Проєкт Закону про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення відповідальності за порушення законодавства про охорону культурної спадщини

КОМІТЕТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

з питань гуманітарної та інформаційної політики

вул. М. Грушевського, 5, м. Київ, 01008, www.rada.gov.ua

1

ВИСНОВОК

на проєкт Закону про внесення змін до Кримінального кодексу України та

Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення

відповідальності за порушення законодавства про охорону культурної

спадщини

(реєстр. №11458 від 02.08.2024)

Комітет Верховної Ради України з питань гуманітарної та інформаційної

політики, у межах предметів відання Комітету, розглянув на своєму засіданні 31

жовтня 2024 року (протокол № 157) проєкт Закону про внесення змін до

Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні

правопорушення щодо посилення відповідальності за порушення законодавства

про охорону культурної спадщини, поданий народним депутатом Бабенком М.В.

та іншими народними депутатами України (реєстр. №11458 від 02.08.2024р.).

Як зазначено у пояснювальній записці до проєкту, законопроєкт

спрямований на посилення відповідальності за порушення законодавства про

охорону культурної спадщини, враховуючи принцип пропорційності, згідно з

яким встановлені законодавством санкції знаходились в справедливому балансі з

масштабами порушення і убезпечили б у майбутньому втрату об’єктів культурної

спадщини.

Законопроєкт передбачає:

- розширення переліку складів кримінальних та адміністративних

правопорушень, що максимально охоплює деструктивні, негативні практики в

у сфері охорони культурної спадщини;

- запровадження кримінальної відповідальності юридичних осіб за

порушення у сфері охорони культурної спадщини з використанням конфіскації

пам’яток як санкції;

- встановлення жорстких санкцій за кримінальні та адміністративні

правопорушення у сфері охорони культурної спадщини;

- запровадження відповідальності за дії чи бездіяльність посадових осіб,

якими створюються умови для порушень у сфері охорони культурної спадщини;

- впровадження кримінальної відповідальності за невиконання приписів чи

інших рішень органів охорони культурної спадщини, вимог посадових осіб

органів охорони культурної спадщини, або створення перешкод для їх діяльності;

- запровадження кримінальної відповідальності за воєнні злочини проти

культурної спадщини;

2- запровадження адміністративної відповідальності посадових осіб

підприємств, установ, організацій за порушення законодавства у сфері охорони

культурної спадщини.

Для досягнення цієї мети пропонується внести зміни до Кримінального

кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення з метою

посилення відповідальності за порушення законодавства про охорону культурної

спадщини.

Кримінальна відповідальність за умисне незаконне знищення, руйнування

або пошкодження пам’яток-об’єктів культурної спадщини є засобом впливу

держави для збереження історико-культурної спадщини України. Єдиною

підставою для притягнення винної особи до кримінальної відповідальності є

вчинення нею суспільно небезпечного діяння, що містить склад відповідного

кримінального правопорушення.

На сьогодні необхідним є внесення доповнень до ККУ в частині доповнення

кваліфікаційних ознак умисного незаконного знищення, руйнування або

пошкодження пам’яток культурної спадщини, запровадження кримінальної

відповідальності за невиконання приписів чи інших рішень органів охорони

культурної спадщини, вимог посадових осіб органів охорони культурної

спадщини, або створення перешкод для їх діяльності тощо.

Міністерство культури та інформаційної політики України у своєму висновку

№ 19/18/16-24 від 20.08.2024. висловили низку пропозицій і вважають, що

законопроєкт потребує суттєвого доопрацювання. МКІП зазначили наступне.

Запропонована у законопроєкті частина перша статті 2331 Кримінального

кодексу України (далі – ККУ) дублює положення частини другої 298 ККУ. При

цьому, у відповідності до пункту 3 частини четвертої статті 34 Закону України

«Про правотворчу діяльність» (24.08.2023р., № 3354-IX) нормативно-правовий

акт має не містити дублюючих норм права, а також не повторювати норм права

іншого нормативного акта.

Також частиною третьою статті 2331 ККУ законопроєкту передбачається, що

нанесення за відсутності дозволу органів охорони культурної спадщини або інших

уповноважених органів надписів, малюнків чи інших графічних зображень,

розміщення рекламних носіїв на об'єкті культурної спадщини, незалежно від того

у чиїй власності є такий об’єкт - караються штрафом від 3 до 15 тисяч

неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавленням волі на строк

від 1 до 3 років. Відповідно до частини четвертої статті 24 Закону України «Про

охорону культурної спадщини» (№ 1805-III від 08.06.2000р.) забороняється

змінювати призначення пам'ятки, її частин та елементів, робити написи, позначки

на ній, на її території та в її охоронній зоні без дозволу відповідного органу

охорони культурної спадщини. При цьому, у Законі України «Про охорону

культурної спадщини» відсутні визначення дозволу на розміщення графічних

малюнків чи інших графічних зображень. Тому перелік підстав для притягнення

до кримінальної відповідальності є ширшим, ніж перелік дозволів, які надаються.

3Слід конкретизувати, що до кримінальної відповідальності притягаються за

нанесення за відсутності дозволу органів охорони культурної спадщини або інших

уповноважених органів надписів, малюнків чи інших графічних зображень,

розміщення рекламних носіїв на об'єкті культурної спадщини, лише якщо

внаслідок таких дій було пошкоджено або зруйновано об’єкт культурної

спадщини (його частину). Якщо зазначені вище дії не призвели до вказаних

наслідків, то за такі порушення має бути передбачена саме адміністративна

відповідальність.

Щодо статті 2332 законопроєкту МКІП зазначає, що під час процедури

занесення об’єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих

пам’яток України або переліків щойно виявлених об’єктів культурної спадщини

відповідно до Порядку обліку об’єктів культурної спадщини (затвердженого

наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158 (у редакції наказу

Міністерства культури та інформаційної політики України від 01.03.2024 № 158)

не передбачена публікація інформації стосовно об’єктів нерухомості, стосовно

яких уповноваженими органами здійснюються заходи по включенню до реєстрів

пам’яток культурної спадщини. У зв’язку з цим доведення вини у зазначеному

кримінальному правопорушенні є сумнівним через відсутність можливості

поінформованості про активну процедуру занесення зазначених об’єктів

культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам’яток України або

переліків щойно виявлених об’єктів культурної спадщини. З огляду на викладене,

статтю необхідно конкретизувати шляхом виключення «недбалості» з

кваліфікуючих ознак злочину та конкретизації статті шляхом визначення

суб’єктів злочину.

У статті 2333 ККУ законопроєкту назву статті слід змінити на «Внесення

недостовірної інформації до науково-проектної та містобудівної документації

щодо пам’яток культурної спадщини». З кваліфікуючих ознак злочину слід

вилучити «розробку» з огляду на відсутність будь-яких правових наслідків у

зазначеній діяльності. Також рекомендується конкретизувати положення статті

шляхом використання терміну «науково-проектна документація у сфері охорони

культурної спадщини», визначення якого надано у статті 334 Закону України «Про

охорону культурної спадщини». У подальшому слід вилучити текст про незаконне

відчуження, оскільки містобудівна документація не має впливу на процес

відчуження об’єктів культурної спадщини (їх частин).

У статті 2334 ККУ цього законопроєкту з кваліфікуючих ознак злочину слід

вилучити «незаконне відчуження об’єктів культурної спадщини», оскільки

невиконання приписів чи інших рішень органів охорони культурної спадщини,

вимог посадових осіб органів охорони культурної спадщини, або створення

перешкод для їх діяльності не має впливу на процес відчуження об’єктів

культурної спадщини (їх частин).

Також МКІП звертає свою увагу на те, що у законопроєкті передбачається як

кримінальна, так і адміністративна відповідальність за одні й ті самі

правопорушення, зокрема за невиконання приписів чи інших рішень органів

4охорони культурної спадщини, вимог посадових осіб органів охорони культурної

спадщини, або створення перешкод для їх діяльності. Крім того, зазначені у цій

статті дії підпадають під визначення статті 367 ККУ.

Стаття 4384 законопроєкту не узгоджується як сама з собою, так і з

міжнародним законодавством у сфері охорони культурної спадщини під час

військових конфліктів і потребує суттєвого доопрацювання, зокрема

передбачається відповідальність за заборону здійснення нападу на культурні

цінності.

Зміни, що пропонуються до статті 92 Кодексу України про адміністративні

правопорушення, не узгоджуються із переліком адміністративних проступків,

передбачених статтею 46 Закону України «Про охорону культурної спадщини»,

містять чисельні неточності у визначеннях й не узгоджуються із чинними

нормами цього Закону.

Міністерство фінансів України (лист № 07030-01-3/23886 від 14.08.2024р.)

вважає, що реалізація Закону може вплинути на дохідну частину державного та

місцевих бюджетів за рахунок:

внесення змін до розмірів штрафів, що будуть сплачувати громадяни,

посадові особи підприємств, установ, організацій та юридичні особи, які

здійснили правопорушення у сфері охорони культурної спадщини;

запровадження кримінальної відповідальності юридичних осіб за порушення

у сфері охорони культурної спадщини з використанням конфіскації пам’яток як

санкції.

Водночас реалізація Закону може призвести до збільшення видатків

державного бюджету на утримання засуджених в установах виконання покарань

у зв’язку із посиленням кримінальної відповідальності за відповідні злочини.

Міністерство розвитку громад та територій України проаналізувавши текст

законопроєкту зазначає про необхідність його доопрацювання у наступних

положеннях.

Підпунктом 3 пункту 1 розділу І цього законопроєкту пропонується

доповнити ККУ статтею 2331 щодо знищення, пошкодження або осквернення

об'єктів культурної спадщини. Частиною першою, встановлюється норма, що

умисне чи внаслідок недбалості знищення, пошкодження або осквернення об’єкту

культурної спадщини, що перебуває під захистом держави, незалежно від того у

чиїй власності перебуває такий об’єкт, караються штрафом від 20 до 40 тисяч

неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або позбавленням волі на строк

від 1 до 3 років з конфіскацією об’єкта культурної спадщини та пов’язаних з ним

майна та майнових прав.

Частиною другою, встановлюється норма, що дії передбачені частиною 1 цієї

статті, які вчинені з використанням підпалу, вибухових робіт або іншого

загальнонебезпечного способу або вчинені повторно чи за попередньою змовою

групою осіб або щодо об’єкту всесвітньої спадщини, його території, буферної

зони караються штрафом від 30 до 50 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів

громадян або позбавленням волі на строк від 3 до 5 років та забороною займатись

5професійною діяльністю у сфері містобудування до трьох років з конфіскацією

об’єкта культурної спадщини та пов’язаних з ним майна та майнових прав.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основи містобудування»

містобудування (містобудівна діяльність) – це цілеспрямована діяльність

державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ,

організацій, громадян, об’єднань громадян по створенню та підтриманню

повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку

населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання

територій, проектування, будівництво об’єктів містобудування, спорудження

інших об’єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні

традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об’єктів

культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Згідно із статтею 1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення

у сфері містобудівної діяльності» правопорушеннями у сфері містобудівної

діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб’єктів містобудування -

юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або

неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними

нормами, державними стандартами і правилами. Вчинення суб’єктами

містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою

відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.

Знищення, пошкодження або осквернення об’єкту культурної спадщини, що

перебуває під захистом держави, дії, які вчинені з використанням підпалу,

вибухових робіт або іншого загальнонебезпечного способу не відносяться до

різновидів містобудівної діяльності чи правопорушень у цій сфері, що встановлені

законами України «Про основи містобудування», «Про регулювання

містобудівної діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері

містобудівної діяльності».

Також Міністерство розвитку громад та територій України підкреслили, що

пропозиція, запропонована у редакції законопроєкту новою частиною другою

статті 2331 щодо віднесення вище перелічених порушень до порушень у сфері

містобудівної діяльності не відповідає предмету регулювання містобудівної

діяльності встановленої законодавством, тому застосування такого обмеження як

встановлення заборони займатись професійною діяльністю у сфері

містобудування до трьох років, створює правову колізію у застосуванні норм

права й потребує виключення.

Також запропонована юридична конструкція «заходи щодо надання захисту

держави та внесення до відповідних державних реєстрів пам’яток культурної

спадщини» не містить посилання на норми Закону України «Про охорону

культурної спадщини» (№ 1805 від 08.06.2000р.), які регулюють ці питання, та не

застосовує встановлену абзацом першим частини першої статті 14 цього ж Закону,

дефініцію «занесення об’єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін

до нього», абзацом першим частини другої статті 14 Закону дефініцію «набуття

правового статусу щойно виявленого об’єкта культурної спадщини» тощо. Тому

6пропонується внести до частини першої статті 2332 законопроєкту відповідні

уточнення.

Також законопроєктом додатково планується врегулювати процедуру

надання повідомлення про початок державної реєстрації об'єктів культурної

спадщини шляхом публікації повідомлення про початок дій із занесення об'єкта

культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам’яток України та

внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам’ятки) та/або

надання правового статусу щойно виявленого об’єкта культурної спадщини на

офіційному вебсайті уповноваженого органу охорони культурної спадщини, а

також у офіційних друкованих виданнях. Натомість варто зазначити, що існують

прогалини в законодавстві, оскільки ні в діючому Законі України «Про охорону

культурної спадщини», ні в даному законопроєкті не врегульовані питання

відповідного інформування та/або розміщення у відкритих джерелах окремого

повідомлення про те, що розпочата процедура занесення об’єкта культурної

спадщини до Державного реєстру нерухомих пам’яток України та внесення змін

до нього або розпочато процедуру внесення об’єкта культурної спадщини до

Переліку об’єктів культурної спадщини (у подальшому набуття правового статусу

щойно виявленого об'єкта культурної спадщини).

Положеннями статті 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини»

(№ 1805 від 08.06.2000р.) регламентовано лише створення повідомлення про

набуття правового статусу щойно виявленого об’єкта культурної спадщини та

видача власнику пам’ятки або уповноваженому ним органу свідоцтва про

реєстрацію об’єкта культурної спадщини як пам’ятки. Такі дії відбуваються вже

після прийняття відповідного рішення, а не на його початку, коли тільки

розпочата процедура. Тому за відсутності конкретних процедур, встановлювати

покарання у вигляді штрафу або позбавлення волі з конфіскацією об’єктів

нерухомості не корелюється з принципом правової визначеності. У зв’язку з цим

необхідно додатково врегулювати процедуру надання повідомлення про початок

державної реєстрації об'єктів культурної спадщини наприклад, шляхом публікації

повідомлення про початок дій із занесення об'єкта культурної спадщини до

Державного реєстру нерухомих пам’яток України та внесення змін до нього

(вилучення з Реєстру, зміна категорії пам’ятки) та/або надання правового статусу

щойно виявленого об’єкта культурної спадщини на офіційному веб-сайті

уповноваженого органу охорони культурної спадщини, а також у офіційних

друкованих виданнях. Зважаючи на викладене, стаття 2332 законопроєкту

потребує суттєвого доопрацювання.

Підпунктом 7 пункту 1 розділу І законопроєкту пропонується ККУ

доповнити статтею 3671, що визначає «не обіцяне сприяння юридичним та

фізичним особам у проведенні незаконної містобудівної діяльності, яка може

привести або привела до пошкодження, знищення, незаконного відчуження

об’єктів культурної спадщини або їх елементів, частин, якщо такі дії не містять

ознак іншого посадового правопорушення». Слід зазначити, що статтею 25 Закону

України «Про основи містобудування» регулюються питання відповідальності за

7порушення містобудівного законодавства, також Закон України «Про

відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»

встановлює відповідальність юридичних осіб і фізичних осіб - підприємців

(суб’єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Отже, враховуючи, що питання збереження пам’яток культурної спадщини є

одним із напрямів містобудівної діяльності, врегулювання порушеної

проблематики вбачається за доцільне здійснювати в комплексі з антикорупційним

та містобудівним законодавством (Кодексом України про адміністративні

правопорушення, законами України «Про запобігання корупції», «Про державну

службу» «Про основи містобудування», «Про регулювання містобудівної

діяльності», «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної

діяльності»).

Враховуючи висловлені зауваження Міністерство розвитку громад та

територій України рекомендує авторам законопроєкту його суттєво

доопрацювати.

Комітет погоджується, що з метою усунення прогалин у правовому

регулюванні захисту культурної спадщини та посилення відповідальності у даній

сфері варто внести зміни щонайшвидше, адже в сучасних умовах війни

збереження пам’яток-об’єктів культурної спадщини є пріоритетним завданням

нашої держави для виховання національної свідомості майбутніх поколінь.

З урахуванням проведеного обговорення, Комітет у х в а л и в:

1.Рекомендувати Верховній Раді України проєкт Закону про внесення змін до

Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні

правопорушення щодо посилення відповідальності за порушення законодавства

про охорону культурної спадщини, поданий народним депутатом України

Бабенком М.В. та іншими народними депутатами України (реєстр. №11458 від

02.08.2024р.) за результатами розгляду у першому читанні прийняти за основу,

доопрацювавши його з урахуванням пропозицій і поправок, висловлених у

висновку Комітету з питань гуманітарної та інформаційної політики відповідно

до частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України.

2.Запропонувати Комітету з питань правоохоронної діяльності при

подальшому доопрацюванні проєкту Закону про внесення змін до Кримінального

кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо

посилення відповідальності за порушення законодавства про охорону культурної

спадщини (реєстр. № 11458) у другому читанні долучити народних депутатів

України – членів Комітету з питань гуманітарної та інформаційної політики.

3.Направити висновок Комітету про розгляд зазначеного законопроєкту до

Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності,

визначеного головним з його опрацювання.

Голова Комітету Микита ПОТУРАЄВ