Тип: Звичайний
№ 12208
Дата: 14 листопада 2024 р.
Статус: Опрацьовується в комітеті
Субʼєкт: Народний депутат України
КОМІТЕТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ
з питань бюджету
вул. М. Грушевського, 5, м. Київ, 01008, www.rada.gov.ua
Комітет Верховної Ради України
з питань національної безпеки,
оборони та розвідки
До законопроекту
за реєстр. № 12208
Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на засіданні
22 вересня 2026 року (протокол № 241) відповідно до статей 27 і 109
Бюджетного кодексу України та статті 93 Регламенту Верховної Ради України
розглянув проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про
критичну інфраструктуру» щодо імплементації положень Директиви (ЄС)
2022/2557 Європейського парламенту та Ради від 14 грудня 2022 року про
стійкість критично важливих об’єктів і скасування Директиви Ради
2008/114/EC (реєстр. № 12208 від 14.11.2024), поданий народними депутатами
України Федієнком О.П., Ватрасом В.А., та іншими, відмітивши таке.
Законопроектом пропонується викласти у новій редакції Закон України
«Про критичну інфраструктуру» та внести зміни до ряду нормативно-правових
актів, що є наслідком імплементації положень Директиви (ЄС) № 2022/2557
про стійкість критично важливих об’єктів.
Відповідно до пункту 1 розділу VI «Прикінцеві та перехідні
положення» законопроекту, цей Закон набирає чинності з дня, наступного за
днем його опублікування, та вводиться в дію через два роки з дня набрання
чинності. Відтак, реалізація його положень не потребуватиме видатків
державного бюджету у поточному та наступному бюджетному періодах.
Однак у середньостроковій перспективі реалізація положень законопроекту
потребуватиме додаткових коштів з державного бюджету, джерела покриття
яких суб’єкти законодавчої ініціативи не визначили, що порушує принцип
збалансованості бюджетної системи, встановлений статтею 7 Бюджетного
кодексу України /далі – Кодекс/. Аналогічну думку висловлює і Міністерство
фінансів України /далі – Мінфін/ у своєму експертному висновку до
законопроекту (копія додається).
Згідно із фінансово-економічним обґрунтуванням, наведеним у
пояснювальній записці до законопроекту, фінансування організаційно-
розпорядчих заходів, передбачених законопроектом та спрямованих на його
реалізацію, буде здійснюватися за рахунок коштів державного бюджету та за
рахунок коштів міжнародної технічної та/або поворотної чи безповоротної
фінансової допомоги міжнародних організацій та з інших джерел, не
2заборонених законом.
Так, у статті 5 законопроекту зазначається, що до завдань формування і
реалізації державної політики у сфері захисту стійкості критичної
інфраструктури належить, серед іншого, впровадження державного сприяння
та державної підтримки забезпечення та підвищення стійкості операторів
критичної інфраструктури. При цьому законопроектом пропонується:
державне стимулювання здійснювати за рахунок: відшкодування
операторам критичної інфраструктури частини власних витрат на здійснення
заходів підвищення стійкості критичної інфраструктури; надання державних
гарантій для одержання операторами критичної інфраструктури кредитів
банків (стаття 48 законопроекту);
державну підтримку здійснювати через Державний фонд стійкості
критичної інфраструктури (стаття 49 законопроекту).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 1 Закону України
«Про державну допомогу суб’єктам господарювання» державна допомога
суб’єктам господарювання – це підтримка у будь-якій формі суб’єктів
господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що
спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи
переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих
видів господарської діяльності. Відповідно до статті 4 цього Закону така
державна допомога полягає в передачі ресурсів держави чи місцевих ресурсів
окремим суб’єктам господарювання, а також у втратах доходів відповідних
бюджетів.
Що стосується Державного фонду стійкості критичної інфраструктури,
то слід відмітити наступне.
Відповідно до статті 49 законопроекту Державний фонд стійкості
критичної інфраструктури надає фінансову підтримку операторам критичної
інфраструктури за рахунок коштів державного бюджету, коштів міжнародної
технічної та/або поворотної чи безповоротної фінансової допомоги
міжнародних організацій та з інших джерел, не заборонених законом, у
вигляді: (1) безповоротної фінансової допомоги, (2) гранту на впровадження
інновацій, (3) позики на пільгових умовах та (4) фінансової оренди (лізингу).
Для реалізації вищезазначеного, відповідно до підпункту 5 пункту 8
Розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту, Кабінет
Міністрів України зобов’язаний під час підготовки проекту державного
бюджету провести фінансово-економічні розрахунки та врахувати видатки,
необхідні для функціонування такого Фонду.
У пояснювальній записці до законопроекту відмічається, що з
урахуванням відтермінування введення законопроекту в дію та орієнтовних
строків, необхідних на проведення національної оцінки ризиків, схвалення та
введення в дію Національної стратегії стійкості, питання необхідності
врахування відповідних видатків державного фонду стійкості критичної
3інфраструктури у державному бюджеті виникне через 30-36 місяців з дня
набрання чинності відповідного закону.
Відтак, створення такого фонду матиме вплив на дохідну й видаткову
частини державного бюджету, проте джерел формування цього фонду у складі
спеціального фонду, відповідних фінансово-економічних розрахунків, а також
обґрунтувань доцільності вирішення проблем стійкості критичної
інфраструктури саме через створення такого фонду до законопроекту не
надано. Такі ж зауваження висловив Мінфін у своєму експертному висновку
до цього законопроекту.
Крім того, положення законопроекту щодо створення відповідного
Державного фонду потребують узгодження з бюджетним законодавством з
огляду на такі Кодексу.
Так, відповідно до частини п’ятої статті 13 Кодексу розподіл бюджету
на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються
виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України.
Частиною другою статті 4 Кодексу визначено, що бюджетна система України
і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та
законом про Державний бюджет України, а якщо іншим нормативно-правовим
актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі,
застосовуються відповідні норми цього Кодексу. При цьому, слід звернути
увагу, що відповідно до вимог Кодексу /частини третя та восьма статті 13,
частина четверта статті 23, частина друга статті 48/ витрати
спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, взяття
бюджетних зобов’язань і проведення видатків за цим фондом бюджету
здійснюються виключно в межах і за рахунок фактичних конкретно
визначених джерел формування спеціального фонду бюджету /частина третя
статті 29 і частина третя статті 30 Кодексу/.
Також, доцільно відмітити, що згідно із статтею 95 Конституції України
виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які
видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування
цих видатків та встановлено необхідність забезпечення збалансованості
державного бюджету. Відповідно до такої конституційної вимоги
положеннями статті 2, частин першої, другої і четвертої статті 23, частини
першої статті 30 та пункту 20 частини першої статті 116 Кодексу визначено,
що будь-які бюджетні зобов’язання та платежі з бюджету здійснюються лише
за наявності відповідного бюджетного призначення, яке встановлюється
законом про Державний бюджет України, а взяття зобов’язань без відповідних
бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених
Кодексом та законом про Державний бюджет України, визнається бюджетним
правопорушенням.
Разом з тим, слід наголосити, що в межах співпраці з Міжнародним
валютним фондом Україна взяла зобов’язання «уникати будь-яких змін до
4Бюджетного кодексу, які призведуть до додаткового визначення цільового
призначення надходжень, в тому числі шляхом створення нових спеціальних
фондів та/або передачі існуючих доходів загального фонду до новостворених
спеціальних фондів» (Меморандум про економічну та фінансову політику від
04.10.2024). Отже, розширення спеціального фонду державного бюджету
суперечить зобов’язанням України.
У свою чергу, законопроект передбачає створення та функціонування
Реєстру операторів критичної інфраструктури (стаття 9 законопроекту),
невід’ємною архівною складовою частиною якого стане Реєстр об’єктів
критичної інфраструктури, ведення якого буде припинено. Таким чином,
витрати, пов’язані з функціонуванням зазначеного нового Реєстру, належить
здійснювати за рахунок та в межах коштів, передбачених у державному
бюджеті для ведення Реєстру об’єктів критичної інфраструктури.
Крім того, законопроектом розширюються повноваження та обов’язки:
функціональних органів у сфері стійкості критичної інфраструктури,
зокрема Центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування
та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, Служби безпеки
України, Національної гвардії України, Національної поліції України,
Збройних Сил України, Державної спеціальної служби транспорту, Державної
служби спеціального зв’язку та захисту інформації України, а також інших
органів державної влади, визначених відповідальними за функціонування
окремих державних систем захисту та реагування (стаття 22 законопроекту);
окремих суб’єктів національної системи стійкості критичної
інфраструктури, зокрема Національного банку України, Національної комісії з
цінних паперів та фондового ринку, Національної комісії, що здійснює
державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного
спектра та надання послуг поштового зв’язку, зокрема, у межах взаємодії з
іншими суб’єктами національної системи стійкості критичної інфраструктури
та в частині ідентифікації операторів критичної інфраструктури, проведення
перевірки репутації відповідальної особи, відповідальної особи з комунікацій
оператора критичної інфраструктури, постачальника та відповідальної особи
постачальника тощо (статі 7, 14 та 23 законопроекту);
секторальних органів у сфері захисту стійкості критичної
інфраструктури, зокрема в частині здійснення ідентифікації операторів
критичної інфраструктури, підготовки пропозицій щодо методики проведення
оцінки ризиків, методики оцінки належної системи управління ризиками
оператора критичної інфраструктури у відповідних секторах організації
навчання відповідальних осіб із комунікацій тощо (статі 17 та 24
законопроекту).
Водночас згідно із законопроектом на уповноважений орган у сфері
стійкості критичної інфраструктури України додатково покладаються
повноваження щодо забезпечення формування та реалізації державної
5політики у сфері стійкості критичної інфраструктури; виконання функцій
власника та адміністратора Реєстру операторів критичної інфраструктури,
формування та ведення цього Реєстру; здійснення державного нагляду
(контролю) за діяльністю операторів критичної інфраструктури, внесених до
Реєстру, застосування заходів впливу за порушення законодавства у сфері
стійкості критичної інфраструктури тощо (стаття 20 законопроекту). Також
законопроектом значно розширено завдання та функції уповноваженого
органу у сфері міжнародного співробітництва (стаття 51 законопроекту).
Разом з тим, статтею 21 законопроекту передбачається створення та
забезпечення функціонування у складі уповноваженого органу у сфері
стійкості критичної інфраструктури України Єдиного контактного
комунікаційного центру, діяльність якого заключатиметься в накопиченні,
проведенні аналізу даних про інциденти, координації заходів із реагування у
сфері критичної інфраструктури України та здійсненні міжнародного
співробітництва у сфері обміну інформацією про інциденти у цій сфері.
При цьому слід зауважити, що відповідно до пояснювальної записки,
поданої до законопроекту, механізм фінансування витрат на утримання
уповноваженого органу у сфері стійкості критичної інфраструктури України
буде залежати від рішення Кабінету Міністрів України щодо:
1) наділення повноваженнями уповноваженого органу у сфері стійкості
критичної інфраструктури України органу державної влади, який на
теперішній час виконує функції та реалізує повноваження уповноваженого
органу у сфері захисту критичної інфраструктури України – Державної служби
спеціального зв’язку та захисту інформації України;
2) наділення повноваженнями уповноваженого органу у сфері стійкості
критичної інфраструктури України іншого органу із діючих у системі органів
державної влади;
3) створення нового центрального органу виконавчої влади для
реалізації повноважень уповноваженого органу у сфері стійкості критичної
інфраструктури України.
Варто нагадати, що відповідно до статті 25 Закону України
«Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що фінансове і
матеріально-технічне забезпечення діяльності міністерств та інших
центральних органів виконавчої влади здійснюються за рахунок коштів
державного бюджету, крім випадків, визначених законом. Водночас, статтею 2
Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади»
встановлено, що органи державної влади здійснюють свою діяльність
виключно за рахунок бюджетного фінансування (крім випадків, визначених
цим Законом) в межах, передбачених законом про державний бюджет на
відповідний рік.
Таким чином реалізація положень законопроекту щодо державного
сприяння та державної підтримки забезпечення та підвищення стійкості
6операторів критичної інфраструктури; створення Державного фонду стійкості
критичної інфраструктури; створення та функціонування Реєстру операторів
критичної інфраструктури та Єдиного контактного комунікаційного центру;
розширення повноважень та обов’язків функціональних органів, секторальних
органів та окремих суб’єктів національної системи стійкості критичної
інфраструктури потребуватиме додаткових коштів державного бюджету.
Аналогічну думку висловлює і Мінфін у своєму експертному висновку до
законопроекту, наголошуючи, що необхідних фінансово-економічних
обґрунтувань та розрахунків таких витрат, а також пропозицій щодо джерел їх
покриття до законопроекту не надано.
Разом з тим законопроект передбачає фінансове забезпечення
діяльності операторів критичної інфраструктури на ринку електричної енергії,
природного газу, а також у сферах теплопостачання, водопостачання та
водовідведення за рахунок коштів державного бюджету, передбачених для
Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики
та комунальних послуг /далі – Регулятор/. Це, у свою чергу, може призвести
до:
збільшення відповідних видатків спеціального фонду державного
бюджету, спрямованих на фінансове забезпечення діяльності Регулятора, що,
у свою чергу, може призвести до перегляду розмірів внесків на регулювання,
що матиме наслідком зміну фінансово-економічного стану та
податкоспроможності платників таких внесків;
потреби перегляду вартості/ціни електричної енергії та послуг
транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного
газу, що матиме вплив на обсяг видатків державного та місцевих бюджетів у
частині сплати відповідної вартості бюджетними установами та на виплату
пільг і житлових субсидій громадянам на оплату житлово-комунальних
послуг.
Крім того, реалізація відповідної законодавчої ініціативи не
узгоджується із положеннями законів України «Про Національну комісію, що
здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»,
«Про ринок електричної енергії» (статті 3, 6 та 7) та «Про ринок природного
газу» (стаття 4), якими встановлено, що функціонування ринку електричної
енергії та природного газу здійснюється, зокрема, на принципах
недискримінаційного ціно- та тарифоутворення, що відображає економічно
обґрунтовані витрати, а встановлення (зміна) тарифів на відповідні послуги
належить до повноважень Регулятора. Аналогічне зауваження надає і Мінфін
у своєму експертному висновку та відмічає, що в умовах воєнного стану
видатки державного бюджету формуються та першочергово спрямовуються на
потреби Збройних Сил України, інших військових формувань,
правоохоронних та інших державних органів, залучених до виконання завдань
щодо відсічі збройної агресії. Мінфін вважає, що збалансування фінансового
7стану операторів критичної інфраструктури на ринку електричної енергії,
ринку природного газу, у сфері теплопостачання, водопостачання та
водовідведення має вирішуватися тарифними методами регулювання та
виконання інвестиційних програм, що сприятиме створенню економічних
стимулів для здійснення інвестицій та підтримання у належному стані
відповідних об’єктів критичної інфраструктури.
У свою чергу законопроектом пропонується визначити
відповідальність за порушення законодавства у сфері стійкості критичної
інфраструктури (стаття 42 законопроекту) та встановити нові штрафні
санкції за порушення законодавства у сфері стійкості критичної
інфраструктури (стаття 43 законопроекту), зокрема за: (1) призначення на
посаду без перевірки репутації відповідальної особи; (2) неподання або
подання не в повному обсязі інформації та/або документів; (3) подання
недостовірної інформації; (4) невиконання законодавчо закріплених вимог
уповноваженого органу у сфері стійкості критичної інфраструктури тощо. Так,
законопроектом пропонується передбачити штрафні санкції у розмірі
від 5 до 30 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (виходячи з
розміру встановленого на даний час неоподаткованого мінімуму доходів
громадян – 17 грн, розмір штрафів становитиме від 85 до 510 тис. грн), або у
розмірі від 0,5 до 1 % загального річного обороту оператора критичної
інфраструктури, при цьому встановлюється, що максимальний розмір штрафу
становить 20 млн гривень.
Відтак, зважаючи на вимоги базових законів у сфері енергетичних
ринків та відповідно до пункту 23 частини другої статті 29 Кодексу щодо
зарахування до доходів загального фонду державного бюджету, зокрема
коштів від санкцій (штрафів, пені тощо), що застосовуються відповідно до
закону, впровадження заходів впливу, запропонованих у законопроекті, у разі
виявлення відповідних правопорушень може опосередковано збільшити
надходження загального фонду державного бюджету.
Серед іншого, статтею 44 законопроекту передбачається встановити,
що незалежна зовнішня оцінка діяльності уповноваженого органу у сфері
стійкості критичної інфраструктури України здійснюється шляхом
проведення зовнішнього аудиту його діяльності, який проводиться
Рахунковою палатою один раз на три роки у визначеному нею порядку на
підставі міжнародних стандартів оцінки, форма та зміст відповідного звіту про
зовнішній аудит затверджуються Кабінетом Міністрів України,
відшкодування витрат, пов’язаних із проведенням зовнішнього аудиту,
здійснюється за рахунок державного бюджету. Слід відмітити, що відповідна
норма на сьогодні теж є в чинній редакції статті 26 Закону України «Про
критичну інфраструктуру».
Проте щодо зазначених положень слід зауважити таке.
8Відповідно до статті 98 Конституції України Рахункова палата є органом
спеціальної конституційної компетенції у сфері контролю за надходженням
коштів до Державного бюджету України та їх використанням, організація,
повноваження і порядок діяльності якої визначаються законом. Таким законом
є Закон України від 02.07.2015 № 576-VIII «Про Рахункову палату» (із
змінами), яким, зокрема, визначено наступне:
Рахункова палата є вищим державним колегіальним органом
фінансового контролю (аудиту), що підзвітний Верховній Раді України
/частини 2 і 3 статті 1/;
повноваження, покладені на Рахункову палату Конституцією України,
здійснюються через провадження заходів державного зовнішнього
фінансового контролю (аудиту), що забезпечуються шляхом здійснення
фінансового аудиту, аудиту діяльності (ефективності), аудиту відповідності,
експертизи, аналізу та інших контрольних заходів, при цьому організаційно-
методологічні засади здійснення державного зовнішнього фінансового
контролю (аудиту) визначаються Рахунковою палатою відповідно до Системи
професійних документів INTOSAI (IFPP) та цього Закону /стаття 4/;
за результатами здійснення заходів державного зовнішнього
фінансового контролю (аудиту) складається звіт, складовими частинами якого
є висновки та рекомендації (пропозиції), при цьому вимоги щодо змісту звіту,
порядок його складання, обговорення та розгляду визначаються цим Законом
та Регламентом Рахункової палати /частини 1 і 5 статті 35/;
втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування,
політичних партій та громадських об’єднань, підприємств, установ,
організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб у
діяльність Рахункової палати забороняється /частина 5 статті 3/;
фінансове забезпечення діяльності Рахункової палати здійснюється за
рахунок коштів державного бюджету, включаючи кошти, отримані відповідно
до міжнародних договорів України, згода на обов’язковість яких надана
Верховною Радою України, або проектів міжнародної технічної допомоги
/частина 1 статті 6/.
Отже, положення статті 44 законопроекту не узгоджуються з
відповідними нормами Закону України «Про Рахункову палату» або дещо їх
дублюють та потребують суттєвого доопрацювання для уникнення правової
колізії і неоднозначного практичного застосування, на що також звернуто
увагу в листі Рахункової палати до комітетів Верховної Ради України з питань
національної безпеки, оборони та розвідки і з питань бюджету /від 02.12.2024
№ 10-3996/, а також в експертному висновку Мінфіна.
Слід наголосити, що всупереч вимогам частини першої статті 27
Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України
суб’єктами права законодавчої ініціативи до законопроекту, прийняття якого
призведе до зміни показників бюджету, не подано належного фінансово-
9економічного обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) та
пропозицій змін до законодавчих актів України щодо скорочення витрат
бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення
збалансованості бюджету. На невиконання вказаних вимог звернуто увагу
також Мінфіном, при чому зауважено, що відсутність відповідних розрахунків
та обґрунтувань унеможливлює визначення вартісної величини впливу
законопроекту на показники державного та/або місцевих бюджетів.
Загалом Мінфін у межах компетенції не підтримує законопроект, надає
ряд зауважень та пропозицій по його суті (зокрема, щодо статей 1, 9, 12, 14,
16, 23, 33, 44, пункту 2 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення»
законопроекту), а також звертає увагу, що з огляду на повноваження та
функції Національного банку України, визначені законодавством,
законопроект потребує погодження з Національним банком України.
За підсумками розгляду даного питання Комітет з питань бюджету
ухвалив таке рішення:
законопроект за реєстр. № 12208 матиме вплив на показники бюджетів
(потребуватиме додаткових видатків державного та місцевих бюджетів, а
також може вплинути на дохідну частину бюджетів залежно від практики
застосування відповідної законодавчої ініціативи через два роки з дня
набрання чинності). У разі прийняття відповідного закону він може набирати
чинності згідно із законодавством;
рекомендувати Комітету з питань національної безпеки, оборони та
розвідки при доопрацюванні законопроекту за реєстр. № 12208 врахувати
необхідність опрацювання окремих його положень, які не узгоджуються з
вимогами статті 95 Конституції України та нормами Бюджетного кодексу
України (зокрема із статтями 2, 13, 23, 29, 30, 48 та 116), про що зазначено у
висновках Комітету та Мінфіну.
Додаток: на 12 арк.
Голова Комітету Роксолана ПІДЛАСА