Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування механізму передачі в державну власність приватних підводних гідротехнічних споруд, розташованих в межах акваторій морських портів

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

Комітет з питань транспорту та інфраструктури

01008, м.Київ-8, вул. М. Грушевського, 5, тел.: 255-34-71

До реєстр. № 9573

від 07.08.2023

.2020

ВИСНОВОК

на проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів

України щодо впорядкування механізму передачі в державну власність

приватних підводних гідротехнічних споруд, розташованих в межах

акваторій морських портів» реєстр. № 9573 від 07.08.2023, поданий

народними депутатами України Мотовиловцем А.В., Безуглою М.В. та

іншими.

Відповідно до статті 93 Регламенту Верховної Ради України, Комітет

Верховної Ради України з питань транспорту та інфраструктури на своєму

засіданні 08.12.2023 року (протокол засідання № 77) розглянув проект Закону

України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо

впорядкування механізму передачі в державну власність приватних підводних

гідротехнічних споруд, розташованих в межах акваторій морських портів»

реєстр. № 9573 від 07.08.2023, поданий народними депутатами України

Мотовиловцем А.В., Безуглою М.В. та іншими.

Метою законопроекту як зазначається у пояснювальній записці є

впорядкування відносин у сфері створення (фінансування і будівництва)

підводних гідротехнічних споруд та запровадження механізму передачі таких

споруд з приватної в державну власність.

Законопроектом передбачається:

- уточнення дефініцій підводних гідротехнічних споруд «операційна

акваторія причалу», «внутрішній підхідний канал» і «якірна стояна», яке

визначає, що операційні акваторії причалу є приналежністю причалу або

частиною складної речі (єдиного майнового комплексу або акваторії морського

порту); в свою чергу внутрішні підхідні канали та якірні стоянки є

приналежністю акваторії морського порту; такий підхід побудований на основі

статей 186 і 187 Цивільного кодексу України і дозволить повністю врегулювати

питання правового статусу підводних гідротехнічних споруд;

- доповнення повноважень центрального органу виконавчої влади, що

забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах морського і

внутрішнього водного транспорту в частині прийняття у державну власність

приватних підводних гідротехнічних споруд;

- доповнення цілей використання портових зборів в частині компенсації

вартості приватних підводних гідротехнічних споруд, що передаються в

державну власність;

2

- запровадження норми щодо права державної власності на новозбудовані

підводні гідротехнічні споруди;

- визначення правил і процедур передачі у державну власність приватних

підводних гідротехнічних споруд;

- уповноваження Уряду на організацію заходів, направлених на

консолідацію підводних гідротехнічних споруд в державній власності;

- забезпечення прийняття у державну власність приватних підводних

гідротехнічних споруд, створених до набрання чинності цим законом, що

розташовані в межах акваторії морського порту, за ініціативою власника на

підставі договору;

- спрямування портових зборів в тому числі для компенсації інвестицій,

внесених суб’єктами господарювання у стратегічні об’єкти портової

інфраструктури та компенсації вартості приватних підводних гідротехнічних

споруд, які передаються у власність держави;

- запроваджується механізм передачі приватних підводних гідротехнічних

споруд у державну власність;

- при проведенні оцінки приватних підводних гідротехнічних споруд не

враховується показник економічного зносу та права, пов′язані з земельною

ділянкою.

Комітет з питань бюджету у своєму висновку від 14.09.2023 повідомив, що

проект матиме вплив на показники бюджету (може призвести до збільшення або

зменшення доходів державного бюджету від дивідендів на державну частку

майна залежно від практики застосування даної законодавчої ініціативи та

фінансового стану Адміністрації морських портів України). У разі прийняття

відповідного закону він може набирати чинності у термін визначений автором

законопроекту.

Комітет з питань інтеграції України до Європейського Союзу у своєму

висновку від 12.09.2023 повідомив, що проект не суперечить міжнародно-

правовим зобов’язанням України та праву Європейського Союзу.

Комітет з питань антикорупційної політики свій висновок не надав.

Головне науково-експертне управління у своєму висновку від 15.09.2023

надало зауваження та пропозиції:

- не визначено термін «підводні гідротехнічні споруди» та відсутній

вичерпний перелік таких споруд, що є порушенням принципу правової

визначеності;

- у проекті визначення терміну «внутрішній підхідний канал» (п. 3 ч. 1 ст. 1

Закону) доповнюється новим реченням, а саме: «внутрішній підхідний канал є

частиною складної речі (акваторії морського порту як гідротехнічної споруди)».

Не зрозуміло, чому внутрішній підхідний канал, операційна акваторія

причалу, якірна стоянка повинні бути виключно частиною складної речі.

3

- у запропонованих до статті 13 та 23 Закону України «Про морські порти

України» змінах міститься словосполучення «набрання чинності цим Законом»,

однак, така правова конструкція може зумовити правову колізію.

Незрозуміло, про який Закон йдеться у запропонованих змінах, Закон

України «Про морські порти України» (в редакції з дня набрання чинності ним

13.06.2013) чи про закон про внесення змін до нього.

Відповідно до ч. 1 ст. 58 Конституції України зазначено, що закони та

нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони

пом’якшують або скасовують відповідальність особи.

- поза увагою проекту залишилось питання щодо земельних ділянок, що

знаходяться під відповідними приватними підводними гідротехнічними

спорудами;

- нова редакція ч. 3 ст. 27 Закону, не враховує, що предметом статті, згідно

з її назвою, є лише питання «компенсації внесених суб’єктами господарювання

інвестицій у стратегічні об’єкти портової інфраструктури»;

- віднесення гідротехнічних споруд, які переходять у державну власність, до

спеціалізованого майна не враховує того, що таким майном визнається майно,

що, як правило, не буває самостійним об’єктом продажу на ринку і має

найбільшу корисність та цінність у складі цілісного майнового комплексу (п. 2

Національного стандарту № 1 «Загальні засади оцінки майна і майнових прав»,

затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2003 № 1440),

у зв’язку з чим визначена за цими правилами компенсація може не відповідати

ринкової вартості зазначених гідрографічних споруд;

- згідно оновленої ч. 4 ст. 5 Закону України «Про державну реєстрацію

речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» «не підлягають державній

реєстрації речові права та їх обтяження на акваторії морських портів …, а також

окремо на споруди, що є приналежністю головної речі, або складовою частиною

речі, зокрема на … операційні акваторії причалів (причальних споруд),

внутрішні підхідні канали, якірні стоянки»;

- у положенні про закріплення підводних гідротехнічних споруд за

адміністрацією морських портів на праві господарського відання (оновлений п.

5 розділі II «Прикінцеві положення» Закону) немає необхідності, оскільки це

питання вже вирішено у ч. 3 ст. 23 Закону, згідно з якою «державне майно,

закріплене за адміністрацією морських портів України, належать їй на праві

господарського відання»;

- законодавство України не використовує поняття «виключного права

державної власності» як пропонується законопроектом. У Конституції України

та Цивільному кодексі України», закріплено термін «право державної

власності». Не існує і терміну «закріплення виключного права державної

власності»;

- незрозумілим виглядає припис за яким ч. 5 ст.23 Закону України «Про

морські порти України», «застосовуються до об’єктів, створення (будівництво)

яких було розпочате після набуття чинності цим Законом», зокрема, щодо того,

що саме вважати початком будівництва.

4

Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України

листом від 17.10.2023 № 17984/46/10-23 повідомило, що підтримує будь-які

законодавчі ініціативи щодо удосконалення законодавства України, які

дозволять передати на баланс ДП «Адміністрація морських портів України»

підводні гідротехнічні споруди, розташовані в акваторії морських портів, що

були збудовані за рахунок приватних інвестицій до набрання чинності Законом

України «Про морські порти України». Зазначене неодноразово висвітлювалося

зокрема і в рекомендаціях, наданих листом Національного антикорупційного

бюро України від 05.06.2023 № 01-210/17079 та листом Офісу Генерального

прокурора від 19.05.2023 № 16/1/5-40616ВИХ-23.

З огляду на вищевикладене, на думку Мінінфраструктури доцільно

дотриматись таких основних засад:

- створення сприятливих умов інвестування на компенсаційній основі (за

згодою ДП «Адміністрація морських портів України») для стратегічних об’єктів

портової інфраструктури, що є об’єктами державної власності;

- запровадження здійснення незалежної оцінки вартості розташованих в

межах морського порту підводних гідротехнічних споруд (канали, операційні

акваторії причалів тощо), що були збудовані за рахунок приватних інвестицій до

набрання чинності Законом України «Про морські порти України» та внесені до

Реєстру гідротехнічних споруд у встановленому законодавством порядку (на

основі первинної вартості та враховуючи обсяги вже здійснених

капіталовкладень) для можливості їх передачі на баланс ДП «Адміністрація

морських портів України»;

- запровадження можливості передачі за ініціативою інвестора до ДП

«Адміністрація морських портів України» (за згодою державного підприємства)

на компенсаційній основі (за умови наявності економічної доцільності такої

передачі), розташованих у межах морського порту підводних гідротехнічних

споруд (канали, операційні акваторії причалів тощо), що були збудовані за

рахунок приватних інвестицій до набрання чинності Законом України «Про

морські порти України» та внесені до Реєстру гідротехнічних споруд у

встановленому законодавством порядку.

Національне агентство з питань запобігання корупції листом від

18.10.2023 № 212-01/23897-23 надало висновок антикорупційної експертизи

законопроекту № 9573 про наявність корупціогенного фактора.

Законопроектом вносяться зміни до п. 10 ст. 23 Закону України «Про

морські порти України» що операційною акваторією причалу може бути

гідротехнічна споруда, в тому числі у вигляді підводного котловану, прилеглого

до причалу.

Стаття 23 Закону України «Про морські порти України» доповнюється

новим абзацом 2 такого змісту: «Існуючі на день набрання чинності цим Законом

підводні гідротехнічні споруди технічного походження (канали, операційні

акваторії причалів, тощо…».

Однак, ні норми Закону України «Про морські порти України» ні

законопроект № 9573 не містять чіткого визначення поняття «підводні

5

гідротехнічні споруди» та вичерпного переліку таких споруд, що є порушенням

принципу юридичної визначеності.

Рекомендація НАЗК: визначити поняття «підводні гідротехнічні споруди».

У запропонованих до статті 13 та 23 Закону України «Про морські порти

України» змінах містяться словосполучення «набрання чинності цим Законом»,

однак, така правова конструкція може зумовити правову колізію.

У ч. 5 ст. 94 Конституції України зазначено, що закон набирає чинності

через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не

передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування

Тому, незрозуміло, про який Закон йдеться у запропонованих положеннях

змін, Закон України «Про морські порти України» (в редакції з дня набрання

чинності ним 13.06.2013) чи про закон про внесення змін до нього.

Рекомендація НАЗК: узгодити положення законопроекту з нормами ч. 5 ст.

94 та ч. 1 ст. 58 Конституції України.

Національне антикорупційне бюро України листом від 25.08.2023 № 01-

002/26360 повідомило, що під час вивчення законопроекту № 9573 виявлені

ознаки корупціогенних факторів.

Народним депутатом України – автором законопроекту Мотовиловцем А.В.

надано листи від 31.10.2023 № 90д9/7-2023/239662, від 02.11.2023 № 90д9/4-

2023/241437 щодо спростування тез викладених у листі Національного

антикорупційного бюро України від 25.08.2023 № 01-002/26360 щодо

законопроекту реєстр. № 9573.

Міністерство юстиції України листом від 28.09.2023 № 127277/11688-1-23

надало зауваження:

1) Деякі положення проекту Закону, з них є нечіткими та двозначними, що

ускладнюватиме їх розуміння не лише експертами у відповідній галузі, а й

безпосередніми учасниками окреслених відносин, та, як наслідок, такі

положення можуть спричинити різнотлумачення, що впливатиме на реалізацію

їх прав та виконання ними обов’язків при правозастосуванні;

- проект Закону та Закон України «Про морські порти», до якого

пропонується внести зміни, не містять визначення терміна «підводні

гідротехнічні споруди» для цілей регулювання відповідних відносин, особливо в

контексті встановлення положень щодо набуття державою виключного права

власності на новостворені підводні гідротехнічні споруди;

- застосування слова «тощо» має широке значення та дозволяє віднести до

цієї категорії будь-які об’єкти з огляду на суб’єктивні судження (рішень) щодо

розуміння правового статусу об’єктів, які набуваються у власність держави в

силу закону.

2) Абзацом шостим частини сьомої статті 28 у редакції проекту Закону

передбачається, що якщо власник підводної гідротехнічної споруди не

отримував портові збори і порядок розрахунків не надавався до пропозиції

6

власника, договір про передачу гідротехнічної споруди у власність держави

укладається у строк, що не перевищує 15 календарних днів з моменту отримання

пропозиції власника адміністрацією морських портів України.

При цьому проект Закону жодним чином не обумовлює спосіб та джерело

розрахунку компенсації вартості приватної підводної гідротехнічної споруди у

разі неотримання її власником портових зборів.

У зв’язку з цим постає питання, за рахунок яких коштів буде сплачуватись

сума виплати компенсації вартості за підводну гідротехнічну споруду, якщо її

власник не отримував портові збори та порядок розрахунків ним не надавався.

3) Згідно із запропонованими змінами, набуті на законних підставах (до

набрання чинності цими змінами) підводні гідротехнічні споруди зможуть

перебувати у приватній власності, за винятком новостворених підводних

гідротехнічних споруд, створення (будівництво) яких було розпочате після

набрання чинності цим Законом, на які у держави (з набранням чинності цими

змінами) буде виникати виключне право власності.

Запропоновані положення, можуть призвести до ризиків та поставити під

сумнів ефективність застосування запропонованого механізму правового

регулювання в цілому.

3.1) З урахуванням концепції проекту Закону (щодо можливості подальшого

перебування у приватній власності підводної гідротехнічної споруди),

залишається відкритим питання стосовно вільного обігу цієї споруди, що є у

приватній власності (наприклад, в частині вільного відчуження особою, якій на

момент набрання чинності запропонованими змінами належить цей об’єкт, іншій

приватній особі), якщо такий власник не виявив ініціативу передати зі своєї

власності цю споруду у власність держави.

3.2) Використання у пункті 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення»

законопроекту формулювання «застосовуються до об’єктів, створення

(будівництво) яких було розпочате після набрання чинності цим Законом» у

контексті запропонованих відносин має широке тлумачення, оскільки зі

словосполучення «створення (будівництво)» важко ідентифікувати стадію, з якої

починатиметься обчислення такого створення (будівництва), що в свою чергу

породжує проблему щодо чіткого визначення критеріїв віднесення відповідного

об’єкта до державної власності.

Чи буде вважатися «створенням (будівництвом)», якщо до набрання

чинності цим Законом було укладено договір щодо будівництва об’єктів

портової інфраструктури, але будь-яких будівельних робіт не було розпочато, чи

отримано документи дозвільного характеру на будівництво об’єктів портової

інфраструктури без подальшого проведення таких робіт; чи будівельні роботи

розпочаті лише на початковій стадії тощо.

Міністерство фінансів України листом від 24.08.2023 № 06040-02-

2/23122, повідомило, що до проекту не додано фінансово-економічне

обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) згідно зі статтею 27

7

Бюджетного кодексу України та статтею 91 Регламенту Верховної Ради України

до законопроекту, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету.

Законопроектом запропоновано внести зміни до Закону України «Про

морські порти України», згідно з якими надається можливість використання

коштів від портових зборів (крім адміністративного та маякового) для

компенсації інвестицій, внесених суб’єктами господарювання у стратегічні

об’єкти портової інфраструктури, та компенсації вартості приватних підводних

гідротехнічних споруд, які передаються у власність держави.

Реалізація запропонованих положень може мати вплив на дохідну частину

Державного бюджету України, оскільки реалізація механізму передачі

приватних підводних гідротехнічних споруд у державну власність забезпечить

збільшення доходів ДП «Адміністрація морських портів України» та, як

наслідок, збільшення розміру дивідендів.

З огляду на зазначене, законопроект потребує доопрацювання в частині

надання фінансово-економічних розрахунків та обґрунтувань.

ДП «Адміністрація морських портів України» листом від 27.09.2023

№ 3125/10-07-01 надала зауваження, що законопроект не відповідає

задекларованій меті та містить суперечності.

Проект створює правові підстави для вибуття гідротехнічних споруд з

власності Держави у зв’язку з тим, що акваторії морських портів та операційні

акваторії причалів у вигляді підводних котлованів причальних акваторій за

своєю фізичною природою є морським дном; за юридичною – в силу приписів

статей 1, 4 Водного кодексу України віднесено до земель водного фонду. Разом

з тим, за правилами статей 181, 182 Цивільного кодексу України (далі – ЦКУ),

котрі визначають базові умови виникнення права власності, земельні ділянки, а

також об’єкти, розташовані на земельній ділянці (акваторії морських портів та

операційні акваторії причалів у вигляді підводних котлованів причальних

акваторій), переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх

призначення є нерухомим майном, право власності на яке виникає з моменту їх

державної реєстрації.

Операційна акваторія причалів та портова акваторія в цілому (акваторія

морського порту) не можуть розглядатися як окремий об’єкт права власності без

права власності на земельну ділянку, на якій вона розташована, оскільки є

невід’ємною складовою земельної ділянки, труднощів у правозастосуванні

відповідних норм законодавства не виникає, а юридичний конфлікт, про який

ведеться мова у пояснювальній записці до законопроєкту, в ньому відсутній.

Щодо вирішення проблеми передачі гідротехнічних споруд, збудованих за

рахунок приватних інвестицій до набрання чинності Закону України «Про

морські порти України», у власність держави за згодою власників таких

гідротехнічних споруд на компенсаційній основі, варто зауважити, що питання

інвестування в об’єкти портової інфраструктури, зокрема, регулюється статтями

26, 27 Закону України «Про морські порти України» (з моменту набуття ним

чинності) та Законом України «Про інвестиційну діяльність», що визначає базові

принципи інвестування в Україні.

8

Законом України «Про інвестиційну діяльність» наведено визначення

терміну «інвестиція» та врегульовано порядок інвестування.

Абзацом другим статті 4 Закону України «Про інвестиційну діяльність»

введено пряму заборону провадження інвестиційної діяльності в об’єкти, що

порушують права та інтереси громадян, юридичних осіб і держави, що

охороняються законом.

З урахуванням того, що операційні акваторії причалів та акваторії морських

портів (портові акваторії) є головною та прилежною річчю, операційні акваторії

причалів не можуть знаходиться у іншій власності, аніж у власності народу

України.

Приватне інвестування у негодні об’єкти (об’єкти, інвестування в які

неможливе без порушення права) може свідчити про порушення вимог

законодавства України, а відсутність інвестиційних проектів – про відсутність

підстав такого інвестування.

Міністерство економіки України листом від 30.08.2023 № 3211-02/45987-

01 повідомило, що підтримує законопроекту.

Фонд державного майна України листом від 29.08.2023 № 10-18-22022

повідомив про відсутність зауважень та пропозицій до законопроекту.

Державна екологічна інспекція України листом від 28.08.2023

№ 3753/2,3/3-3-23 повідомила про відсутні пропозицій та зауважень до

законопроекту.

Державне агентство водних ресурсів України листом від 28.08.2023

№ 4205/5/5/11-23 повідомило про відсутність пропозицій та зауважень до

законопроекту.

Державна служба України з питань геології, картографії та кадастру

листом від 25.08.2023 № 2-28-0.171-9061/2-23 повідомила про відсутність

пропозицій та зауважень до законопроекту.

Державна податкова служба України листом від 23.08.2023 № 759/2/99-

00-21-01-02-02 повідомила, що питання справляння потових зорів, яке

передбачене законопроектом № 9573, не відноситься до повноважень Державної

податкової служби України.

Державна служба морського і внутрішнього водного транспорту та

судноплавства України листом від 25.10.2023 № 11783/02-1/15-23 надано

пропозиції.

Пропонується у пункті 8 розділу І проекту:

абзац перший викласти у такій редакції:

«Право власності на гідротехнічну споруду у власність держави від її

власника переходить з моменту здійснення державної реєстрації відповідно до

9

Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та

їх обтяжень.»;

доповнити абзацом такого змісту:

«Власник, який передає гідротехнічну споруду, виконує функцій з безпеки

мореплавства, охорони праці, пожежної, санітарної, екологічної безпеки до

моменту завершення державної реєстрації права на цю споруду юридичної особи

від держави.».

Європейська бізнес асоціація листом від 07.11.2023 № 970/2023/17 надала

пропозиції.

Проект розглянуто на двох засіданнях підкомітету з питань морського

транспорту 25.10.2023 та 06.12.2023 за участю Міністерства розвитку громад,

територій та інфраструктури України, Міністерства фінансів України,

Міністерства економіки України, Міністерства юстиції України, Фонду

державного майна України, Державної служби морського і внутрішнього

водного транспорту та судноплавства України, Державної служби України з

питань геодезії, картографії та кадастру, Державної екологічної інспекції

України, Державного агентства водних ресурсів України, ДП «Адміністрація

морських портів України», Європейської Бізнес Асоціації, Американської

торгівельної палати в Україні, було прийнято рішення рекомендувати Комітету

з питань транспорту та інфраструктури розглянути законопроект на його

засіданні де прийняти рішення - рекомендувати Верховній Раді України проект

Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо

впорядкування механізму передачі в державну власність приватних підводних

гідротехнічних споруд, розташованих в межах акваторій морських портів»

реєстр. № 9573 від 07.08.2023, поданий народними депутатами України

Мотовиловцем А.В., Безуглою М.В. та іншими, прийняти за основу.

З урахуванням вищевикладеного та результатами розгляду Комітет

Верховної Ради України з питань транспорту та інфраструктури ухвалив рішення

рекомендувати Верховній Раді України проект Закону України «Про внесення

змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування механізму

передачі в державну власність приватних підводних гідротехнічних споруд,

розташованих в межах акваторій морських портів» реєстр. № 9573 від

07.08.2023, поданий народними депутатами України Мотовиловцем А.В.,

Безуглою М.В. та іншими, за наслідками його розгляду у першому читанні

прийняти за основу.

Співдоповідачем від Комітету під час розгляду законопроекту на

пленарному засіданні Верховної Ради України визначити голову підкомітету з

питань морського транспорту Мурдія І.Ю.

Проект Постанови Верховної Ради України з цього питання додається.

Голова Комітету Ю.Г. Кісєль