Проєкт Постанови про схвалення Меморандуму про партнерство і співробітництво Верховної Ради України та Громадської організації "Асоціація народних депутатів України"

до реєстр. № 8103

від 05.10.2022,

доопрацьований

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

Комітет з питань Регламенту, депутатської етики

та організації роботи Верховної Ради України

01008, м.Київ-8, вул. М. Грушевського, 5, тел./факс: 255-49-56 E-mail: k_reglam@rada.gov.ua

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

ВИСНОВОК

на проект Постанови Верховної Ради України «Про схвалення

Меморандуму про партнерство і співробітництво Верховної Ради України

та Громадської організації «Асоціація народних депутатів України»,

внесений народним депутатом України Тарутою С.О. (реєстр. № 8103 від

05.10.2022, доопрацьований)

Згідно з електронною резолюцією Голови Верховної Ради України

Стефанчука Р.О. від 19.01.2023 (електронна картка документа (1094033) Комітет

на засіданні 21 лютого ц.р. (протокол № 147) розглянув проект Постанови

Верховної Ради України «Про схвалення Меморандуму про партнерство і

співробітництво Верховної Ради України та Громадської організації

«Асоціація народних депутатів України», внесений народним депутатом України

Тарутою С.О. (реєстр. № 8103 від 05.10.2022, доопрацьований).

У першу чергу Комітет зазначив, що серед питань, затверджених Планом

законопроектної роботи Верховної Ради України на 2023 рік (Постанова

Верховної Ради України від 7 лютого 2023 року № 2910-IX), не передбачено

розгляд питання, врегулювання якого запропоновано проектом Постанови

(реєстр. № 8103).

У пункті 3 цієї Постанови Верховної Ради України (№ 2910-IX)

рекомендовано суб’єктам права законодавчої ініціативи першочергово

здійснювати розроблення та внесення на розгляд Верховної Ради України

законопроектів, визначених Планом законопроектної роботи Верховної Ради

України на 2023 рік, з урахуванням встановлених у ньому строків, а комітетам

Верховної Ради України відповідно до предметів їх відання – забезпечити,

зокрема, внесення пропозицій щодо порядку денного сесії, а також до порядку

денного триваючого пленарного засідання Верховної Ради України з

урахуванням Плану та необхідності першочергового розгляду законопроектів,

що стосуються питань національної безпеки, правового режиму воєнного стану,

виконання зобов’язань України у сфері європейської інтеграції, економічного

2

розвитку та стабільності фінансової системи (підпункт 2 пункту 3) та надання

додаткового обґрунтування необхідності розгляду Верховною Радою України

законопроектів, не передбачених Планом, для включення їх до порядку денного

(підпункт 4 пункту 3).

Проектом Постанови (реєстр. № 8103, доопрацьований) пропонується

схвалити «Меморандум про партнерство і співробітництво Верховної Ради

України та Громадського об’єднання «Асоціація народних депутатів України»,

текст якого додається до проекту Постанови, доручити Голові Верховної Ради

України підписати такий Меморандум, а також доручити Апарату Верховної

Ради Україниb забезпечити на час дії воєнного стану можливість відвідування

приміщень Верховної Ради України (крім будинку вул. Грушевського, 5)

«членами та Громадської організації «Асоціація народних депутатів України»

(далі – Асоціація) у кількості до 32 осіб за погодженими списками».

У додатку до проекту Постанови наведено текст Меморандуму про

партнерство і співробітництво Верховної Ради України та Громадської

організації «Асоціація народних депутатів України» (далі – проект

Меморандуму), який пропонується схвалити Постановою Верховної Ради

України, та положеннями якого визначено:

мету і завдання Меморандуму, зокрема, серед яких – реалізація положень

частини п’ятнадцятої статті 20 Закону України «Про статус народного депутата

України»;

напрями «взаємної співробітництва», серед яких залучення до членства в

Асоціації народних депутатів України для використання їх досвіду в роботі

діючого Парламенту; організація участі представників Асоціації у підготовці

законопроектів у комітетах Верховної Ради України, просвітницької і науково-

дослідної, видавничої діяльності щодо функціонування Парламенту, співпраця з

Освітнім Центром Верховної Ради України; проведення спільних заходів щодо

вшанування народних депутатів України, які здійснили фундаментальний внесок

в українське державотворення, урочистостей з нагоди державних свят та

формування етичних норм, парламентських традицій та інші напрями;

форми співробітництва через структурні підрозділи Асоціації (Рада

скликань, Рада комітетів, Рада регіонів, Етична рада) та їх основні завдання,

серед яких, зокрема, проведення консультацій з керівництвом Парламенту,

участь у підготовці та обговоренні законопроектів, які знаходяться на розгляді у

комітетах Верховної Ради України, адаптація новообраних народних депутатів

України до особливостей їх роботи в регіонах, напрацювання пропозицій у

підготовці Етичного кодексу України тощо;

повноваження Верховної Ради України у співпраці з Асоціацією, яка, як

запропоновано у тексті проекту Меморандуму, сприяє проведенню зустрічей із

керівництвом Верховної Ради України, забезпечує відвідування всіх приміщень

Верховної Ради України уповноважених Асоціацією представників і

співробітників Асоціації; забезпечення надання Апаратом Верховної Ради

України та утримання приміщення для здійснення виконання Асоціацією своїх

статутних завдань; забезпечення розміщення посилання на веб-сайт Асоціації на

3

офіційному порталі Верховної Ради України; забезпечення координації із

Апаратом Верховної Ради України «шляхом уповноваження в справах Асоціації

двох штатних одиниць у складі Головного організаційного управління та

Управління по зв’язках з місцевими органами влади і органами місцевого

самоврядування»;

визначено додаткові умови, серед яких, зокрема, укладення Меморандуму

на безстроковий період;

у пункті 5 проекту Меморандуму у частині його погодження сторонами

(Верховною Радою України з одного боку та Громадською організацією

«Асоціація народних депутатів України» з іншого) наводяться реквізити сторін

з кодом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб –

підприємців та громадських формувань, адресами, номерами телефонів.

Як зазначено в пояснювальній записці до проекту Постанови (реєстр.

№ 8103, доопрацьований) «в рамках запропонованого Меморандуму

передбачається реалізація положень частини 15 статті 20 Закону України «Про

статус народного депутата України» у сфері залучення народних депутатів

України чинного і попередніх скликань до підготовки законопроєктів та

просвітницько-гуманітарної взаємодії, посилення соціальної комунікації між

інститутами громадянського суспільства задля підвищення їх ролі у підготовці

та ухваленні законодавчих актів, допомоги у проведенні народними депутатами

та підрозділами Апарату ВРУ просвітницької роботи в сфері законодавства та

історії українського парламентаризму, а також у захисті гарантій трудових прав

народних депутатів України при виконанні депутатських повноважень та після

їх припинення».

Також у пояснювальній записці зазначено, що цей проект Постанови «на

момент внесення» не потребує додаткових витрат з Державного бюджету

України.

Згідно з частиною третьою статті 93 Регламенту Верховної Ради України

та предмета відання Комітету, визначеного Постановою Верховної Ради України

«Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради

України дев’ятого скликання» від 29 серпня 2019 року № 19-IХ, зазначаємо, що

проект Постанови (реєстр. № 8103, доопрацьований) внесено на реєстрацію з

дотриманням частини першої статті 89, частини другої статті 90 та частин першої

та другої статті 91 Регламенту Верховної Ради України, за підписом особи, яка

має право законодавчої ініціативи, з пропозицією щодо кандидатури доповідача

на пленарному засіданні, пояснювальною запискою та електронним файлом.

Комітет зазначив, що постанови Верховної Ради України приймаються з

дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому

читанні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною Радою України не прийнято

іншого рішення (частина третя статті 138 Регламенту Верховної Ради України).

У свою чергу постанови Верховної Ради України, які містять положення

нормативного характеру, є законопроектами (пункт 1 частини шостої статті 89

Регламенту Верховної Ради України).

4

Комітет звернув увагу на те, що в оформленні проекту Постанови

допущено низку недоліків, зокрема:

визначення термінів, які наводяться в законопроекті, має відповідати їх

змісту, що міститься в чинному законодавстві: у проекті Постанови та додатку

до нього – в тексті проекту Меморандуму вживаними є різні терміни, замість

Верховна Рада України як одного з учасників Меморандуму – застосовується

абревіатура ВРУ, а як органу – Парламент, так само не містить чинне

законодавство з питань організації діяльності Верховної Ради України термінів

«Комітет Парламенту», «керівництво ВРУ», «парламентарії» тощо;

у проекті Постанови у назві організації використано словосполучення

«Громадська організація», проте у проекті Меморандуму використовується

словосполучення «Громадське об’єднання».

Комітет також звернув увагу на оформлення проекту Постанови у

контексті схвалення цим актом Меморандуму, форма якого більше відповідає

типовій формі договору.

Так, статтею 46 Регламенту Верховної Ради України визначено, що актами

Верховної Ради України є закони, постанови, резолюції, декларації, звернення,

заяви.

В академічному тлумачному словнику надається визначення

МЕМОРАНДУМУ – це дипломатичний документ, у якому викладаються

погляди уряду або урядів з якого-небудь питання.1

На підставі аналізу документів з бази даних «Законодавство» з офіційного

веб-сайту Верховної Ради України, Комітет зазначив, що в переважній більшості

у Верховній Раді України меморандуми були ратифіковані законами України

(для прикладу, з початку роботи Верховної Ради України дев’ятого скликання

було ратифіковано законами України чотири меморандуми у сфері

міжнародного співробітництва).

Поняття меморандуму, схвалення якого запропоновано проектом

Постанови (реєстр. № 8103, доопрацьований) не наводиться і в системі

нормативно-правових актів, що запропонована прийнятим за основу проектом

Закону України «Про правотворчу діяльність» (реєстр. № 5707).

Враховуючи, що положення проекту Постанови стосуються питання

організації роботи Верховної Ради України, виконання її Апаратом функцій із

забезпечення діяльності Верховної Ради України, то по суті правового змісту

проекту Постанови (реєстр. № 8103, доопрацьований) слід зазначити таке.

Положення статті 19 Конституції України передбачають, що органи

державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи

зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що

передбачені Конституцією та законами України.

1 Академічний тлумачний словник / Словник української мови: в 11 томах. – АН УРСР.

Інститут мовознавства; за ред. І. К. Білодіда. — К.: Наукова думка, 1970 - 1980.— Т. 4. — С.

671]

5

Відповідно до частини п’ятої статті 83, пункту 21 частини першої статті 92

Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється

Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України; виключно

законами України визначаються організація і порядок діяльності Верховної Ради

України, статус народних депутатів України.

Відтак, у статті 7 Регламенту Верховної Ради України зазначено, що

організаційне, юридично-експертне, науково-експертне, документальне,

інформаційне, а також матеріально-технічне, господарсько-правове та фінансове

забезпечення діяльності Верховної Ради України, її органів, народних депутатів

України, депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді України

здійснює Апарат Верховної Ради України. Науково-дослідницьке та

інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності Верховної Ради України, її

органів, народних депутатів України, депутатських фракцій (депутатських груп)

у Верховній Раді України, а також професійне навчання (підвищення

кваліфікації) народних депутатів України, працівників Апарату Верховної Ради

України та помічників-консультантів народних депутатів України здійснює

Дослідницька служба Верховної Ради України.

Натомість «організація проведення просвітницької та науково-дослідної

діяльності» (пункт 2.1.4 проекту Меморандуму), підготовка і обговорення

законопроектів, що знаходяться на розгляді у відповідних комітетах Верховної

Ради України (пункт 3.1.2 проекту Меморандуму), громадськими об’єднаннями

на зразок Асоціації народних депутатів України Регламентом Верховної Ради

України, Законом України «Про комітети Верховної Ради України» не

передбачено.

Водночас, питання участі громадських об’єднань у законотворчому

процесі є достатньо врегульованим: через надання головним комітетом

до попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта пропозиції,

зокрема, громадським об’єднанням висловити свою думку щодо доцільності

прийняття законопроекту (проекту іншого акта), запрошення (в разі

необхідності) для попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта на

засідання головного комітету, зокрема, представників громадських об'єднань

(частини п’ята, шоста статті 93 Регламенту Верховної Ради України).

При здійсненні комітетами Верховної Ради України законопроектної

функції комітети мають право, зокрема, залучати до роботи в робочих групах

фахівців на контрактній основі з оплатою за рахунок коштів, передбачених у

кошторисі видатків на здійснення повноважень Верховної Ради України,

звертатися до державних органів, органів місцевого самоврядування, наукових

установ і організацій, громадських об'єднань з проханням висловити пропозиції

щодо проектів законів, ініціювати укладання в межах коштів, передбачених у

кошторисі видатків на здійснення повноважень Верховної Ради України,

договорів з науковими установами, навчальними закладами та спеціалістами на

науково-інформаційний пошук, розробку, доопрацювання та експертизу

проектів законів (пункти 7, 9, 10 частини першої статті 15 Закону України «Про

комітети Верховної Ради України»).

6

Комітет також зауважив, що пунктом 3.1.2. проекту Меморандуму

передбачено діяльність Ради скликань у складі «представників попередніх

скликань», які «призначаються розпорядженням Голови ВРУ за пропозицією

Президента Асоціації із письмовим погодженням голови комітету ВРУ

радниками комітетів на громадських засадах». У цьому ж пункті проекту

Меморандуму зазначено, що радники комітетів Верховної Ради України можуть

брати участь у підготовці і обговоренні законопроектів, які знаходяться на

розгляді відповідного Комітету Верховної Ради України, з правом дорадчого

голосу. Зазначені положення проекту Меморандуму не узгоджуються з

положеннями статті 88 Конституції України та статті 78 Регламенту Верховної

Ради України, якими визначено повноваження Голови Верховної Ради України.

Також Законом України «Про комітети Верховної Ради України» не передбачено

ані наявність радників комітетів на громадських засадах, ані їх участь у роботі

комітетів Верховної Ради України з правом дорадчого голосу.

Крім того, положеннями частини п’ятнадцятої статті 20 Закону України

«Про статус народного депутата України» вже визначено певні особливості

створення та функціонування Асоціації народних депутатів України: можливості

об’єднання народних депутатів України нового скликання із народними

депутатами України попередніх скликань з метою сприяння парламенту і його

комітетам у підготовці законодавчих актів, проведенні просвітницької роботи у

сфері законодавства та історії українського парламентаризму, захист інтересів

народних депутатів України.

Положеннями законодавства, що визначають правові та організаційні

засади реалізації права на свободу об'єднання, передбачено права громадських

об’єднань, зокрема брати участь у порядку, визначеному законодавством, у

розробленні проектів нормативно-правових актів, що видаються органами

державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами

місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського

об'єднання та важливих питань державного і суспільного життя; брати участь у

порядку, визначеному законодавством, у роботі консультативних, дорадчих та

інших допоміжних органів, що утворюються органами державної влади

(пункти 4, 5 частини першої статті 21 Закону України «Про громадські

об’єднання»).

З огляду на те, що проектом Меморандуму, який пропонується схвалити

внесеним проектом Постанови (реєстр. № 8103, доопрацьований),

унормовуються повноваження громадської організації, у співробітництві з

Верховною Радою України – єдиним законодавчим органом, Комітет також

зазначив, що згідно з частиною першою статті 6 Закону України «Про громадські

об’єднання» громадські об'єднання мають право реалізовувати свою мету (цілі)

шляхом укладення між собою на добровільних засадах угод про співробітництво

та/або взаємодопомогу, утворення відповідно до зазначеного Закону

громадських спілок, а також в інший спосіб, не заборонений законом. У взаємодії

громадських об'єднань з органами державної влади, органами влади Автономної

Республіки Крим, органами місцевого самоврядування (стаття 22 Закону) органи

7

державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого

самоврядування можуть залучати громадські об'єднання до процесу формування

і реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення, зокрема,

шляхом проведення консультацій з громадськими об'єднаннями стосовно

важливих питань державного і суспільного життя, розроблення відповідних

проектів нормативно-правових актів, утворення консультативних, дорадчих та

інших допоміжних органів при органах державної влади, органах влади

Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, в роботі яких

беруть участь представники громадських об'єднань. Обов’язковим є проведення

в порядку, визначеному законодавством, консультацій з громадськими

об'єднаннями щодо проектів нормативно-правових актів, які стосуються

правового статусу громадських об'єднань, їх фінансування та діяльності.

Тому пропозиція визначати окремим актом (Меморандумом), який

пропонується схвалити постановою Верховної Ради України, повноваження

окремої громадської організації, що може реалізувати свої права у взаємодії з

іншими органами, в тому числі з Верховною Радою України, у спосіб інший, ніж

вже визначений законами України «Про статус народного депутата України»,

«Про комітети Верховної Ради України», «Про громадські об’єднання», є

суперечливою і недоречною.

У свою чергу, деталізація функцій окремих статутних органів

ГО «Асоціація народних депутатів України» (зокрема, Ради комітетів, Ради

регіонів, Етичної ради, що діють на основі громадської організації) може бути

здійснена у статуті об’єднання (відповідно до положень Закону України

«Про громадські об’єднання»).

Комітет також зазначив, що проектом Меморандуму встановлено

додаткові повноваження Апарату Верховної Ради України щодо забезпечення

діяльності ГО «Асоціація народних депутатів України», здійснення яких не

узгоджується з Положенням про Апарат Верховної Ради України, затвердженим

розпорядженням Голови Верховної Ради України від 25.08.2011 № 769 (в

редакції розпорядження Голови Верховної Ради України від 20.11.2014 № 734).

Зокрема, пунктом 3.2.2 проекту Меморандуму зазначено, що Апарат

Верховної Ради України забезпечує Асоціації надання та утримання приміщення

для здійснення виконання Асоціацією своїх статутних завдань. Положеннями

статті 20 Закону України «Про статус народного депутата України» передбачено

можливість об’єднання народних депутатів України в Асоціацію народних

депутатів України, та не передбачено ані створення такої Асоціації парламентом,

ані господарсько-правової форми її функціонування, ані порядку матеріального

забезпечення її діяльності.

Також не узгоджується з визначеними Положенням про Апарат Верховної

Ради України завданнями Апарату Верховної Ради України, положення пункту

3.2.4 проекту Меморандуму, у якому йдеться про «уповноваження у справах

Асоціації двох штатних одиниць у складі Головного організаційного управління

та Управління по зв’язках з місцевими органами влади та органами місцевого

8

самоврядування». При цьому редакційно зміст цього пункту є не зовсім

зрозумілим.

З огляду на запропоноване, Комітет також звернув увагу на те, що

працівники зазначених вище структурних підрозділів Апарату Верховної Ради

України є державними службовцями, на яких поширюється дія Закону України

«Про запобігання корупції», а відтак і встановлене вказаним Законом обмеження

щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (підпункт в)

пункту 1 частини першої статті 3, пункт 1 частини першої статті 25 Закону

України «Про запобігання корупції»).

Викликають певні застереження також положення, викладені у пункті 4.1

проекту Меморандуму, якими пропонується передбачити його укладення на

безстроковий період, умови «набрання чинності» та не запропоновано умов

припинення його дії. У зв’язку з тим, що строк повноважень Верховної Ради

України, згідно з частиною п’ятою статті 76 Конституції України, становить

п’ять років, а постановою Верховної Ради України автором запропоновано

схвалення Меморандуму про партнерство і співробітництво Верховної Ради

України і громадської організації з назвою «Асоціація народних депутатів

України», то строк дії запропонованого Меморандуму не може перевищувати

строку повноважень Верховної Ради України поточного скликання, як сторони у

такому співробітництві.

Зазначення у тексті проекту Меморандуму реквізитів сторін (на зразок

місцезнаходження сторін, їх кодів з Єдиного державного реєстру юридичних

осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формувань, номерів телефонів

тощо) також не відповідає стилістичним особливостям текстів нормативно-

правових актів.

Враховуючи те, що проект Меморандуму, схвалення якого пропонується

відповідно до проекту Постанови (реєстр. № 8103, доопрацьований), та який є

відповідно складовою такого проекту Постанови, містить положення

нормативного характеру, то відповідно до пункту 1 частини шостої статті 89

Регламенту Верховної Ради України до законопроектів належать проекти

постанов Верховної Ради України, які містять положення нормативного

характеру. У свою чергу, відповідно до частини третьої статті 138 Регламенту

Верховної Ради України постанови та інші акти Верховної Ради України

приймаються з дотриманням процедури, передбаченої для розгляду

законопроектів у першому читанні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною

Радою України не прийнято іншого рішення. За наслідками розгляду

законопроекту в першому читанні Верховна Рада України може прийняття

рішення, зокрема, щодо повернення законопроекту суб’єкту права законодавчої

ініціативи на доопрацювання.

З огляду на це, а також на низку зауважень щодо реєстрації, оформлення,

правового змісту проекту Постанови Верховної Ради України «Про схвалення

Меморандуму про партнерство і співробітництво Верховної Ради України та

Громадської організації «Асоціація народних депутатів України (реєстр. № 8103,

доопрацьований) та до запропонованого у додаток до нього тексту проекту

9

Меморандуму, керуючись положеннями пунктів 2, 3 частини першої статті 16

Закону України «Про комітети Верховної Ради України», частини третьої статті

93, статті 108, пункту 3 частини першої статті 114, частини третьої статті 138

Регламенту Верховної Ради України, Комітету ухвалив висновок на проект

Постанови Верховної Ради України «Про схвалення Меморандуму про

партнерство і співробітництво Верховної Ради України та Громадської

організації «Асоціація народних депутатів України», внесений народним

депутатом України Тарутою С.О. (реєстр. № 8103, доопрацьований), та

рекомендує Верховній Раді України включити вказаний проект Постанови до

порядку денного дев’ятої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання, та

за наслідками його розгляду – повернути проект Постанови (реєстр. № 8103,

доопрацьований) суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання.

Співдоповідачем на пленарному засіданні Верховної Ради України із

зазначеного питання визначено голову Комітету.

Голова Комітету С.В. КАЛЬЧЕНКО