Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України у сфері електронних комунікацій щодо врегулювання окремих питань користування радіочастотним спектром, загальної авторизації та процедури ведення реєстру постачальників електронних комунікаційних мереж та послуг

КОМІТЕТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

з питань цифрової трансформації

вул. М. Грушевського, 5, м. Київ, 01008, www.rada.gov.ua

Верховна Рада України

ВИСНОВОК

до проекту Закону України про внесення змін до деяких законів України у

сфері електронних комунікацій щодо врегулювання окремих питань

користування радіочастотним спектром, загальної авторизації та

процедури ведення реєстру постачальників електронних комунікаційних

мереж та послуг

(реєстр. № 12112 від 11.10.2024)

Комітет Верховної Ради України з питань цифрової трансформації

розглянув на своєму засіданні 14 січня 2025 року (Протокол № 138) проект

Закону України «Про внесення змін до деяких законів України у сфері

електронних комунікацій щодо врегулювання окремих питань користування

радіочастотним спектром, загальної авторизації та процедури ведення реєстру

постачальників електронних комунікаційних мереж та послуг», реєстр. № 12112,

поданий 11.10.2024 народним депутатом України Федієнком О.П. та іншими

народними депутатами України.

Метою законопроекту визначено вдосконалення процедури ведення

реєстру постачальників електронних комунікаційних мереж та послуг,

забезпечення прозорості ціноутворення в сфері електронних комунікацій,

перегляд ліцензій на користування радіочастотним спектром.

Міністерство цифрової трансформації України повідомило про відсутність

пропозицій та зауважень до зазначеного проекту Закону.

Адміністрація Державної служби спеціального зв’язку та захисту

інформації України повідомила, що зауважень і пропозицій до проекту Закону

немає.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах

електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового

зв'язку вирішила висловити позицію про доцільність прийняття законопроекту.

Головне науково-експертне управління Верховної Ради України надало

ряд зауважень до законопроекту, зокрема зазначило, що виглядає дискусійною у

концептуальному відношенні пропозиція оновлених ст. ст. 18, 20 Закону щодо

встановлення загальної вимоги до всіх постачальників електронних

комунікаційних мереж та/або послуг, які здійснюють діяльність у сфері

електронних комунікацій, щодо ведення окремого бухгалтерського обліку

діяльності, пов’язаної з наданням електронних комунікаційних мереж та/або

послуг. Слід зауважити, що, сам по собі, такий окремий бухгалтерський облік

може здійснюватися лише тими суб’єктами господарювання, які здійснюють

діяльність не тільки у сфері електронних комунікацій мереж та/або послуг, але й

у інших, ніж електронні комунікації, сферах господарської діяльності, як це,

власне, і передбачено наразі положеннями ч. 2 ст. 20 Закону.

Національне агентство з питань запобігання корупції надало висновок

антикорупційної експертизи законопроекту в якому зазначило, що проект Закону

містить корупціогенні фактори та потребує доопрацювання з урахуванням

наданих рекомендацій, а саме:

- визначення чітких підстав прийняття регуляторним органом рішення про

перегляд умов ліцензій, вимог до його проведення (черговості стосовно

ліцензіатів, періодичності, меж та процедур такого перегляду);

- механізму проведення консультацій з користувачами радіочастотним

спектром, або ж застосовувати відсильну норму до іншого положення проекту

Закону, яке унормовує відповідне питання;

- забезпечення пропорційного підходу до суб’єктів господарювання в

частині обрахування плати за продовження строку дії відповідних

ліцензій/дозволів з урахуванням частини п’ятирічного строку, що вже минув.

Державна регуляторна служба України надала зауваження та зазначила,

що проект Закону розроблений без дотримання ключових принципів державної

регуляторної політики: доцільності, адекватності, ефективності та

збалансованості, визначених вимогами статей 4, 5 Закону України «Про засади

державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в частині

недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними.

До Комітету надійшов лист Американської торгівельної палати в Україні з

проханням не підтримувати законопроект. У листі зазначається, що на думку

експертів компаній-членів Палати окремі положення законопроекту

передбачають необмежену дискрецію регуляторного органу, відсутність чітких

меж повноважень та критеріїв перегляду ліцензійних умов на користування

радіочастотним спектром, створює ризики зловживань під час застосування

таких повноважень на практиці та суперечить принципам передбачуваності та

правової визначеності.

Також на думку експертів компаній-членів Палати окремі положення

законопроекту не узгоджуються та суперечать чинним на сьогодні міжнародно-

правовим зобов’язанням України в сфері європейської інтеграції, зокрема

запропоновані зміни до частини третьої статті 18 та частини другої статті 20

Закону України «Про електронні комунікації» не відповідають статті 17

Директиви Європейського Парламенту і Ради (ЄС) 2018/1972 від 11 грудня 2018

року про запровадження Європейського кодексу електронних комунікацій,

відповідно до якої викладені чинні редакції статті 18 та 20 Закону України «Про

електронні комунікації». Кодекс електронних комунікацій ЄС містить спеціальні

умови для застосування окремого обліку, згідно з якими держави-члени

вимагають від суб’єктів господарювання, що надають електронні комунікаційні

мережі загального користування або загальнодоступні електронні комунікаційні

послуги та мають спеціальні або виключні права на надання послуг в інших

секторах у тій самій або іншій державі-члені, вести окремий бухгалтерський

облік для діяльності, пов’язаної з наданням електронних комунікаційних мереж

або послуг. Водночас, положення законопроекту запроваджують вимогу щодо

ведення окремого бухгалтерського обліку для усіх постачальників електронних

комунікаційних мереж та/або послуг, незалежно від того чи здійснюють вони

діяльність в інших секторах.

Крім того, на думку експертів компаній-членів Палати Запропоновані

положення пункту 2 Розділу ІІІ законопроекту передбачають зворотну дію

нормативно-правового акту у часі, що не відповідає статті 58 Конституції

України.

Також до Комітету звернулася Європейська Бізнес Асоціація з проханням

не підтримувати прийняття законопроекту з огляду на те, що нове регулювання,

на думку експертів Асоціації, містить такі ризики::

- необмежені дискреційні повноваження регуляторного органу у сфері

електронних комунікацій щодо перегляду умов ліцензій (на підставі порядку,

який сам же і встановлює);

- відсутність критеріїв періодичності та меж перегляду умов ліцензій;

- невідповідність принципам передбачуваності та прогнозованості норм

права, оскільки перегляд умов ліцензій може відбуватися в бік запровадження

більш жорстких та складних для виконання вимог для ліцензіатів. При цьому

важливо відмітити, що регуляторний орган у сфері електронних комунікацій –

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах електронних

комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку є

центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, та у своїй

діяльності керується принципами самостійності та незалежності у прийнятті

рішень. Відповідно до частини 2 статті 3 Закону України «Про засади державної

регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11

вересня 2003 року дія цього закону не поширюється на акти НКЕК.

Представники бізнесу підкреслюють, що встановлення або розширення

дискреційних повноважень органу державної влади за відсутності визначення

вичерпних випадків, підстав, форм, строків, порядку здійснення таких

повноважень, контролю за їх здійсненням та відповідальності за можливі

зловживання під час їх здійснення можуть створювати ризики зловживань з боку

органів державної влади.

Як зазначає Європейська Бізнес Асоціація у листі, Конституційний Суд

України визнавав можливість за органом державної влади мати певні

дискреційні повноваження у прийнятті рішень, проте наголошував, що «цей

механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного

втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого – наявність

можливості у особи передбачати дії цих органів» (абзац 3 підпункту 2.4 пункту

2 мотивувальної частини Рішення №3-рп/2016 від 8 червня 2016 року). Схожі

твердження викладені у пункті 45 Доповіді про правовладдя Європейської

комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія), ухваленій на 86-му

пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року, де вказується, що «потреба у

визначеності не означає, що тому органові або посадовцеві, який ухвалює

рішення, не треба надавати дискреційних повноважень (коли без цього не можна

обійтися), проте тоді мають бути наявними процедури, що унеможливлюють

зловживання такими повноваженнями. У цьому контексті будь-який

нормативний акт, що ним надаються дискреційні повноваження певному

державному органові, має вказати на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме

правовладдю, якщо надана виконавчій владі юридична дискреція матиме

характер необмеженої влади. Отже, в нормативному акті має бути визначено

обсяг будь-якої такої дискреції та спосіб її здійснення достатньо чітко, щоб особа

мала адекватний захист від свавільности».

Інтернет асоціація України повідомила, що підтримує проект Закону,

водночас надала пропозиції щодо необхідності внесення змін до запропонованої

редакції пункту 17 частини третьої статті 18 Закону України «Про електронні

комунікації» та запропонувала таку редакцію: «17) вести окремий облік доходів

і витрат за кожним з видів електронних комунікаційних послуг відповідно до

статті 20 цього Закону, у разі надання двох і більше видів електронних

комунікаційних послуг».

Українська асоціація операторів зв’язку «Телас» звернулася з проханням

не допустити запровадження регулювання, яке шкодить галузі електронних

комунікацій, містить норми, що не узгоджуються з чинним законодавством

України та Європейського союзу, ставить учасників ринку електронних

комунікацій у нерівне становище, в порівнянні з іншими сферами господарської

діяльності, створює несприятливе середовище для інвестицій і, відповідно, може

негативно вплинути на доходи бюджету.

Законопроект скасовує норми Закону України «Про електронні

комунікації», які на період дії воєнного стану передбачають автоматичну

безоплатну пролонгацію ліцензій на користування радіочастотним спектром та

дозволів на користування номерним ресурсом.

З моменту прийняття змін Законами України від 16.08.2022 та від

13.07.2023 обставини, за яких приймалися відповідні зміни, не зазнали жодних

покращень, які б могли обґрунтовувати їх скасування. Тривають воєнні дії,

географія яких поступово розширюється, мережі електронних комунікацій

продовжують руйнуватися, залишається обмеженою можливість залучення

іноземних інвестицій та фінансування. На додаток до цього відбулася руйнація

енергетичної інфраструктури та, відповідно, додаткове значне посилення

фінансового та операційного навантаження на операторів. З початку військового

вторгнення в Україну держава взяла курс на підтримку та пришвидшення

бізнесових процесів в період воєнного (надзвичайного) стану, забезпечення

спрощених умов набуття суб’єктами господарювання права на провадження

господарської діяльності, продовження дії дозволів та ліцензій, а саме: шляхом

прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 18 березня 2022 р. № 314

«Деякі питання забезпечення провадження господарської діяльності в умовах

воєнного стану».

Прийнятий 17 липня 2024 року Закон України «Про внесення змін до

деяких законів України щодо спрощення умов провадження господарської

діяльності в період дії воєнного стану в Україні» (№ 3869-IX) продовжує

послідовну державну політику та встановлює, що строкові ліцензії, строк дії яких

закінчується у період дії воєнного стану, вважаються такими, дію яких

продовжено на період дії воєнного стану та до кінця календарного року, в якому

припинено або скасовано воєнний стан, але не менше трьох місяців з дня його

припинення чи скасування, а періодичні, чергові платежі за ними відстрочуються

на цей строк.

Українська асоціація операторів зв’язку «Телас» наголосила, що

передбачене пунктом 6 розділу І Законопроекту виключення з Закону пункту 8-

1 розділу XIX «Прикінцеві та перехідні положення» щодо автоматичного

продовження строку дії ліцензій на користування радіочастотним спектром та

дозволів на користування ресурсом нумерації ставить суб’єктів господарювання

у сфері електронних комунікацій у гірше становище, порівняно з іншими

сферами економіки, є дискримінаційним, непослідовним та не відповідає таким

принципам державної регуляторної політики як послідовність та

передбачуваність.

Крім того, запропоновані на заміну положення пункту 2 Розділу ІІІ

Законопроекту передбачають зворотну дію нормативно-правового акту у часі,

що не відповідає статті 58 Конституції України. Таке нове регулювання, на

відміну від чинного, спричинює ризики:

- втрати операторами номерного ресурсу на окупованих територіях,

оскільки неможливість його використання стає передумовою неможливості

продовження строку дії дозволів;

- втрати РЧС та номерного ресурсу: скасування автоматичного

продовження строків дії дозвільних документів з дати набуття чинності новим

Законопроектом створює ризик для своєчасного їх продовження, оскільки воно

не враховує встановлені Законом терміни для завчасного подання заяв;

- порушення звітності: Законопроект не враховує, що ліцензії на РЧС є

активом, який обліковується, амортизується і впливає на податкові зобов’язання.

Внесення змін до реквізитів ліцензії з датою в минулому потребуватиме

ретроспективного коригування фінансової та податкової звітності (зазначаються

при сплаті рентних платежів).

Це може призвести до значних фінансових ризиків і додаткових витрат для

постачальників послуг, що є небажаним і неприпустимим.

Асоціація «Телекомунікаційна палата України» звернулася з проханням не

підтримувати законопроект реєстр. № 12112, ухвалити висновок щодо

недоцільності його включення до порядку денного сесії Верховної Ради України,

або рекомендувати Верховній Раді України відхилити зазначену ініціативу.

Також Асоціація «Телекомунікаційна палата України» зазначила, що

відміна автоматичного продовження ліцензій на користування радіочастотним

спектром та дозволів на номерний ресурс становить критичну загрозу для

стабільної роботи галузі електронних комунікацій у надскладних умовах

воєнного стану. У той час як інші сфери економіки отримують підтримку від

держави через автоматичне продовження дозволів і ліцензій (наприклад,

відповідно до статті 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської

діяльності» та Постанови КМУ від 18 березня 2022 р. № 314), пропонується, що

індустрія електронних комунікацій має фактично бути залишена без

аналогічного захисту. Такий підхід створює дискримінаційні умови для

критично важливого сектору, який є основою зв'язку та безпеки для мільйонів

українців під час війни.

Більше того, запропоновані положення пункту 2 Розділу ІІІ законопроекту

реєстр. № 12112, передбачають зворотну дію нормативно-правового акту у часі,

що не відповідає статті 58 Конституції України, статті 59 Закону України «Про

правотворчу діяльність».

Асоціація «Телекомунікаційна палата України» зазначила, що

запропоновані зміни до частини третьої статті 18 та частини другої статті 20

Закону України «Про електронні комунікації» не відповідають статті 17

Директиви Європейського Парламенту і Ради (ЄС) 2018/1972 від 11.12.2018 року

про запровадження Європейського кодексу електронних комунікацій (далі –

Кодекс електронних комунікацій ЕС), відповідно до якого викладені чинні

редакції статті 18 та 20 Закону України «Про електронні комунікації». Кодекс

електронних комунікацій ЄС містить спеціальні умови для застосування

окремого обліку, згідно яких держави-члени вимагають від суб’єктів

господарювання, що надають електронні комунікаційні мережі загального

користування або загальнодоступні електронні комунікаційні послуги та мають

спеціальні або виключні права на надання послуг в інших секторах у тій самій

або іншій державі-члені вести окремий бухгалтерський облік для діяльності,

пов’язаної з наданням електронних комунікаційних мереж або послуг. Також,

відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 17 Кодексу електронних

комунікацій ЕС Держави-члени можуть не застосовувати вимоги, зазначені в

першому підпараграфі, до суб’єктів господарювання, що мають річний оборот

менше ніж 50 млн. євро від діяльності в межах Союзу, пов’язаної з електронними

комунікаційними мережами або послугам.

Громадська спілка «Спілка українських підприємців» також звернулася

листом з проханням ухвалити висновок щодо недоцільності включення проекту

Закону реєстр. № 12112 до порядку денного сесії Верховної Ради України або

рекомендувати Верховній Раді України відхилити його за наслідками розгляду в

першому читанні з огляду на те, що на думку учасників Спілки, призведе до

суттєвого негативного впливу в галузі електронних комунікацій.

Суттєві зауваження до законопроекту також надали найбільші оператори

мобільного зв’язку: ПрАТ «Київстар», яке зазначило, що передбачена пунктом

чотири розділу ІІІ законопроекту вимога здійснити перегляд та зміну чинних

умов ліцензій на РЧС у діапазоні 900МГц є безпрецедентним порушенням прав

інвесторів, які зробили фінансові інвестиції в Україну та придбали ліцензії на

умовах аукціону. Також на думку Товариства законопроект замінює чинне

регулювання, яке відповідає загальнодержавній політиці у сфері ліцензування

господарської діяльності та нормам Кодексу електронних комунікацій ЄС, на

положення, які несуть ризик подальшому провадженню господарської діяльності

в сфері електронних комунікацій, надання послуг з використанням РЧС та

ресурсу нумерації; ПрАТ «ВФ Україна» також зазначило, що перегляд умов

виданих ліцензій є порушенням прав інвесторів, більше того, перегляд умов

ліцензій супроводжуються необмеженими дискреційними повноваженнями

регуляторного органу, а запропоновані законопроектом норми спричинюють

ризики втрати операторами номерного ресурсу та радіочастотного спектру; ТОВ

«лайфселл» зазначило, що чинні норми законодавства щодо відтермінування

виконання умов ліцензій на користування радіочастотним спектром та

автоматичне продовження строку дії ліцензій на користування радіочастотним

спектром та дозволів на користування ресурсом нумерації дозволило Товариству

направити збережені фінансові ресурси на виконання вимог держави щодо

забезпечення сталості функціонування мереж мобільного зв’язку в умовах

воєнного стану та відсутності електропостачання, та виконання інших завдань

Національного центру оперативно-технічного управління мережами

телекомунікацій. В той же час, запропоновані норми щодо необмеженої

дискреції регуляторного органу в частині перегляду ліцензійних умов операторів

в періоди надзвичайного та воєнного стану, створюють непередбачувані умови

для ведення діяльності, та суперечать принципу верховенства права. Отримавши

ліцензію на користування радіочастотним спектром на визначений строк,

Товариство має право розраховувати, що умови на які Товариство погодилося,

будуть незмінними.

Комітет вважає, що з огляду на отримані зауваження законопроект має

бути суттєво доопрацьований, в тому числі, для забезпечення його відповідності

нормам законодавства Європейського Союзу, Закону України «Про внесення

змін до деяких законів України щодо спрощення умов провадження

господарської діяльності в період дії воєнного стану в Україні» (№ 3869-IX) та

вимогам регуляторного та антикорупційного законодавства.

Враховуючи зазначене, за результатами обговорення Комітет ухвалив:

1. Рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про

внесення змін до деяких законів України у сфері електронних комунікацій щодо

врегулювання окремих питань користування радіочастотним спектром, загальної

авторизації та процедури ведення реєстру постачальників електронних

комунікаційних мереж та послуг», реєстр. № 12112, поданий 11.10.2024

народним депутатом України Федієнком О.П. та іншими народними депутатами

України включити до порядку денного дванадцятої сесії Верховної Ради

України IX скликання та за наслідками розгляду в першому читанні

повернути його суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання.

2. Співдоповідачем від Комітету із даного питання на пленарному засіданні

Верховної Ради України визначити Голову Комітету Крячко Михайла

Валерійовича.

Голова Комітету М. КРЯЧКО