Проєкт Закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2025 рік" щодо особливостей сплати військового збору та єдиного внеску

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проекту Закону «Про внесення змін до Закону України «Про Державний

бюджет України на 2025 рік» (щодо особливостей сплати військового збору та

єдиного внеску)»

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Розробка законопроекту обумовлена необхідністю:

- фіскальної підтримки платників єдиного податку, особливо внутрішньо-

переміщених осіб, що тягне за собою зменшення (економію) державних витрат на

виплату їм допомог по безробіттю; збільшення числа ФОПів всупереч тенденції їх

скорочення, що статистично спостерігається внаслідок набрання чинності Законом

України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» № 4059-ІХ;

- збільшення доходів Пенсійного фонду внаслідок призупинення розміру

максимальної величини бази нарахування ЄСВ протягом дії правового режиму воєнного

стану;

- збільшення доходів Державного бюджету за рахунок розширення бази

оподаткування військовим збором пенсій (довічного грошового утримання) у сумі їх

перевищення максимального розміру пенсії.

З економічної точки зору такий підхід з одного боку є непрямою дотацією в

збільшення самозайнятості громадян, що тягне за собою безліч позитивних соціальних

наслідків, а з іншого боку пропонує додаткові джерела фінансування Держбюджету та

Пенсійного фонду.

2. Загальна характеристика та мета законопроекту

У зв'язку з військовою агресією з боку російської федерації Законом України «Про

внесення змін до Податкового кодексу України та інших законодавчих актів України

щодо дії норм на період дії воєнного стану» № 2120 від 15 березня 2022 р. було

визначено, що з 1 березня 2022 року до припинення або скасування воєнного стану в

Україні та протягом дванадцяти місяців після припинення або скасування воєнного

стану платники єдиного податку мають право не нараховувати, не обчислювати та не

сплачувати єдиний соціальний внесок (ЄСВ) за себе, але не можуть включати цей строк

до трудового стажу для розрахунку суми державної пенсії за віком.

Однак, абзацом 32 частини 3 Прикінцевих положень Закону України «Про

Державний бюджет України на 2025 рік» № 4059 від 19 листопада 2024 р. на наступний

бюджетний рік зупиняється дія пункту 919 розділу VIII «Прикінцеві та перехідні

положення» Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове

державне соціальне страхування». Отже, з 1 січня 2025 року платники єдиного податку

ІІІ групи будуть сплачувати окрім 6% з валового місячного доходу (5% єдиного + 1%

військового збору) також ЄСВ, який встановлюється самостійно, але не менше

мінімального (1760 грн. незалежно від наявності доходу). Платники єдиного податку 1-

2 та 4 груп будуть щомісячно сплачувати 10% від МЗП (800 грн. незалежно від наявності

доходу).

2

З іншого боку, статтею 39 Закону України «Про Державний бюджет України на

2025 рік» визначено, що розмір максимальної величини бази нарахування ЄСВ дорівнює

двадцяти розмірам мінімальної заробітної плати. На 2025 рік МЗП становитиме незмінні

8000 грн. Таким чином фізособи, які отримають зарплати та інші бонуси на суму, більшу

160 000 грн на місяць, звільняються в 2025 році від обов’язку фінансування солідарного

Пенсійного фонду України від суми такого перевищення. Натомість ФОПи мають

сплачувати мінімальний ЄСВ навіть за відсутності доходу.

Також статтею 46 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік»

визначено, що Кабінет Міністрів встановлює коефіцієнти для пенсій (пенсійних виплат),

розмір яких перевищує максимальний розмір в 10 прожиткових мінімумів (на 2025 рік –

23.760 грн), але не роз’яснюється про які коефіцієнти йде мова – зменшення або

збільшення. Однак норми статті 46 Закону про Держбюджет на 2025 рік чомусь не

поширюються на так зване «довічне грошове утримання» суддів.

Нагадаємо про рішення Конституційного суду № 10-рп/2008, прийняте за поданням

суддів Верховного суду про визнання неконституційними норм Закону «Про Державний

бюджет України на 2008 рік», якими з метою регулювання максимальної суми виплат

довічне грошове утримання суддів прирівнювалося до пенсійних виплат на користь

інших громадян України. Незважаючи на явний конфлікт інтересів (оскільки судді КСУ

також підпадали під такі норми), позов суддів ВСУ був задоволений, а відповідні норми

визнані неконституційними. Наразі налічується біля 4000 осіб, які отримують «довічне

утримання судді», що за своєю суттю є пенсією, яка виплачується за рахунок

держбюджету (отже за рахунок платників податків), а не солідарної частини ПФУ.

Станом на 1 січня 2025 р. середня сума довічного утримання судді склала на місяць 99

тис.737 грн., отже в 17 разів перевищила середній розмір пенсії за віком (5789,05 грн) та

більш ніж в 4 рази розмір максимальної пенсії за віком (23 тис.760 грн), встановленої

для інших громадян. Загалом в 2024 році сума довічного утримання суддів коштувала

платникам податків більше 4, 787 млрд. грн.

Отже, правова конструкція статті 46 «Про Державний бюджет України на 2025 рік»

формально суперечить численним рішенням Конституційного Суду України щодо

неприпустимості обмежень розміру призначених пенсійних виплат (наприклад №5-

рп/2002, № 7-рп/2004, №7-рп/2016, №1-р/2020, №7-ІІ/2022, №2-р/2024 тощо). У

результаті виникає очевидна загроза визнання неконституційними приписів статті 46

Закону «Про Державний бюджет України на 2025 рік» (щодо коефіцієнтів) та

відповідних рішень КМУ. Це вочевидь призведе до зменшення доходів ПФУ та

збільшення витрат Держбюджету.

Альтернативним способом є оподаткування військовим збором сум перевищення

максимального розміру пенсій, визначеного у пункті 4 частини першої статті 7 Закону

України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне

страхування», а також поширення такого правила на довічне грошове утримання суддів,

яке за своєю природою є фактичною пенсією. Нагадаємо, що згідно із частиною 5 статті

142 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»: «Пенсія або щомісячне довічне

грошове утримання судді виплачується незалежно від заробітку (прибутку),

отримуваного суддею після виходу у відставку. Щомісячне довічне грошове утримання

3

суддям виплачується органами Пенсійного фонду України за рахунок коштів

Державного бюджету України». Також пропонується оподатковувати збільшеним

військовим збором «спеціальні» пенсії інших категорій населення, визначених у статті

46 цього Закону (у сумі їх перевищення граничного розміру, встановленого законом), та

у цьому випадку дозволити КМУ встановлювати коефіцієнти збільшення ставки

військового збору на суми такого перевищення.

Запропонована нова стаття 461 жодним чином не конфліктує зі статтею 46 цього

Закону, оскільки КМУ отримає право встановлювати коефіцієнти зменшення пенсії

(довічного утримання) у розмірі до одиниці, але при цьому отримає право

запроваджувати відповідні коефіцієнти збільшення ставки військового збору. У цьому

разі КМУ зможе самостійно знайти баланс між збільшенням сум фінансування ПФУ та

сумами віртуального скорочення доходів ПФУ внаслідок повернення добровільності

сплати ЄСВ ФОПами. Нагадаємо, що всі «спецпенсії (грошове утримання)» суддів,

прокурорів, поліцейських тощо сплачуються за рахунок держбюджету, отже коштів

платників податків. Також нагадаємо, що оподаткування не стосуватиметься учасників

антитерористичної операції/ операції об’єднаних сил та осіб, які брали участь у захисті

України від російської агресії, а також до пенсій членів сімей загиблих захисників.

Законопроект є невід’ємно пов’язаним з Проектом закону України «Про внесення

змін до Закону України про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове

державне соціальне страхування (щодо особливостей сплати єдиного внеску та

військового збору» та повністю відповідає вимогам ст. 160 Регламенту ВРУ яка

передбачає, що «внесення змін до закону про Державний бюджет України, які

безпосередньо передбачають внесення змін до інших законодавчих актів України, не

допускається. У такому разі спочатку вносяться зміни до відповідного закону і лише

після того розглядаються пропозиції про зміни до закону про Державний бюджет

України відповідно до положень Бюджетного кодексу України та цього Регламенту».

3. Головні положення Законопроекту

Законопроект пропонує:

- протягом дії правового режиму воєнного стану та 12 місяців після його

припинення (скасування) повернути тимчасовий принцип добровільної сплати ЄСВ за

себе фізичними особами - платниками єдиного податку (ФОП) для заохочення їхньої

самозайнятості та соціальної адаптації, в тому числі внутрішньо-переміщених осіб та

громадян України, які повертаються з-за кордону; не застосовувати максимальний

розмір бази нарахування ЄСВ для збільшення доходів солідарної частини Пенсійного

фонду;

- протягом 2025 року запровадити оподаткування військовим збором сум пенсій та

інших подібних виплат, які перевищують 10 прожиткових мінімумів на місяць (із суми

такого перевищення), та поширити це правило на суми довічного грошового утримання

суддів та інших отримувачів «спецпенсій»;

- виправити правові неузгодженості між Законом України № 4059-ІХ «Про

Державний бюджет України на 2025 рік» та Законом України № 2464-VI «Про збір та

облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування».

4

3. Стан нормативно-правової бази у цій сфері правового регулювання

Основу нормативно-правової бази у відповідній сфері правового регулювання

становить Закон України № 4059-ІХ «Про Державний бюджет України на 2025 рік»,

Закон України № 2464-VI «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове

державне соціальне страхування» та Указ Президента України від 24.02.2022 № 64/2022

«Про введення воєнного стану в Україні», затверджений Законом України від 24.02.2022

№ 2102-IX «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного

стану в Україні» (з подальшими змінами).

4. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація законопроекту не потребує додаткового фінансування з державного та

місцевих бюджетів. Водночас повернення до добровільної сплати ЄСВ для ФОПів -

платників єдиного податку протягом дії правового режиму воєнного стану та 12 місяців

після його припинення (скасування) може призвести до скорочення надходжень до

ПФУ, що в свою чергу буде компенсоване за рахунок скасування максимального розміру

бази нарахування ЄСВ протягом війни.

Крім того, доходи державного бюджету зростуть за рахунок уведення на 2025 рік

оподаткування військовим збором сум пенсій, довічного грошового утримання та інших

виплат, пов’язаних із втратою працездатності, на користь визначених категорій

отримувачів, із суми перевищення розміру максимальної пенсії. Тобто додаткові доходи

можна буде спрямувати як на потреби оборони так і на фінансування видатків ПФУ.

За інформацією Мінсоцполітики лише за 9 місяців 2024 р. на «спецпенсії» було

витрачено більше 88 млрд. грн. бюджетних коштів. В апроксимації на рік – 117 млрд.

060 млн. грн. Всього існує 160 тис. таких пенсіонерів, однак 77 тис. з них —

представники правоохоронних і силових структур. Припустимо, що з числа

представників правоохоронних і силових структур 2/3 мають статус УБД (хоча

сумнівно), доходи яких звільняються від оподаткування військовим збором. Виходячи з

того, що кількість осіб, які мають право на отримання спецпенсії (довічного утримання),

складає без УБД 108,6 тис. осіб, а середньомісячна пенсійна виплата в розрахунку на

кожного пільговика складає 73.163 грн., то середня сума перевищення максимального

розміру пенсійної виплати складе 49.553 грн., а залежно від встановленого КМУ

коефіцієнту збільшення ставки військового збору (від 5% до 100% ставки), додаткові

доходи держбюджету складуть від 269 млн. грн. до 5 млрд. 382 млн.грн. на місяць.

Отже, залежно від політики КМУ можливі втрати доходів ПФУ від повернення правила

добровільної сплати ЄСВ з боку «спрощенців», повністю компенсуються. Нажаль,

точний розмір таких додаткових надходжень не можна розрахувати у зв’язку із

закриттям протягом війни відповідних відомостей Держстату, ДПС та ПФУ.

Щодо обов’язкової сплати ЄСВ платниками єдиного податку (ФОП) зазначимо

наступне. На початок 2024 року в Україні налічувалось біля 1 млн. 800 тисяч платників

єдиного податку, з них біля 1 млн. ІІІ групи, 600 тис. ІІ групи та 250 тис. І групи (для

5

розрахунку фіскального ефекту цього законопроекту можна статистично знехтувати

кількістю платників IV групи). Але за опитуванням Youcontrol.market станом на 18

грудня 2024 р. (до зламу держреєстрів) приріст закриття ФОП відносно 2023 р. склав

понад 32%. Вочевидь динаміка закриття ФОПів різко зросла після прийняття останніх

законів про їх додаткове оподаткування, однак в цифрах тренд оцінити неможливо у

зв’язку з короткою статистичною базою. Припустимо, що в 2025 році будуть працювати

2/3 з ФОПів минулого року, отже 1 млн. 240 тис. Щомісячно кожний ФОП має сплатити

за себе мінімальний ЄСВ (1760 грн.), тому додаткові доходи ПФУ теоретично складуть

2 млрд.182 млн. грн. на місяць. Однак такі доходи є доволі віртуальними, оскільки

Законом про Держбюджет на 2025 рік призупиняється лише дія пункту 919 Розділу VIII

«Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про збір та облік єдиного внеску

на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» (щодо звільнення ФОПів від

обов’язку сплати єдиного внеску за себе до кінця 12 місяців, наступних за завершенням

війни). Але при цьому не зупиняється дія пункту 924 (щодо скасування штрафів та пені

у разі сплати ЄСВ протягом 30 днів за днем отримання вимоги про сплату недоїмки).

Нагадаємо, що 24 грудня 2024 р. ДПС оприлюднила План-графік проведення

документальних планових перевірок платників податків на 2025 рік. Згідно з ним у 2025

році планується провести 3492 перевірки юросіб, 1028 фізосіб та 266 з питань ПДФО,

ВЗ і ЄСВ. Підхід є зрозумілим, оскільки він орієнтується на оцінці податкових

(комплаєнс) ризиків. Отже, документально перевірити за 2025 рік мінімум 1,2 млн.

ФОПів є не тільки фізично неможливо, але й адміністративно витратно. Таким чином із

загальної кількості ФОПів буде перевірено 0.11%.

Крім того, згідно Звітом Ради бізнес-омбудсмена України «Податкові перевірки»,

оприлюдненим за наслідками 2023 р. (цитати): «частка надходжень від донарахованих

грошових зобов’язань після 2017 року ніколи не досягала 1% в загальній сумі

податкових надходжень» та «чітко прослідковується закономірність, що крізь роки

донараховані за результатами податкових перевірок суми лише в дуже малій частині

перетворюються у реальні надходження до бюджету» (див. https://boi.org.ua/wp-

content/uploads/2023/11/podatkovi-perevirky-v2.pdf).

Правова конструкція, запропонована Законом України «Про Державний бюджет

України на 2025 рік», спокушає ФОП не платити ЄСВ до дати вручення податкової

вимоги (та наступні 30 днів після вручення), оскільки санкції за несвоєчасну сплату

відсутні. З іншого боку, теоретичне скасування або обмеження строку дії пункту 924

Розділу VIII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про збір та облік

єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» призведе лише

до подальшого скорочення числа ФОПів, переведення розрахунків з ними в готівку та

збільшення державних витрат на підтримку формально безробітних – колишніх ФОПів.

Отже, ФОП має самостійно обирати: або самостійно вижити в умовах війни (та мати

мінімальну пенсію) або відкласти гроші на свою старість в державну пенсійну систему.

5. Прогнозовані соціально-економічні та інші наслідки прийняття

законопроекту

6

Унаслідок прийняття законопроекту:

1) збільшиться офіційна самозайнятість громадян України, в тому числі ФОП, отже

зростуть доходи державного та місцевих бюджетів від їхньої діяльності;

2) зменьшаться витрати державних соціальних фондів на утримання громадян

України, які закрили ФОП у зв’язку зі збільшенням податкового навантаження та згодом

зареєструвалися безробітними;

3) заможні особи будуть брати участь у фінансуванні солідарної частини ПФУ на

загальних умовах;

4) збільшаться доходи бюджету від військового збору за рахунок оподаткування

сум пенсій та довічного утримання, які перевищують встановлений законом

максимальний розмір;

5) платники єдиного податку не будуть умисно накопичувати заборгованість з ЄСВ,

сподіваючись на майбутнє списання боргів після завершення війни або очікуючи на

податкову перевірку.

Народні депутати України