Проєкт Закону про внесення Постанови Верховної Ради України "Про встановлення Всеукраїнського Дня молитви"

До реєстр. № 12336-1

КОМІТЕТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

з питань Регламенту, депутатської етики та

організації роботи Верховної Ради України

вул. М. Грушевського, 5, м. Київ, 01008, www.rada.gov.ua

ВИСНОВОК

на відповідність оформлення та реєстрації вимогам закону, Регламенту

Верховної Ради України та прийнятим відповідно до них нормативно-

правовим актам проекту Закону України «Про внесення Постанови

Верховної Ради України «Про встановлення Всеукраїнського Дня

молитви», внесеного народним депутатом України Третьяковою Г.М.

(реєстр. № 12336-1 від 07.01.2025)

Комітет на засіданні 30 січня 2025 року (протокол № 221) розглянув, згідно

з електронною резолюцією від 8 січня 2025 року (електронна картка документа

(1775102) та листом Голови Верховної Ради України Стефанчука Р.О.

№ 06/04-2025/4576 від 8 січня ц.р. (електронна картка документа (1775461), в

якому зазначено: «відповідно до положень частини другої статті 94 Регламенту

Верховної Ради України прошу надати висновок щодо дотримання вимог

Регламенту при оформленні та реєстрації» проекту Закону України «Про

внесення Постанови Верховної Ради України «Про встановлення

Всеукраїнського Дня молитви», внесений народним депутатом України

Третьяковою Г.М. (реєстр. № 12336-1 від 07.01.2025), та зазначив таке.

Відповідно до частини четвертої статті 93 Регламенту Верховної Ради

України за дорученням Верховної Ради України, Голови Верховної Ради

України, за зверненням головного комітету, голови або першого заступника

голови головного комітету чи з власної ініціативи комітет, до предмета відання

якого належать питання регламенту, розглядає законопроект, проект іншого акта

та готує експертний висновок на відповідність його оформлення та реєстрації

вимогам закону, Регламенту Верховної Ради України та прийнятих відповідно до

них нормативно-правових актів.

Народним депутатом України Третьяковою Г.М. внесено на розгляд

Верховної Ради України проект Закону України «Про внесення Постанови

Верховної Ради України «Про встановлення Всеукраїнського Дня молитви»

(реєстр. № 12336-1), в розділі І якого пропонується прийняти Постанову

Верховної Ради України «Про встановлення Всеукраїнського Дня молитви» у

наступній редакції», а в розділі ІІ – передбачається порядок набрання чинності

законом.

У пояснювальній записці до законопроекту (реєстр. № 12336-1) автор

зазначає таке: «Мета постанови про встановлення Всеукраїнського Дня молитви

полягає в укріпленні моральних цінностей та національної єдності. Водночас, ця

постанова не повинна бути змішана з питаннями трудового законодавства, що

2

лише знижує рівень законодавчої ясності та точності. Тому, я вважаю

запропонований законопроект «Про внесення змін до статті 73 Кодексу законів

про працю України щодо встановлення Національного дня молитви» №12336 від

19.12.2024 в нинішньому вигляді неприпустимим для подальшого розгляду в

даному форматі».

Законопроект (реєстр. № 12336-1 від 07.01.2025) внесено до Верховної Ради

України як альтернативний до проекту Закону України «Про внесення змін до

статті 73 Кодексу законів про працю України щодо встановлення Національного

дня молитви» (реєстр. № 12336 від 19.12.2024).

Згідно з положеннями частин першої та другої статті 100 Регламенту

Верховної Ради України альтернативними вважаються законопроекти, які

містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю

положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин.

Альтернативний законопроект може бути внесений не пізніш як у 14-денний

строк після дня надання народним депутатам України першого законопроекту з

відповідного питання.

Комітет зазначив, що пропозицію, викладену в законопроекті

(реєстр. № 12336-1) не включено до переліку питань, що потребують

законодавчого врегулювання Плану законопроектної роботи Верховної Ради

України на 2024 рік, затвердженого Постановою Верховної Ради України від

06.02.2024 № 3561-ІХ.

По суті внесеного проекту Закону (реєстр. № 12336-1) Комітет звернув

увагу на таке.

Відповідно до частини п’ятої статті 83 Конституції України порядок

роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та

Регламентом Верховної Ради України.

Положеннями статті 91 Конституції України визначено, що Верховна Рада

України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її

конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Згідно з частиною другою статті 46 Регламенту Верховної Ради України,

рішеннями Верховної Ради України є акти Верховної Ради України – закони,

постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви.

Частиною п’ятою статті 89 Регламенту Верховної Ради України та частиною

першою статті 12 Закону України «Про статус народного депутата України»

передбачено, що право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення

до Верховної Ради України: 1) проектів законів, постанов; 2) проектів інших

актів Верховної Ради України; 3) пропозицій до законопроектів; 4) поправок до

законопроектів.

Пунктами 1, 2 частини шостої статті 89 Регламенту Верховної Ради України

передбачено:

законопроект – проекти законів, постанов Верховної Ради України, які

містять положення нормативного характеру;

проект іншого акта – проекти постанов, резолюцій, декларацій, звернень,

заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших

функцій Верховної Ради України.

3

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про правотворчу

діяльність»1 передбачено, що порядок прийняття законів Верховною Радою

України визначається Конституцією України та Регламентом Верховної Ради

України.

Своєю чергою, частиною другою статті 17 цього Закону передбачено

порядок прийняття підзаконного нормативно-правого акта, а саме: підзаконний

нормативно-правовий акт приймається (видається) у визначеній Конституцією

України та (або) законом формі.

Варто зауважити, що закон – нормативно-правовий акт вищої юридичної

сили в системі нормативно-правових актів країни, який регулює найважливіші

суспільні відносини, приймається органом законодавчої влади. Закон має

загальний характер і не враховує особливостей життєвих випадків у

регульованій ним сфері суспільних відносин. Усі інші акти приймаються з метою

конкретизації та деталізації законоположень. Своєю чергою, Закон України –

державний нормативно-правовий акт України вищої юридичної сили, що

регулює найважливіші суспільні відносини шляхом визначення юридичного

статусу і встановлення загальнообов’язкових правил поведінки суб’єктів цих

відносин2.

Постанова – нормативно-правовий або індивідуальний3 акт, яким

оформляється прийняте рішення. Постанови є підзаконними актами і мають

відповідати вимогам Конституції та законів України.

У розвиток цього, Регламент Верховної Ради України, який відповідно до

частини другої статті 1, зокрема, визначає законодавчу процедуру, передбачає

окремі порядки для розгляду і прийняття проектів законів та проектів постанов

Верховної Ради України.

Так, законопроекти розглядаються Верховною Радою України, як правило,

за процедурою трьох читань з урахуванням особливостей, встановлених статтею

102 Регламенту Верховної Ради України, а саме: розгляд і прийняття

законопроекту за процедурою трьох читань включає:

1) перше читання - обговорення основних принципів, положень, критеріїв,

структури законопроекту та прийняття його за основу;

2) друге читання - постатейне обговорення і прийняття законопроекту в

другому читанні;

3) третє читання - прийняття законопроекту, який потребує доопрацювання

та узгодження, в цілому.

Крім того, варто враховувати, що відповідно до положень частини другої

статті 103 Регламенту Верховної Ради України, зареєстрований та включений до

порядку денного сесії Верховної Ради України законопроект при підготовці до

першого читання в обов'язковому порядку направляється для проведення

наукової експертизи, а при підготовці до всіх наступних читань – для проведення

юридичної експертизи та редакційного опрацювання у відповідні структурні

1 Закон набрав чинності з 20.09.2023 та вводиться в дію «через один рік з дня припинення або скасування

воєнного стану в Україні, введеного Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні" від

24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженим Законом України «Про затвердження Указу Президента України

«Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 2102-IX

2 Законотворча діяльність: Словник термінів і понять, Київ, Парламентське видавництво 2004 р., стор.108, 111.

3 Пункти 18, 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України.

4

підрозділи Апарату Верховної Ради України. Остаточна юридична експертиза і

редакційне опрацювання здійснюються після прийняття акта Верховної Ради

України в цілому.

Своєю чергою, порядок прийняття постанов та інших актів Верховної Ради

України передбачено статтею 138 Регламенту Верховної Ради України.

Так, постанови Верховної Ради України, відповідно до частини другої

статті 138 Регламенту Верховної Ради України, приймаються з конкретних

питань з метою здійснення її установчої, організаційної, контрольної та інших

функцій. Такі постанови Верховної Ради України набирають чинності з дня їх

прийняття, якщо інше не передбачено самою постановою.

Постанови та інші акти Верховної Ради України приймаються з

дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому

читанні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною Радою України не прийнято

іншого рішення (частина третя статті 138 Регламенту Верховної Ради України).

Отже, закони та постанови Верховної Ради України є окремими

нормативно-правовими актами різної юридичної сили, щодо яких Регламент

Верховної Ради України передбачає різну процедуру прийняття та внесення змін.

А відтак, постанову Верховної Ради України не може бути прийнято шляхом

прийняття окремого закону України, як це запропоновано ініціатором внесення

законопроекту (реєстр. № 12336-1).

Крім цього Комітет зауважив, що назва законопроекту, в якій зазначається

про внесення Постанови Верховної Ради України, не узгоджується зі змістом

законопроекту, в якому йдеться про прийняття Постанови Верховної Ради

України у викладеній редакції (розділ І).

До того ж, автором не внесено проект постанови Верховної Ради України

«Про встановлення Всеукраїнського Дня молитви», про який йдеться в

законопроекті, а також не передбачено, хто саме має внести відповідний проект

постанови, адже, згідно з положеннями статті 93 Конституції України, право

законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові

України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

Згідно зі статтею 90 Регламенту Верховної Ради України, законопроект,

проект іншого акта (постанова) Верховної Ради України подається до Верховної

Ради України за підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи або

представляє орган, наділений таким правом; кожен законопроект повинен

містити положення щодо порядку набрання ним чинності.

Отже, прийняттю Верховною Радою України відповідного акта має

передувати внесення на розгляд Верховної Ради України суб’єктом права

законодавчої ініціативи проекту закону, постанови, іншого акта Верховної Ради

України, який буде оформлено та зареєстровано згідно з положеннями

статей 90 – 91 Регламенту Верховної Ради України.

Відповідно до частин першої та третьої статті 93 Регламенту Верховної Ради

України кожен законопроект, проект іншого акта після його реєстрації не пізніш

як у п’ятиденний строк направляється Головою Верховної Ради України або

відповідно до розподілу обов’язків Першим заступником, заступником Голови

Верховної Ради України в комітет, який відповідно до предметів відання

комітетів визначається головним з підготовки і попереднього розгляду

5

законопроекту, проекту іншого акта. Головний комітет не пізніш як у

тридцятиденний строк попередньо розглядає законопроект, проект іншого акта і

ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії

Верховної Ради України.

Закон, прийнятий Верховною Радою України, підписує Голова Верховної

Ради України і невідкладно направляє його Президентові України. Закон набирає

чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не

передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування (частини

друга, п’ята статті 94 Конституції України).

Відтак, з огляду на викладене, звертаємо увагу на те, що законопроект

(реєстр. № 12336-1) не містить жодної норми права, натомість містить два

розділи: розділ І двічі передбачає «Верховна Рада Україна постановляє», містить

текст Постанови Верховної Ради України, який складається з преамбули та двох

пунктів, а розділ ІІ передбачає порядок набрання чинності законом.

Тому, як прийняття, так і набрання чинності положень Закону

(законопроект (реєстр. № 12336-1) може спричинити колізію, оскільки закон, як

правило, приймається за процедурою трьох читань, набирає чинності з дня,

наступного за днем його опублікування, якщо не передбачено інше.

Натомість, постанова Верховної Ради України приймається за основу та в

цілому і набирає чинності з дня її прийняття, якщо інше не передбачено самою

постановою. Зазначаємо, що, Комітет на засіданні 2 вересня 2024 року (протокол

№ 202) ухвалив Роз’яснення щодо застосування положень статті 138 Регламенту

Верховної Ради України, в якому, зокрема, зазначено таке: «…якщо проект

постанови Верховної Ради України містить положення нормативного характеру,

то цей проект має розглядатися в порядку, передбаченому для законопроектів,

тобто за процедурою першого та другого читань з прийняттям в цілому...

проекти постанов Верховної Ради України з конкретних питань розглядаються

на пленарному засіданні Верховної Ради України з метою здійснення нею

установчої, організаційної, контрольної та інших функцій у порядку,

передбаченому для розгляду законопроектів в першому читанні та приймаються

в цілому».

Комітет зауважив, що, згідно з Правилами оформлення проектів законів та

додержання основних вимог законодавчої техніки (Методичні рекомендації)

(далі - Правила) оформлення проектів законодавчих актів і супровідних

документів повинно здійснюватися відповідно до Регламенту Верховної Ради

України, Положення про порядок роботи у Верховній Раді України із проектами

законів, постанов та інших актів Верховної Ради України.

Зокрема у підпункті 2.1. (структура законопроекту) пункту 2. (Складання

тексту законопроекту) Правил передбачено, що структура законопроекту

повинна забезпечувати послідовне логічне викладення нормативного матеріалу,

його доступність для огляду та тим самим сприяти правильному його розумінню,

а відтак, і застосуванню.

Кожен законопроект має назву, яка є складовою частиною офіційного

тексту закону. У назві закону стисло (в кількох словах) викладається зміст

закону. Для цього використовуються інформативні поняття, які дозволяють

розпізнати предмет, що регулюється цим законом. У разі якщо треба особливо

6

наголосити на мотивах законодавця, історичному контексті чи інших

обставинах, які слугують причиною прийняття закону та/або мають братися до

уваги в подальшому правозастосуванні чи тлумаченні змісту закону для

розуміння завдань, які ставить перед собою законодавець, та обраних ним у

законі способів їх досягнення, на початку законопроекту розміщується

преамбула. При цьому правові норми до преамбули не включаються.

На початку законопроекту розташовуються норми загального характеру, що

встановлюють принципи правового регулювання і містять правила, які повинні

враховуватися при застосуванні наступних нормативних вказівок.

Далі в законопроекті розміщуються норми, згруповані з окремих питань, що

стосуються того або іншого аспекту правового регулювання.

Потім викладаються додаткові положення, які стосуються всіх або кількох

питань, що належать до сфери регулювання цього закону. Мається на увазі,

наприклад, відповідальність за порушення цього закону, розгляд спорів тощо.

Завершують законопроект прикінцеві та перехідні положення.

Отже, враховуючи викладене, Комітет зауважив, що законопроект «Про

внесення Постанови Верховної Ради України «Про встановлення

Всеукраїнського Дня молитви» (реєстр. № 12336-1) подано з порушеннями

статей 90-92, 102, 138 Регламенту Верховної Ради України.

Крім того, структура законопроекту викладена без дотримання Правил

оформлення проектів законів та додержання основних вимог законодавчої

техніки (Методичні рекомендації) та нормо-проектувальної техніки.

Відповідно до частини першої, пункту 2 частини другої статті 94

Регламенту Верховної Ради України, за наявності висновку комітету, до

предмета відання якого належать питання регламенту, про те, що внесений

законопроект, проект іншого акта оформлений та/або зареєстрований без

дотримання вимог закону, Регламенту Верховної Ради України та прийнятих

відповідно до них нормативно-правових актів, відповідні законопроекти,

проекти інших актів Голова Верховної Ради України повертає суб’єкту права

законодавчої ініціативи без їх включення до порядку денного сесії та розгляду

на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Враховуючи викладене, Комітет ухвалив висновок на проект Закону

України «Про внесення Постанови Верховної Ради України «Про встановлення

Всеукраїнського Дня молитви», внесений народним депутатом України

Третьяковою Г.М. (реєстр. № 12336-1 від 07.01.2025) та прийняв рішення

направити його Голові Верховної Ради України і Комітету з питань гуманітарної

та інформаційної політики, який визначено головним з підготовки і

попереднього розгляду цього законопроекту.

Голова Комітету С.В.КАЛЬЧЕНКО