідальності судді ухвалюється

незалежним органом, вбачається, що Верховна Рада України за результатами

розгляду звіту тимчасової слідчої комісії про виконану роботу, може надавати

відповідну інформацію до органу, що здійснює дисциплінарне провадження

щодо судді. Надання такої інформації є можливим у межах взаємодії органів

державної влади, з урахуванням конституційних вимог щодо поділу державної

влади; обов’язку органів державної влади та органів місцевого самоврядування,

їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що

передбачені Конституцією та законами України; гарантій незалежності суддів.

З огляду на це та з метою забезпечення дотримання наведених

конституційних приписів доцільно вважати, що взаємодія між Верховною Радою

України та органом, який здійснює дисциплінарне провадження щодо судді,

стосовно надання відповідної інформації має передбачати, зокрема:

отримання тимчасовою слідчою комісією інформації, документів,

матеріалів та інших відомостей, у порядку, визначеному законом;

відсутність реального чи потенційного конфлікту інтересів у члена

тимчасової слідчої комісії під час голосування з відповідних питань;

надання інформації виключно інформативного характеру, яка не повинна

містити жодних правових висновків щодо наявності ознак вчинення суддею

дисциплінарного проступку; кваліфікаційної оцінки дій судді; оцінок законності,

обґрунтованості або справедливості судових рішень тощо;

прийняття Верховною Радою України рішення про звернення до органу,

який здійснює дисциплінарне провадження щодо судді, за результатами

розгляду звіту тимчасової слідчої комісії про виконану роботу, в порядку та

у спосіб передбачений Законом України «Про тимчасові слідчі комісії

і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та Регламентом

Верховної Ради України.

Крім того, у разі доопрацювання запропонованих авторами законопроекту

змін до Закону доцільно звернути увагу на положення пункту 3 частини третьої

статті 22 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні

комісії Верховної Ради України» та пункту 3 частини четвертої статті 88

Регламенту Верховної Ради України, які передбачають, що Верховна Рада

України в разі необхідності, за результатами розгляду висновків і пропозицій

тимчасової слідчої комісії, вирішує питання щодо направлення відповідному

органу державної влади, іншому державному органу, органу місцевого

самоврядування чи посадовій особі висновків комісії, для реагування згідно із

законом.

Комітет зазначив, що у контексті звернення до органу, що здійснює

дисциплінарне провадження щодо судді, таке положення не може бути

застосоване, оскільки висновки тимчасової слідчої комісії, як правило, містять

7

правову або кваліфікаційну оцінку фактів, що не входить до повноважень ані

самої комісії, ані Верховної Ради України.

З огляду на це вбачається, що при розгляді висновків і пропозицій

тимчасової слідчої комісії Верховна Рада України може вирішити питання щодо

направлення органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо судді,

матеріалів тимчасової слідчої комісії, які не містять правових висновків, оцінок

дій судді чи судових рішень.

Тому, зміни можуть бути запропоновані до частини третьої статті 22

Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії

Верховної Ради України» та до частини четвертої статті 88 Регламенту Верховної

Ради України в частині розширення переліку суб’єктів, яким Верховна Рада

України в разі необхідності може надіслати матеріали тимчасової слідчої

комісії.

2. Ініціатором законопроекту також запропоновано аналогічні за змістом

зміни до статті 24 Закону щодо права тимчасових спеціальних комісій

ухвалювати рішення «про звернення до органу, що здійснює дисциплінарне

провадження щодо судді, для вирішення питання про відкриття дисциплінарної

справи щодо такого судді чи відмову в її відкритті».

Беручи до уваги це, Комітет зазначив, що аргументи, викладені

у підпунктах 1.1. та 1.2. цього висновку щодо тимчасових слідчих комісій

є актуальними, із відповідними змінами (mutatis mutandis), і для тимчасових

спеціальних комісій, з урахуванням наступних особливостей.

Відповідно до положень частини другої статті 89 Конституції України,

частини першої статті 23 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії

і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» та частини першої

статті 85 Регламенту Верховної Ради України тимчасова спеціальна комісія

створюється для підготовки і попереднього розгляду питань, а також для

підготовки і доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради

України на правах головного комітету, якщо предмет правового регулювання

таких проектів не належить до предметів відання комітетів, утворених

Верховною Радою України.

Згідно з положення частин першої та другої статті 24 Закону, тимчасова

спеціальна комісія здійснює повноваження головного комітету, передбачені

Регламентом Верховної Ради України, з питання, для підготовки якого її

створено. Тимчасова спеціальна комісія здійснює свою діяльність відповідно до

вимог законів «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії

Верховної Ради України», «Про комітети Верховної Ради України».

Таким чином, з огляду на конституційно-правовий статус тимчасової

спеціальної комісії, зауважуємо, що запропоновані зміни до статті 24 Закону,

не узгоджується з положеннями чинної редакції Закону та Регламенту Верховної

Ради України. Разом з цим, вони можуть бути доопрацьовані з урахуванням

зауважень та пропозицій викладених у цьому висновку.

8

3. Комітет зазначив, що запропоновані ініціатором зміни до статей 12 та 24

Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії

Верховної Ради України» (підпункт 10 пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві

положення» проекту Закону України (реєстр. № 13137-1) щодо права тимчасових

слідчих комісій та тимчасових спеціальних комісій ухвалити рішення про

звернення до органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо судді, для

вирішення питання про відкриття дисциплінарної справи щодо такого судді чи

відмову в її відкритті не узгоджуються з положеннями чинної редакції Закону

України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної

Ради України», Регламенту Верховної Ради України та не відповідають

конституційно-правовому статусу цих органів Верховної Ради України.

Разом з цим, запропоновані ініціативи можуть бути доопрацьовані з урахуванням

зауважень та пропозицій викладених у цьому висновку.

Враховуючи викладене, Комітет ухвалив експертний висновок на проект

Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус

суддів» та деяких законодавчих актів України щодо удосконалення

дисциплінарних та інших процедур», внесений народним депутатом України

Павлішем П. В. (реєстр. № 13137-1 від 07.04.2025), і прийняв рішення

направити його Комітету з питань правової політики, який визначено головним

з підготовки і попереднього розгляду цього законопроекту.

Голова Комітету С. В. КАЛЬЧЕНКО