Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перезавантаження Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, та посилення його інституційної спроможності

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих

актів України щодо перезавантаження Національного агентства України з

питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від

корупційних та інших злочинів, та посилення його інституційної

спроможності"

1. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Чинна система управління арештованими активами, заснована на базі

Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління

активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (далі – Національне

агентство, Агентство, АРМА), функціонує з 2016 року.

Протягом цього періоду проявилися інституційні недоліки Національного

агентства, які перешкоджають повноцінному виконанню покладених на нього

функцій офісу управління активами (asset management office) та які не можуть

бути усунені іншим шляхом, ніж внесенням змін до законодавства, що регулює

діяльність Національного агентства.

Планом України передбачено, що необхідно оцінити недоліки, пов’язані з

поверненням активів та управлінням ними на інституційному та процедурному

рівнях, а Національне агентство продовжує стикатися з проблемами,

пов’язаними з повним виконанням своїх повноважень (стор. 95 Плану України,

схваленого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18.03.2024 р. № 244-

р).

За Планом України, Україна взяла на себе зобов’язання реформувати АРМА

шляхом прийняття закону України щодо запровадження прозорої та заснованої

на заслугах процедурі відбору керівника агентства, незалежної зовнішньої

системи оцінки ефективності діяльності та прозорої процедури управління та

продажу арештованих активів, що перебувають під контролем агентства, який

набере чинності до завершення I кварталу 2025 року.

Відповідно до Державної антикорупційної програми на 2023-2025 року,

затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2023 р. № 220,

законодавство, яке регулює діяльність Національного агентства, містить значну

кількість прогалин та корупційних ризиків. Результативність процесів передачу

в управління АРМА активів для збереження їх економічної вартості залишається

низькою. Крім того, існують ризики зловживань під час здійснення процедур

визначення управителя арештованим майном, а також контролю з боку

Національного агентства щодо ефективності управління таким майном.

Рахунковою палатою встановлено, що результати діяльності Національного

агентства з володіння, користування та розпорядження активами, на які

накладено арешт у кримінальному провадженні чи у справі про визнання

необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави, неповною мірою

відповідають очікуванням, які передбачали запровадження прозорих і

2

ефективних механізмів формування та реалізації державної політики у сфері

управління такими активами.

Виконуючи функції з управління активами, Агентство не мало достатніх

інструментів, необхідних для збереження, за можливості максимізації

економічної вартості активів та отримання додаткового фінансового ефекту.

Процес прийняття і передачі Національним агентством активів в управління

(реалізацію) відбувався в умовах недосконалості нормативно-правової бази,

недостатності та фрагментарності інформації, неврегульованості взаємовідносин

між АРМА та органами прокуратури і досудового розслідування у питаннях

прийняття-передачі активів в управління. Наразі не сформовано достатнього

правового поля та не забезпечено створення і функціонування цілісної системи

управління активами – прогалини та неузгодженості у питаннях прийняття і

передачі Агентством активів в управління (реалізація) в сукупності з

неврегульованістю взаємовідносин між АРМА та органами прокуратури,

досудового розслідування спричиняли безсистемність і непослідовність дій при

ухваленні організаційно-управлінських рішень на всіх етапах процесу.

Водночас, облік переданих Агентству активів (крім грошових) здійснювався

без відображення в бухгалтерському обліку АРМА. Протягом 2022 року – I

півріччя 2024 року не забезпечено виконання 549 із 684 ухвал суду.

Наведене призвело до того, що АРМА:

не виконано 80,3% ухвал суду, не прийнято та не забезпечено управління

активами на суму понад 39,4 млрд грн;

здійснює неефективне управління активами на суму 0,9 млрд грн

(розрахунково), зокрема (i) активи втрачають економічну вартість та псуються

(через нечітке визначення способу управління втрачено 13,8 га посівів пшениці),

(ii) відсутня достовірна інформація про прийняті та передані в управління

(реалізовані) активи, (iii) 42% управителів не здійснюють сплату до державного

бюджету (державним бюджетом недоотримано за розрахунками 0,1 млрд грн),

(iv) суттєво занижується вартість реалізації активів (актив ринковою вартістю

240,3 млн грн продано за 64,9 млн грн – у 4,4 рази дешевше), (v) не прийнято в

управління грошові кошти (22,5 млн грн; 0,8 млн євро; 0,5 млн доларів США).

Комітету Верховної Ради України з питань антикорупційної політики

Рахунковою палатою рекомендовано розробити пропозиції щодо вдосконалення

законодавчих актів України, зокрема щодо:

процесу управління активами шляхом впровадження нових моделей,

можливості залучення інституту арбітражних керуючих до управління окремими

категоріями (групами) активів;

управління арештованими корпоративними правами (скасування обмежень

щодо отримання згоди власника та передбачення відповідних запобіжних

заходів);

3

планування діяльності перед арештом (врегулювання взаємодії органів

досудового розслідування та АРМА при підготовці клопотань щодо накладення

арешту на активи, які планується передати в управління АРМА);

визначення конкретних заходів та чітких строків при передачі активів в

управління Агентству з моменту винесення ухвали суду для всіх учасників цього

процесу, а також встановлення строків для передачі Агентством активів

управителям;

особливостей конкурсного відбору управителів активів, юридичних осіб, які

здійснюють реалізацію активів, та врегулювання процесу відбору оцінювачів

активів при реалізації активів;

узгодження Закону України "Про Національне агентство України з питань

виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та

інших злочинів" від 10.11.2015 р. № 772-VIII зі статтею 100 Кримінального

процесуального кодексу України.

Наведені висновки та рекомендації викладені у Звіті про результати аудиту

відповідності використання коштів державного бюджету та управління активами

Національним агентством України з питань виявлення, розшуку та управління

активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, затвердженому

рішенням Рахункової палати від 25.12.2024 р. № 59-1 (далі – Звіт Рахункової

палати).

Чинна законодавча база діяльності АРМА містить інституційні вади на всіх

етапах руху активів: (1) прийняття; (2) передача в управління або реалізація (pre-

confiscation sale); (3) реалізація конфіскованих активів.

На першому етапі відсутні запобіжники від потрапляння до Національного

агентства активів, які за своєю вартістю чи економічною сутністю не мають

передаватись в управління офісу управління активами. Йдеться про активи,

економічну вартість яких неможливо зберегти в межах управління або ж

збереження якої пов’язуватиметься із понесенням непропорційних витрат. Діюча

модель дозволяє передавати в управління активи, управління якими є збитковим

через високі витрати на їх утримання, водночас реальна вартість таких активів

може суттєво відрізнятись від задекларованої. Це зумовлене:

проведенням оцінки активу після, а не до його прийняття АРМА;

низькою пороговою вартістю активів, перевищення якої є підставою для

передачі активу в АРМА (більше 200 РПМ для працездатних осіб на 1 січня

відповідного року – 605 600 грн у 2025 році);

відсутністю можливості власника (законного володільця) зберегти актив у

своєму володінні, незважаючи на відсутність шкоди для кримінального

провадження;

відсутністю оцінки АРМА можливості збереження економічної вартості

активу до його прийняття.

4

На другому етапі залишається неврегульованою стадія між постановленням

слідчим суддею, судом ухвали про передачу активів в управління АРМА та

визначенням управителя, що призводить до втрати активом своєї економічної

вартості та характеристик. Тобто, активи перебувають у невизначеному режимі

до призначення управителя, водночас таке призначення в окремих випадках, як

зазначено у Звіті Рахункової палати, тривало протягом декількох років. Крім

того, процедура визначення управителів створює ризики неконкурентного

вибору управителя або ж вибору управителя, який не має достатніх економічних

чи професійних спроможностей для ефективного управління активом.

Система, за якої арештованими активами управляє суб’єкт господарювання

із власними комерційними інтересами, не створює умов для професійного та

неупередженого менеджменту такими активами, тим паче за відсутності

стандартизованих процедур навчання та сертифікації управителів. Відповідно до

Звіту Рахункової палати, із 33 договорів управління відповідними актами

передано в управління активи лише за 28 договорами. За інформацією, наданою

АРМА у відповідь на депутатське звернення, надходження від управління

активами за договорами, укладеними у 2024 році, на 100% складались з

гарантованого платежу, тобто управління не було прибутковим. При цьому

чинна система не містить дієвих механізмів контролю за ефективністю

управління, що створює ризики неефективного управління та завищення витрат

на управління.

Слід зауважити, що портфель АРМА є надзвичайно диверсифікованим

(корпоративні права, єдині майнові комплекси, активи підприємств, транспортні

засоби різних видів, житлова та нежитлова нерухомість, земельні ділянки різного

цільового призначення тощо), водночас законодавство застосовує єдиний підхід

до управління такими активами, що не враховує специфіку складних та простих

активів. Це створює проблеми в управлінні активами у вигляді корпоративних

прав та активами, що належать юридичним особам чи активно використовуються

у господарській діяльності.

На третьому етапі активи реалізуються Національним агентством, якщо

вартість таких перевищує 20 тис. РПМ для працездатних осіб станом на 1 січня

відповідного року (60 560 000 грн у 2025 році), або Державною виконавчою

службою України. Такий розподіл створює додаткові адміністративні складнощі

для Агентства, а активи, що не продаються безпосередньо Національним

агентством, реалізуються за менш привабливими для держави цінами.

2. Мета і завдання законопроекту

Законопроект спрямований на створення умов для економічно ефективного

(самоокупність управління, збереження вартості активів) та корупційно

невразливого управління арештованими активами, із забезпеченням балансу

публічного та приватного інтересу в кримінальному провадженні та у справі про

визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави.

Законопроектом запропоновано досягти цієї мети шляхом:

5

запровадження механізму залишення активів у володінні своїх власників чи

законних володільців без шкоди для кримінального провадження;

передання в управління АРМА активів, вартість яких достовірно перевищує

порогове значення та управління якими економічно обґрунтоване;

реалізації (pre-confiscation sale) активів, що істотно та безповоротно

втрачають свою вартість;

залучення до управління активами професійних управителів з числа

арбітражних керуючих та приватних виконавців;

усунення корупціогенної дискреції у виборі управителя запровадженням

автоматизованої системи визначення управителя;

усунення можливостей для зловживань у вигляді завищення витрат,

понесених у зв’язку з управлінням активами;

вдосконалення механізмів контролю за управлінням активами;

забезпечення фінансової стабільності діяльності АРМА шляхом створення

спеціалізованого фонду та визначення джерел його наповнення;

запровадження прозорої та заснованої на заслугах процедури відбору

Голови Національного агентства, незалежної зовнішньої системи оцінки

ефективності діяльності.

3. Основні положення законопроекту

Законопроектом передбачається внесення змін до Закону України "Про

Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління

активами, одержаними від корупційних та інших злочинів" від 10.11.2015 р. №

772-VIII та Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове

виконання судових рішень і рішень інших органів" від 02.06.2016 р. № 1403-VIII

в частині:

підвищення кваліфікаційних вимог та вимог щодо доброчесності до

кандидатів на посаду Голови Національного агентства, розширення переліку

підстав, що унеможливлюють зайняття посади Голови Національного агентства;

оновлення конкурсної процедури відбору Голови Національного агентства

із використанням найкращого досвіду відбору керівників національних органів

правопорядку, зокрема щодо залучення міжнародних експертів;

призначення працівників у Національному агентстві за результатами

відкритого конкурсу за участі представників від Громадської ради при

Національному агентстві;

посилення незалежності та професійності у формуванні складу комісії з

проведення незалежної зовнішньої оцінки ефективності діяльності

Національного агентства;

6

посилення незалежності, прозорості та дієвості Громадської ради при

Національному агентстві (збільшення кількісного складу, зміна її завдань та

порядку формування тощо);

збільшення інформативності та релевантності щорічного звіту

Національного агентства;

збільшення гарантій належного матеріального забезпечення співробітників

АРМА;

посилення фінансової стабільності АРМА - для забезпечення належного

виконання Національним агентством своїх обов’язків пропонується створення

спеціалізованого фонду, із визначенням вичерпних джерел його наповнення, а

також порядку використання коштів цього фонду;

підвищення порогової вартості арештованого активу, перевищення якої є

підставою для передачі активу в АРМА, - з 200 до 500 РПМ для працездатних

осіб на 1 січня відповідного року;

встановлення додаткової умови, що має бути дотримана, для передачі

активу в АРМА – можливість збереження економічної вартості активу в ході

управління;

встановлення процедури ідентифікації активу на етапі до вирішення

слідчим суддею, судом питання про передачу активу в АРМА з метою оцінки

економічної доцільності такої передачі;

визначення вартості активу до його передачі в АРМА;

запровадження інституту гарантійного платежу, що може бути внесений у

розмірі ринкової вартості активу в обмін на збереження такого активу у

володінні власника чи законного володільця, зі встановленням слідчим суддею,

судом режиму використання такого активу та покладенням на АРМА

контрольних повноважень за дотриманням встановленого режиму;

врегулювання процедури збереження активу та підготовки його до

управління, зі встановленням чітких строків передачі активу в управління;

встановлення диференціації активів на складні (корпоративні права, єдині

майнові комплекси та активи юридичних осіб) та прості (інші активи);

введення арбітражних керуючих для управління складними активами та

приватних виконавців для управління простими активами;

запровадження системи автоматизованого визначення управителя

активами;

створення системи сертифікації управителів активами та контролю за

дотриманням вимог управління на рівні АРМА в особі Кваліфікаційно-

контрольної комісії;

7

встановлення додаткових підстав для реалізації активів (pre-confiscation

sale) у разі істотної та безповоротної втрати вартості активу чи непропорційного

збільшення витрат на його управління;

передбачення права учасників цивільних і господарських процесів

звертатись до Національного агентства щодо вжиття заходів з виявлення та

розшуку активів, за рахунок яких можуть бути задоволені вимоги таких

учасників.

4. Місце в системі законодавства

Правовідносини у зазначеній сфері регулюються Конституцією України,

Законом України "Про Національне агентство України з питань виявлення,

розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших

злочинів" від 10.11.2015 р. № 772-VIII, Законом України "Про органи та осіб, які

здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів" від

02.06.2016 р. № 1403-VIII, Кримінальним процесуальним кодексом України та

іншими нормативно-правовими актами.

Реалізація положень законопроекту потребує внесення змін до

Кримінального процесуального кодексу України.

5. Фінансово-економічне обґрунтування

Реалізація законопроекту не потребує додаткових витрат з державного

бюджету.

6. Очікувані соціально-економічні, правові та інші наслідки

Прийняття та реалізація цього законопроекту створить прозорі та ефективні

правові механізми для організації роботи Національного агентства.

Удосконалення його інституційної спроможності, запровадження прозорих

конкурсних процедур для відбору Голови Національного агентства, підвищення

рівня громадського контролю та проведення незалежної зовнішньої оцінки

діяльності сприятимуть підвищенню результативності роботи національного

агентства та зміцненню довіри до нього з боку громадськості й міжнародних

партнерів.

Крім того, оптимізація процесів управління арештованими активами та їх

реалізації, а також впровадження нових категорій управителів, таких як

арбітражні керуючі та приватні виконавці, забезпечать прозорість, ефективність

та підзвітність у цій сфері.

Народні депутати України О. МОВЧАН

та інші