Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення розгляду справ незначної складності про пенсійні та інші соціальні виплати, типових адміністративних справ, а також судового контролю

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проєкту Закону України «Про внесення змін

до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення розгляду справ

незначної складності про пенсійні та інші соціальні виплати,

типових адміністративних справ, а також судового контролю»

Мета: проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів

України щодо удосконалення розгляду справ незначної складності про пенсійні

та інші соціальні виплати, типових адміністративних справ, а також судового

контролю» розроблений для удосконалення розгляду справ незначної складності

про пенсійні та інші соціальні виплати, типових адміністративних справ, а також

судового контролю.

Цей проєкт Закону є альтернативним до проєкту Закону України «Про

внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення

розгляду справ незначної складності про пенсійні та інші соціальні виплати, а

також типових адміністративних справ», реєстр. № 11170 від 12.04.2024.

1. Підстава розроблення проєкту Закону.

Одним із завдань Стратегії розвитку системи правосуддя та

конституційного судочинства на 2021-2023 роки, затвердженої Указом

Президента України від 11 червня 2021 року № 231/2021 (далі – Стратегія), було

підвищення ефективності організації судової влади та інститутів правосуддя,

зміцнення довіри до них суспільства.

Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод

передбачає, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його

справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом,

встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків

цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого

проти нього кримінального обвинувачення.

При цьому Україна є однією з небагатьох держав – членів Ради Європи, в

яких Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) виявив структурну

проблему, що стосується надмірної тривалості судових розглядів (групи справ

Світлани Науменко (заява № 41984/98) проти України).

Так, ЄСПЛ зазначив, що розумність тривалості провадження повинна

оцінюватись у світлі конкретних обставин справи з урахуванням критеріїв,

напрацьованих Європейським судом, зокрема складності справи, поведінки

заявника і відповідних державних органів та важливості предмета спору для

заявника.

На необхідності дотримання розумних строків судового провадження

неодноразово наголошувалося у рекомендаціях та висновках Комітету

Міністрів Ради Європи, Консультативної ради європейських суддів,

2

Венеційської комісії та інших міжнародних та європейських інституцій,

зокрема:

- рекомендаціях СМ/REC(2010) Комітету Міністрів Ради Європи щодо

ефективних засобів правового захисту від надмірної тривалості провадження;

- звіті Венеційської Комісії CDL-AD(2006)036rev від 03 квітня 2007 року

щодо ефективності внутрішніх засобів правового захисту стосовно надмірної

тривалості судового розгляду;

- висновку Венеційської Комісії CDL-AD(2013)034 від 10 грудня 2013

року;

- висновку № 6 (2004) Консультативної ради європейських суддів про

справедливий суд у розумні строки та роль судді в судових процесах з

урахуванням альтернативних засобів вирішення спорів.

З приводу розумних строків у процесуальних законах Консультативна рада

європейських суддів у своєму висновку № 6 (2004) з метою гарантування

ухвалення судових рішень у розумні строки рекомендувала, щоб законодавці

робили оптимальний вибір для забезпечення балансу між тривалістю судового

процесу, спрощених та/або прискорених і скорочених процедур, а також

процесуальних прав сторін тощо.

Слід зазначити, що востаннє Комітет Міністрів Ради Європи на своєму

черговому 1468-му засіданні, яке відбулося 05–07 червня 2023 року у

м. Страсбург, ухвалив рішення, в якому делегати, зокрема:

- визнали труднощі, з якими стикається українська влада в умовах

триваючої агресії російської федерації; однак закликали органи влади

продемонструвати тверду політичну волю та продовжувати надавати

необхідний пріоритет питанню забезпечення ефективного здійснення

правосуддя, що є одним з аспектів основних недоліків, які впливають на

верховенство права, як це також підкреслено у Висновку Комісії ЄС щодо

заявки України на членство в Європейському Союзі;

- із зацікавленістю відзначили інформацію про поточні судові реформи та

законодавчі, інституційні і практичні заходи, що вживаються для підвищення

ефективності та скорочення тривалості цивільних та кримінальних проваджень,

а також підкреслили необхідність їх подальшого впровадження та

якнайшвидшого досягнення відчутного прогресу;

- повторюючи глибоку стурбованість через відсутність конкретного

прогресу, закликали українську владу надати необхідний пріоритет стратегії

для впровадження засобу юридичного захисту (або комбінації засобів

юридичного захисту), що охоплював би всі види судових проваджень

3

відповідно до принципів Конвенції, встановлених у прецедентній практиці

Європейського суду та відповідно до рекомендацій Комітету міністрів.

Тож структурна проблема надмірної тривалості судових проваджень, на

яку ЄСПЛ звернув увагу ще у 2004 році, досі залишається невирішеною.

2. Обґрунтування необхідності прийняття проєкту Закону.

Можна стверджувати, що одними з найрозповсюдженіших та

соціальноважливих категорій судових спорів є адміністративні справи щодо

оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних

повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення,

надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним

громадянам, виплат за загальнообов’язковим державним соціальним

страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат,

соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг (далі – пенсійні та інші соціальні

спори).

У 2023 році суди першої інстанції розглянули 326 069 справ щодо

загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, а також 38 189

справ щодо соціального захисту, загалом 364 258 справ.

У 2023 році суди апеляційної інстанції розглянули 19 314 справ щодо

загальнообов’язкового державного пенсійного страхування, а також 5 044 справ

щодо соціального захисту, загалом 24 358 справ.

Спори про пенсійні та інші соціальні виплати становлять величезну частку

від загального навантаження на адміністративні суди і ця кількість постійно

зростає.

Законодавство визначає спори щодо пенсійних та інших соціальних виплат

справами незначної складності (пункт 3 частини шостої статті 12 Кодексу

адміністративного судочинства України), які розглядаються у спрощеному

позовному провадженні (частина друга статті 12 Кодексу адміністративного

судочинства України).

За наявності певних обставин, спори щодо пенсійних та інших соціальних

виплат можуть розглядатися як типові адміністративні справи (стаття 291

Кодексу адміністративного судочинства України).

Статтею 263 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено

особливості розгляду окремих категорій справ незначної складності, серед яких

– спори щодо пенсійних та інших соціальних виплат. Такі справи розглядають

в письмовому провадженні у строк не більше 30 днів, а заявами по суті у таких

справах є позов та відзив. З огляду на існуючу тенденцію збільшення кількості

зазначених справ в провадженні адміністративних судів, існує доцільність

удосконалити особливості їх розгляду.

У зв’язку з початком функціонування Єдиної судової інформаційно-

комунікаційної системи всі процесуальні документи надсилаються до

електронних кабінетів користувачів. Але не всі суди забезпечують сканування

процесуальних документів для ознайомлення іншої сторони у справі.

4

Водночас відлік часу ведеться від дня вручення ухвали про відкриття

провадження. Тому часто додатковий час іде на одержання позову та доданих до

нього документів.

Проблеми накопичення і невиконання судових рішень у соціальних справах

стара, складна і багатокомпонентна.

Можна виділити такі основні проблеми:

1) існують численні випадки, в яких держава у визначений спосіб змінює

законодавче регулювання, з метою його актуалізації, винайдення ресурсу для

фінансової підтримки нових вразливих груп громадян, які з’являються внаслідок

виникнення нових кризових ситуацій у житті держави (зокрема, викликів

повномасштабної війни) та узгодження з фінансовими можливостями

державного і місцевого бюджетів. Натомість, органи судової влади, зокрема

Конституційний суд, оскаржують та скасовують окремі законодавчі норми, що

фактично унеможливлює врегулювання питань соціального захисту у спосіб,

який є виконуваним з боку держави, та позбавляє державні і місцеві органи влади

спрямовувати необхідний фінансовий ресурс для підтримки найбільш вразливих

категорій громадян;

2) суди у своїх рішеннях використовують норми законодавства, які вже не

діють, що створює ситуацію, за якої одна й та сама норма одночасно існує в двох

редакціях — одна у законі, інша — у судовій практиці;

3) внаслідок практики Конституційного Суду України та судів все більше

громадян звертаються до судів, які задовольняють позови та присуджують значні

виплати, які не передбачені в державному бюджеті України і, з огляду на їхній

обсяг, є непосильним тягарем.

Проблема невиконання судових рішень внаслідок відсутності бюджетних

асигнувань є багаторічною та системною для України. В багатьох випадках

причини проблем лежать за межами компетенції та можливостей органів

виконавчої влади і потребує координації зусиль між усіма галузями влади.

Особливу увагу варто звернути на актуальний проблемний стан у питаннях

виконання судових рішень за зобов’язаннями Пенсійного фонду України.

Так, станом на 01.04.2024 у Пенсійному фонді України обліковуються

578,3 тисяч судових рішень, пов’язаних з пенсійним забезпеченням. На їх

виконання за рахунок коштів державного бюджету належить виплатити

69,1 млрд гривень. При цьому варто звернути особливу увагу на темпи зростання

вказаної суми заборгованості, адже протягом одного року ця сума зросла на

32 млрд грн – тобто майже удвічі. Лише у січні-березні 2024 року до Пенсійного

фонду України надійшло звернень щодо 41,3 тис. осіб на загальну суму 4 млрд

гривень.

Така динаміка зростання заборгованості держави за рішеннями судів у

справах про пенсійне забезпечення пов’язана з особливою активізацією в

останній час на ринку правничих послуг діяльності приватних юридичних

структур, які спеціалізуються виключно на справах у сфері пенсійного

забезпечення. Використовуючи масові рекламні кампанії ці юридичні фірми

популяризують надання своїх послуг серед пенсіонерів. При цьому оплата такої

5

правової допомоги фактично відшкодовується за кошти Пенсійного фонду

України.

Варто наголосити, що прогресуюче зростання фінансових зобов’язань

держави за рішеннями судів відбувається за умов, коли внаслідок

повномасштабної збройної агресії Російської Федерації в Україні відбулось

одночасно два суттєвих негативних явища.

По-перше, внаслідок війни суттєво зменшилась кількість працюючих

громадян, а отже і кількість платників податків.

По-друге, внаслідок окупації значної частини території України країною-

агресором, активних бойових дій, загибелі та інвалідизації значної кількості

громадян, відбулось суттєве зростання кількості осіб, які потребують негайної

підтримки від держави.

Одночасно більша частина видатків державного бюджету пріоритетно

спрямовується на забезпечення потреб безпеки і оборони.

Таким чином, державний бюджет опинився під подвійним тиском – як в

частині зменшення можливостей по збору податків, так і зростання

незапланованих потреб у видатках. За оцінками Міжнародного валютного

фонду, дефіцит державного бюджету зріс з 5,9% у 2020 році до 16,7% ВВП у

2022 році. При цьому, за прогнозами Міжнародного валютного фонду, внаслідок

суттєвого зростання запозичень, що здійснюються для потреб фінансування

державного бюджету, ще тривалий період часу державний бюджет буде мати

значний дефіцит, тобто доходи бюджету будуть суттєво нижчими, ніж його

мінімально необхідні видатки.

Сукупний обсяг зобов’язань за рішеннями судів вже сьогодні свідчить про

кризову ситуацію в державі, яка загрожує національній безпеці України та

потребує невідкладного прийняття рішень державної політики, спрямованих на

вирішення цієї проблеми.

У таких умовах звуження процесуальних прав органів державної влади на

забезпечення належного захисту інтересів держави у судах є неприпустимим,

оскільки призведе до ще більшого зростання кількості судових позовів у

адміністративному судочинстві, а відтак і до подальшого зростання фінансових

зобов’язань держави за рішеннями судів, що матиме наслідком колапс

фінансово-бюджетної системи.

Водночас збільшення кількості судових позовів не зменшить навантаження

на адміністративні суди, а навпаки – збільшить його, що негативно впливатиме

на якість розгляду судових справ. Внаслідок цього в держави виникатимуть

зобов’язання фінансувати несправедливо високі соціальні виплати та

відшкодовувати витрати на правничу допомогу позивачам.

Одним зі шляхів вирішення зазначеної проблеми є запровадження на

законодавчому рівні обов’язкового залучення стороною у адміністративних

судових справах центральних органів виконавчої влади, що забезпечують

формування державної політики у відповідній сфері (міністерств).

Це обумовлено тим, що нинішня усталена практика участі стороною у

справах, де розглядаються питання правозастосування конкретних норм

6

матеріального права, лише відповідача в особі державного органу, який реалізує

відповідну політику або територіальних підрозділів такого органу, не сприяє

представленню об’єктивної позиції держави з точки зору суб’єктів,

відповідальних за формування політики, зокрема розробки законодавства,

застосування норм якого розглядає суд.

3. Суть проєкту Закону.

Законопроєктом пропонується:

1. На відміну від основного проєкту Закону альтернативним

законопроектом не передбачено скорочених рішень у справах, передбачених

новою статтею 263-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

2. Також на відміну від основного проєкту Закону:

1) не скорочувати строк подання суб’єктом владних повноважень відзиву на

позов та всіх необхідних доказів задля уникнення зниження якості їхньої

підготовки та забезпечення можливості своєчасно зібрати докази для подання їх

до суду, які в подальшому не прийматиме суд апеляційної інстанції незалежно

від причин їх неподання;

2) не позбавляти суд повноваження запитувати у відповідача докази і таким

чином зберегти обов’язок суду щодо активного з’ясування обставин у

соціальних спорах, який передбачений принципом офіційного з’ясування всіх

обставин у справі, що належить до основних засад (принципів)

адміністративного судочинства (пункт 4 частини третьої статті 2 Кодексу

адміністративного судочинства України);

3) не скорочувати строк подання апеляційної скарги в соціальних спорах та

в типових справах втричі з 30 до 10 днів;

4) не скорочувати строк перегляду рішень у соціальних спорах судами

апеляційної інстанції з 60 днів до 15 днів;

5) не забороняти касаційне оскарження судових рішень;

6) зберегти чинний строк подання відзиву на позов, а також забезпечити

можливість одержання відповідачем усіх документів для коректного

формування відзиву на позов, з огляду на пропозицію збільшити строк розгляду

справи судом з 30 до 60 днів.

3. Доповнити в Кодексі адміністративного судочинства України перелік

ухвал суду першої інстанції, що підлягають касаційному оскарженню, ухвалою

щодо накладення штрафу та інших питань судового контролю за виконанням

судових рішень в адміністративних справах, постановлених судом відповідно до

статті 382 Кодексу.

4. Розширити в Кодексі адміністративного судочинства України перелік

винятків судових рішень у справах незначної складності та інших справах,

розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження, що підлягають

касаційному оскарженню, випадком не врахування висновків щодо застосування

норм права, викладених у постановах Верховного Суду у справах незначної

складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного

провадження (крім справ, які відповідно до Кодексу розглядаються за правилами

7

загального позовного провадження), в частині, що стосується питання права, яке

має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої

практики.

5. Внести зміни до Кодексу адміністративного судочинства України щодо

відстрочення і розстрочення виконання, зміни чи встановлення способу і

порядку виконання судового рішення за заявою однієї із сторін, а не за заявою

стягувача, для досягнення рівності сторін та можливості у деяких випадках

виконати рішення.

6. Доповнити статтю Кодексу адміністративного судочинства України щодо

судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах

положеннями стосовно не накладання штрафу за невиконання рішення з

причини відсутності відповідного бюджетного фінансування, що не є особистою

виною керівника суб’єкта владних повноважень, відповідального за виконання

рішення суду.

7. Доповнити Закон України «Про виконавче провадження» положенням,

відповідно до якого відповідальність за невиконання рішення, що зобов’язує

боржника вчинити певні дії, та рішення про поновлення на роботі можлива

тільки в разі наявності умислу.

4. Правові аспекти.

Основними нормативно-правовими актами, що діють у цій сфері правового

регулювання, є Конституція України, Кодекс адміністративного судочинства

України, Закон України «Про судовий збір», Закон України «Про виконавче

провадження».

5. Фінансово-економічне обґрунтування.

Реалізація проєкту Закону не потребуватиме додаткових видатків з

державного та місцевих бюджетів, а також інших додаткових витрат.

6. Запобігання дискримінації.

У проєкті Закону відсутні положення, які містять ознаки дискримінації.

7. Запобігання корупції.

У проєкті Закону відсутні правила і процедури, які можуть містити ризики

вчинення корупційних правопорушень. Проєкт Закону не потребує проведення

антикорупційної експертизи.

8. Прогноз результатів.

Реалізація проєкту Закону дозволить спростити та пришвидшити судовий

процес розгляду справ незначної складності про пенсійні та інші соціальні

виплати, а також типових адміністративних справ.

8

Заінтересована

сторонаВплив реалізації акта

на заінтересовану

сторонуПояснення очікуваного

впливу

Громадяни – позивачі

у соціальних спорахПозитивний Зменшення обсягу витрат на

сплату судового збору,

можливість оскаржувати

судові рішення, в яких не

враховано практику

Верховного Суду

Органи Пенсійного

фонду України та

соціального захисту

населенняПозитивний Зменшення обсягу витрат на

сплату судового збору,

можливість оскаржувати

судові рішення, в яких не

враховано практику

Верховного Суду

Керівники суб’єктів

владних

повноважень,

відповідальних за

виконання рішення

судуПозитивний Відсутність накладення

штрафу за невиконання

рішення суду за відсутності

умислу в керівника

Судді

адміністративних

судівПозитивний Зменшення навантаження,

оптимізація процесу

розгляду справ, посилення

механізмів забезпечення

єдності судової практики

Народні депутати України