Проєкт Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

Комітет з питань бюджету

01008, м.Київ-8, вул. М. Грушевського, 5, тел.: 255-40-29, 255-43-61, факс: 255-41-23

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

Про розгляд законопроекту

реєстр. №4100

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету (далі – Комітет) на

своєму засіданні 2 листопада 2020 року (протокол № 59) розглянув проект

Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України за

реєстр. № 4100 від 15.09.2020 р., поданий Кабінетом Міністрів України, і

повідомляє наступне.

Проект Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України за

реєстр. № 4100 (далі – законопроект), як зазначається у пояснювальній записці

до нього, розроблено з метою врегулювання питань, пов’язаних із підготовкою

проекту закону про Державний бюджет України на 2021 рік /поданий Кабінетом

Міністрів України законопроект за реєстр. № 4000 (далі – законопроект

№ 4000/.

Для реалізації такої мети у законопроекті запропоновані зміни до положень

Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс), що передбачають унормування

питань щодо:

– врегулювання правових засад функціонування бюджетної системи

України, міжбюджетних відносин та створення належної ресурсної бази для

здійснення повноважень органами місцевого самоврядування на новій

територіальній основі (у зв’язку із прийняттям Закону України від 16.04.2020

№ 562-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення

територій та адміністративних центрів територіальних громад», Постанови

Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-IX «Про утворення та ліквідацію

районів»). При цьому запропоновано інший підхід до визначення окремих

термінів (таких як: «бюджети місцевого самоврядування», «місцеві бюджети»,

без застосування терміну «бюджети об’єднаних територіальних громад») і до

структури бюджетної системи України та зведених бюджетів (виключено із

структури бюджети районів у містах, а також положення щодо зведених

бюджетів районів, зведених бюджетів міст з районним поділом), визначено

перелік доходів та видатків бюджетів місцевого самоврядування, встановлено

перелік доходів районних бюджетів та вилучено такі бюджети із системи

горизонтального вирівнювання, а також уточнено окремі положення щодо

надання трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам, впорядковано

повноваження виконавчих органів місцевих рад у процесі складання та

2виконання місцевих бюджетів (включаючи здійснення місцевих запозичень)

тощо;

– запровадження на постійній основі механізму державної підтримки

суб’єктів господарювання мікро-, малого та середнього підприємництва –

резидентів України шляхом надання державних гарантій для забезпечення

часткового виконання боргових зобов’язань за портфелем кредитів банків-

кредиторів, наданих таким суб’єктам господарювання. При цьому встановлено,

що державні гарантії можуть надаватися за рішенням Кабінету Міністрів

України для забезпечення часткового виконання боргових зобов’язань за

портфелем кредитів банків-кредиторів, наданих суб’єктам господарювання

мікропідприємництва, малого та/або середнього підприємництва – резидентам

України у розмірі, що не перевищує 80% загальної суми таких боргових

зобов’язань за портфелем кредитів та 80% за кожним окремим кредитом /далі –

державні гарантії на портфельній основі/, а порядок відбору банків-кредиторів,

умови надання державних гарантій на портфельній основі, розмір та вид

забезпечення, що надається такими суб’єктами господарювання, встановлюється

Кабінетом Міністрів України;

– надання права від імені держави Голові Боргового агентства України за

погодженням з Міністром фінансів України на здійснення правочинів з

державними деривативами, включаючи їх обмін, випуск, купівлю, викуп та

продаж, у т.ч. за рахунок здійснення державних запозичень понад обсяги,

визначені законом про державний бюджет, а також щодо визначення Кабінетом

Міністрів України умов правочинів з державними деривативами;

– консолідації на єдиному казначейському рахунку коштів, що

зараховуються на єдиний рахунок (це рахунок, відкритий у Казначействі

України для Державної податкової служби, що може використовуватися

платником податків для сплати грошових зобов'язань та/або податкового боргу

з податків та зборів, передбачених Податковим кодексом, єдиного внеску та

інших платежів, контроль за справлянням яких покладено на контролюючі

органи /згідно із Законом України від 04.10.2019 р. № 190-IX/. При цьому

встановлюється, що перерахування між видами доходів і бюджетів коштів,

помилково та/або надміру зарахованих до державного бюджету через єдиний

рахунок, Казначейством України здійснюється за висновком податкових органів,

поданим на дату формування реєстру платежів з єдиного рахунку в розрізі

окремого платника у складі зведеного реєстру платежів з єдиного рахунку згідно

з Податковим кодексом України, а коштів, помилково та/або надміру

зарахованих до місцевих бюджетів через єдиний рахунок – здійснюється за

відповідним висновком податкових органів (без погодження відповідними

місцевими фінансовими органами);

– відкриття рахунків Казначейством (до повернення тимчасово окупованої

території України під загальну юрисдикцію України) за надходженнями до

місцевих бюджетів АР Крим та м. Севастополя для зарахування платежів зі

сплати боргів з місцевих податків та зборів, що виникли до дати тимчасової

окупації, визначеної Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян

та правовий режим на тимчасово окупованій території України», платниками –

резидентами, які мають об’єкти оподаткування з місцезнаходженням на

3тимчасово окупованій території України, на підставі інформації та даних

центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію податкової

політики. При цьому органи Казначейства здійснюють повернення коштів,

помилково або надміру зарахованих до місцевих бюджетів АР Крим та

м. Севастополя на такі рахунки, за поданням (висновком) органів, що

контролюють справляння надходжень бюджету;

– залучення на поворотній основі коштів єдиного казначейського рахунка

для покриття касових розривів загального фонду державного бюджету з

дотриманням граничного обсягу дефіциту державного бюджету;

– погодження з Вищою радою правосуддя перерозподілу видатків між

розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня у системі Державної судової

адміністрації України, що призводить до зміни обсягів видатків судів;

– спрямування Міністерству інфраструктури України у 2021 році, як

виняток з положень пункту 21 частини четвертої статті 30 Бюджетного кодексу

України, 60 відсотків коштів спеціального фонду (джерелом формування якого

є 50 відсотків надходжень від адміністративних штрафів за адміністративні

правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в

автоматичному режимі), на оновлення рухомого складу для перевезення

пасажирів залізничним транспортом та модернізацію залізничної

інфраструктури для розвитку пасажирських перевезень.

I. Законопроект включено до порядку денного четвертої сесії Верховної

Ради України IX скликання 29.09.2020 р.

Розробником законопроекту у Кабінеті Міністрів України є Міністерство

фінансів України (далі – Мінфін). Відповідно до Регламенту Верховної Ради на

законопроект надано висновки:

Головним науково-експертним управлінням Апарату Верховної Ради

України /лист від 15.10.2020 р. № 16/3-2020/184977 додається на 8 аркушах/

/далі – ГНЕУ/, що висловило низку зауважень до положень законопроекту,

насамперед щодо необхідності дотримання норм Конституції України при зміні

структури бюджетної системи та бюджетних повноважень, доцільності надання

державних гарантій на портфельній основі виключно у виняткових випадках, а

не у загальному порядку, ризиків для бюджету у частині зростання розміру

боргового навантаження, а також звернуло увагу на відсутність належних

детальних розрахунків щодо зміни фінансової спроможності місцевих бюджетів

з урахуванням обсягу видаткових повноважень та їх ресурсного забезпечення;

Комітетами Верховної Ради України з питань освіти, науки та інновацій

/лист від 01.10.2020 04-24/20-2020/174006 додається на 7 аркушах/, з питань

організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку

та містобудування /лист від 02.10.2020 № 04-23/3-2020/175519 додається на

3 аркушах/, з питань здоров’я нації, медичної допомоги та медичного

страхування /лист від 08.10.2020 № 04-18/04-2020/180075 додається на

8 аркушах/, з питань гуманітарної та інформаційної політики /лист від 12.10.2020

№04-14/17-2020/182065 додається на 2 аркушах/, що вважають за доцільне за

наслідками розгляду в першому читанні прийняти законопроект за основу з

наступним врахуванням висловлених ними в межах компетенції зауважень та

пропозицій.

4Зважаючи, що законопроект є системно пов’язаним із законопроектом

№ 4000 та більшість його положень враховані у показниках проекту державного

бюджету на 2021 рік /насамперед, щодо оновлених міжбюджетних відносин/,

свою позицію щодо доопрацювання законопроекту висловили народні депутати

України, Всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування, Українська

асоціація районних та обласних рад, а також ряд місцевих рад.

На час розгляду у Комітеті законопроекту висновки комітетів Верховної

Ради України з питань антикорупційної політики (щодо проведення

антикорупційної експертизи законопроектів) і з питань інтеграції України з

Європейським Союзом (щодо оцінки відповідності законопроектів міжнародно

- правовим зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції)/ не надійшли.

II. З приводу пропозицій змін до Кодексу, беручи до уваги зазначені

висновки, слід відмітити про таке:

1) щодо питань врегулювання міжбюджетних відносин та створення

належної ресурсної бази для здійснення повноважень органів місцевого

самоврядування на новій територіальній основі.

Законом України від 17 вересня 2020 року № 907–IX «Про внесення змін

до Бюджетного кодексу України» /далі – Закон № 907/ вже унормовано окремі

питання щодо формування та виконання місцевих бюджетів, контролю за їх

відповідністю бюджетному законодавству, встановлення міжбюджетних

відносин в умовах проведених змін у адміністративно – територіальному устрої

країни, що певним чином також передбачено у законопроекті (зокрема, окремі

положення законопроекту дублюють норми Закону № 907, а деякі пропонується

врегулювати в інший спосіб). У висновку ГНЕУ також зауважено, що

законопроект не враховує зміни, які внесені до Кодексу Законом № 907 (що

вводиться в дію з 1 січня 2021 року).

З огляду на наведене при доопрацюванні законопроекту до другого

читання належить узгодити відповідні положення Кодексу для усунення

правових колізій. Поряд з тим, зважаючи на прийняті у Законі № 907 положення

в частині розподілу доходів між бюджетами та врегулювання такого питання у

нових статтях Кодексу, необхідно внести зміни до ряду положень Кодексу, де

застосовується посилання на відповідні статті, а також внести інші техніко –

юридичні правки для узгодження правових норм. Так, законопроектом серед

іншого пропонується виключити з Кодексу статтю 69 і доповнити Кодекс новою

статтею 64-1 (що вже унормовано Законом № 907), проте не передбачено

відповідних змін до відсильних норм Кодексу (у статтях 29, 64, 66, 67-1 і пункті

1 розділу VI), в яких згадуються норми статті 69, хоча у більшості випадків

мають згадуватися норми нової статті 64-1.

Водночас, належить відмітити, що з часу розгляду у Верховній Раді

законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу щодо приведення у

відповідність положень бюджетного законодавства у зв’язку із завершенням

адміністративно-територіальної реформи за реєстр. № 3614 (щодо таких змін

Комітетом було висловлено позицію у висновку від 01.07.2020 № 04-13/3-

2020/92649) та прийняття Закону № 907 (з червня по вересень 2020 року)

залишаються законодавчо неунормованими питання статусу територіальних

громад, що є об’єднаними за рішеннями Кабінету Міністрів України, та

5населених пунктів, що увійшли до їх складу, а також не визначено ролі

укрупнених районів у новому адміністративно – територіальному устрої. Так, з

точки зору ГНЕУ виглядає дискусійною навіть заміна у законопроекті терміну

«територіальна громада міста» терміном «міська територіальна громада», в

аспекті того, що згідно із частинами першою та четвертою статті 140 Конституції

України «місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів

села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища

та міста…», «органами місцевого самоврядування, що представляють спільні

інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради».

При цьому згідно з пояснювальною запискою до законопроекту підставою

для врегулювання бюджетних відносин на новій територіальній основі стали

Закон України від 16.04.2020 № 562-IX «Про внесення змін до деяких законів

України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних

громад» (на основі якого 12 червня 2020 року Кабінетом Міністрів України

прийнято 24 розпорядження за №№ 707-730 про визначення адміністративних

центрів та затвердження територій територіальних громад у кожній

області), Постанова Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-IX «Про

утворення та ліквідацію районів».

Проте пропозиції змін у законопроекті щодо визначення складу доходів та

видатків бюджетів сіл, селищ, міст і районних бюджетів, позбавлення районних

рад та райдержадміністрацій ряду повноважень у бюджетному процесі так і не

мають належного законодавчого підґрунтя, оскільки такі зміни мають базуватися

на основі визначеного законом розподілу повноважень між органами виконавчої

влади та органами місцевого самоврядування в усіх сферах суспільного життя.

З цього приводу належить звернути увагу, що Комітетом Верховної Ради

України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування,

регіонального розвитку та містобудування подано на розгляд Верховної Ради

України доопрацьований на повторне перше читання проект Закону про

внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування

окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування та

районних державних адміністрацій за реєстр. № 3651-д від 06.10.2020, у якому

згідно з висновком цього Комітету пропонується врегулювати питання:

закінчення повноважень сільських, селищних, міських голів, сільських,

селищних, міських рад, їхніх виконавчих органів, районних рад у зв’язку зі

змінами в адміністративно-територіальному устрої України;

реорганізації сільських, селищних, міських рад, їхніх виконавчих органів,

районних рад як юридичних осіб публічного права, у зв’язку зі змінами в

адміністративно-територіальному устрої України;

правонаступництва щодо майна, прав та обов’язків територіальних громад,

території яких були включені до територій територіальних громад, затверджених

Кабінетом Міністрів України;

правонаступництва щодо майна, прав та обов’язків районних рад, які

представляли спільні інтереси територіальних громад ліквідованих районів;

продовження до закінчення бюджетного періоду виконання бюджетів

територіальних громад, прийнятих до затвердження Кабінетом Міністрів

6України територій територіальних громад в регіонах України, та бюджетів

районів, які ліквідовані Верховною Радою України;

утворення та реорганізації районних державних адміністрацій, у зв’язку зі

змінами в адміністративно-територіальному устрої України;

особливостей державної реєстрації щодо органів місцевого

самоврядування та районних державних адміністрацій як юридичних осіб

публічного права, у зв’язку зі змінами в адміністративно-територіальному устрої

України.

При цьому питання щодо розмежування та передачі повноважень органів

виконавчої влади органам місцевого самоврядування у законопроекті за реєстр.

№ 3651-д не унормовуються, натомість передбачено, що правонаступник

районної ради району, ліквідованого Верховною Радою України, після

припинення відповідних районних рад як юридичних осіб, але не пізніше 1 липня

2021 року, зобов’язаний передати до комунальної власності територіальних

громад окремі об’єкти спільної власності територіальних громад району, які

знаходяться на території цих територіальних громад, відповідно до

розмежування видатків між бюджетами, встановлених Кодексом. Однак,

розмежування видатків між бюджетами встановлюється у Кодексі виходячи з

визначених профільними законами повноважень органів місцевого

самоврядування та органів виконавчої влади в усіх сферах суспільного життя, а

не навпаки.

Варто також зауважити, що прийняття Верховною Радою України

законопроекту за реєстр. № 3651-д щодо впорядкування окремих питань

діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування у зв’язку із

зміною районів може зумовити окремі зміни до Кодексу, що виходять за рамки

запропонованих у законопроекті положень.

У висновку ГНЕУ на законопроект з приводу запропонованих змін в

частині розподілу доходних джерел та видаткових повноважень підкреслено,

зокрема, таке:

за конституційними нормами (стаття 140 і частина друга статті 143

Конституції України) обласні та районні ради мають статус органів місцевого

самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл,

селищ та міст, та наділені низкою конституційних повноважень, яких вони на

даний час не позбавлені. У розвиток конституційних приписів Закон України

«Про місцеве самоврядування в Україні» також покладає на районні ради

повноваження у вирішенні значної частини суспільних справ, за реалізацію яких

вони несуть юридичну (і політичну – перед виборцями) відповідальність.

Водночас внесена законодавча пропозиція не супроводжується переглядом цих

повноважень;

регулювання у частині обласних бюджетів залишається незмінним, хоча

природа створення обласних та районних рад є однаковою, спрямованою на

представництво спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ та міст, то

ж не може бути підтримана ідея позбавлення районних рад більшості бюджетних

надходжень, оскільки це необхідна умова здійснення ними покладених законом

повноважень.

7Тому вчергове доцільно звернути увагу на окремі вимоги розпорядження

Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 р. № 77-р «Про затвердження плану

заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та

територіальної організації влади в Україні на 2019-2021 роки», згідно з якими

відповідальним центральним органам виконавчої влади серед іншого доручалося

забезпечити розроблення:

у новій редакції законів України «Про місцеве самоврядування в Україні»

та «Про місцеві державні адміністрації» /з метою передачі (децентралізації)

повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування та їх

розмежування за принципом субсидіарності/;

законопроектів щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України та

Податкового кодексу України з урахуванням проектів нових редакцій законів

України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування

в Україні» щодо фінансового забезпечення повноважень органів місцевого

самоврядування /з метою створення належної ресурсної бази для здійснення

повноважень органів місцевого самоврядування/.

Беручи до уваги наведене, слід констатувати про недотримання такої

послідовності при поданні Кабінетом Міністрів України законопроекту до

Верховної Ради України, прийняття якого, починаючи з 1 січня 2021 року, може

зумовити на різних рівнях місцевої влади (сіл, селищ, міст, районів та областей)

неоднозначне тлумачення окремих положень Кодексу, зокрема, в частині

відповідності функцій та фінансових ресурсів для їх забезпечення;

2) щодо визначення особливостей надання державних гарантій на

портфельній основі, а також унормування права на здійснення правочинів з

державними деривативами.

Комітет висловив свою позицію щодо зазначених питань у висновку на

урядовий законопроект про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо

запровадження механізму надання державних гарантій на портфельній основі та

врегулювання порядку сплати податкового боргу за реєстр. № 3598 (що за

наслідками розгляду Верховною Радою України згідно з постановою від

13.07.2020 № 756-IX направлено в Комітет для підготовки на повторне перше

читання).

Варто звернути увагу, що на даний час питання щодо можливості надання

державних гарантій на портфельній основі у 2020 році унормувано у Законі

України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» (згідно із змінами,

внесеними Законом від 03.09.2020 №873-IX), у новій статті 6-1 якого, як виняток

з положень статті 17 Кодексу, включено положення системно пов’язаного

законопроекту № 3598 щодо деталізації механізму надання державних гарантій

на портфельній основі, а також щодо зазначених гарантій передбачено

унормувати відповідальність банка-кредитора і гаранта, розмір та вид

забезпечення, що надається суб’єктами господарювання. Такі зміни було

внесено за наслідками розгляду доопрацьованого законопроекту за реєстр.

№ 3659 (взаємопов’язаного із законопроектом № 3589) для того, щоб залежно від

ефективності запровадження зазначеного нового механізму і практики

застосування відповідних норм розглядати питання щодо доцільності

законодавчого врегулювання такого механізму на постійній основі у Кодексі.

8ГНЕУ, зауваживши про притаманність пропонованому механізму надання

державних гарантій на портфельній основі ризиків, а також підпорядкованість

конкретним ситуативним цілям, висловило позицію, що надання таких

державних гарантій має застосовуватися не у загальному порядку, як це

передбачено законопроектом, а здійснюватися виключно у виняткових випадках,

виходячи із загальносуспільного інтересу, з метою, зокрема, подолання

негативних наслідків в економіці у зв’язку з певними надзвичайними

ситуаціями, до яких цілком можна віднести і подолання економічних наслідків

застосування обмежувальних заходів у зв’язку з коронавірусною хворобою.

Водночас, передбачене доповнення частини сьомої статті 17 Кодексу про

поширення положень бюджетного законодавства щодо захищених видатків

бюджету на платежі, пов’язані з виконанням гарантійних зобов’язань держави

(АР Крим, обласної ради чи територіальної громади міста), вбачається

недоцільним, оскільки не узгоджується з нормою цієї ж частини статті 17

Кодексу та не потребує додаткового законодавчого врегулювання, бо відповідно

до вимог частини сьомої статті 17 Кодексу зазначені платежі здійснюються

згідно з відповідними договорами незалежно від обсягу коштів, визначених на

цю мету в законі про державний бюджет (рішенні про місцевий бюджет). Крім

того таке положення не відповідає бюджетній методології, так як зазначені

платежі не є видатками бюджету та відображаються як надання кредитів з

бюджету. У свою чергу ГНЕУ вважає дискусійною пропозицію щодо віднесення

зазначених платежів до захищених видатків бюджету, з огляду, по-перше, на

природу таких видатків, віднесення до яких обумовлюється суттєвим впливом на

інтереси широких верств населення, загальні соціальні процеси, безпеку держави

тощо, а також некоректною щодо застосування відсильної норми до бюджетного

законодавства щодо захищених видатків бюджету, оскільки питання захищених

видатків бюджету є предметом регулювання власне статті 55 Кодексу, в якій

визначено вичерпний їх перелік.

Поряд з тим, ГНЕУ звернуто увагу, що положення проекту /зміни до

пункту 35 розділу VI Кодексу/ щодо «права на розміщення державних

деривативів та здійснення правочинів з державними деривативами, включаючи

їх обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж, в тому числі за рахунок здійснення

державних запозичень понад обсяги, визначені на поточний бюджетний період

законом про Державний бюджет України», а також винятки, передбачені у

змінах до частини першої статті 16 Кодексу (згідно з якими «державні

запозичення здійснюються в межах, визначених законом про Державний бюджет

України (крім випадків, передбачених частиною четвертою статті 15 та пунктом

35 розділу VI цього Кодексу…»), можуть містити ризики для бюджету у частині

зростання розміру боргового навантаження. Крім того, ГНЕУ вбачається

некоректним у юридичному відношенні розміщення в основному тексті Кодексу

посилання на норми тимчасового характеру, якою є припис пункту 35 розділу VI

Кодексу. У цьому зв’язку слід також зазначити, що статтею 31 Закону України

«Про Державний бюджет України на 2020 рік» (включеною до цього Закону

згідно із Законом України від 13.04.2020 р. № 553-IX за ініціативою Мінфіну) у

2020 р. Мінфіну надано право здійснювати правочини з державними

деривативами, включаючи їх обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж, в т.ч. за

9рахунок здійснення державних запозичень понад обсяги, встановлені додатком

№ 2 до цього Закону. Отже, питання щодо здійснення правочинів з державними

деривативами за рахунок здійснення понадпланових державних запозичень

вбачається за доцільне унормовувати не на постійній основі у Кодексі, а

розглядати окремо кожного року і врегульовувати залежно від стану виконання

державного бюджету, рівня боргової безпеки та загалом макроекономічної

ситуації.

3) щодо окремих питань виконання державного та місцевих бюджетів.

Згідно із змінами до частини другої статті 78 Кодексу встановлюється, що

перерахування між видами доходів і бюджетів коштів, помилково та/або надміру

зарахованих до місцевих бюджетів через єдиний рахунок, здійснюється

Казначейством України за висновком податкових органів (без погодження

відповідними місцевими фінансовими органами).

За поясненнями, наведеними у порівняльній таблиці до законопроекту,

такі зміни запропоновані для узгодження норм бюджетного та податкового

законодавства (щодо зарахування податків і зборів та інших платежів,

контроль за справлянням яких покладено на податкові органи, які сплачені через

єдиний рахунок до місцевих бюджетів) та забезпечення реалізації пункту 35-1.8

статті 35-1 Податкового кодексу України щодо своєчасного врахування

коштів, помилково та/або надміру зарахованих до державного та місцевих

бюджетів, що виникли за даними контролюючого органу, починаючи з 1 січня

2021 року, при формуванні реєстру платежів з єдиного рахунку в розрізі

окремого платника податків на дату формування такого реєстру. Механізм

перерахування коштів з єдиного рахунка на відповідні бюджетні рахунки,

відкриті в Казначействі для зарахування надходжень та повернення

(врахування) помилково та/або надміру зарахованих коштів до/з місцевих

бюджетів, визначений Порядком функціонування єдиного рахунка та виконання

норм статті 35-1 Податкового кодексу України центральними органами

виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від

29.04.2020 № 321 (набирає чинності з 01.01.2021).

Слід відмітити, що питання реалізації положень Податкового кодексу

України в частині функціонування єдиного рахунка також пропонується

врегулювати в урядовому законопроекті «Про внесення змін до Бюджетного

кодексу України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про внесення змін до

Податкового кодексу України щодо запровадження єдиного рахунку для сплати

податків і зборів, єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне

страхування» за реєстр. № 3446, який у разі унормування зазначеного питання у

законопроекті № 4100 втратить актуальність.

При цьому належить поінформувати, що Асоціація міст України у

висновку на законопроект за реєстр. № 3446 категорично заперечує проти

прийняття зазначеного вище положення у запропонованій редакції, мотивуючи

таким:

на даний час повернення помилково та/або надміру сплачених сум

грошових зобов’язань та пені, перерахування їх між видами доходів і бюджетів

здійснюється за погодженням з місцевим фінансовим органом на підставі

електронних висновків та/або повідомлень згідно з порядком, затвердженим

10наказом Мінфіну від 11.02.2019 № 60. Таким порядком чітко встановлено термін

та механізм такого погодження електронних висновків та/або повідомлень, що

працює без затримки у їх підписанні. Водночас, під час погодження місцевими

фінансовими органами неодноразово були виявлені випадки подання висновків

на підставі недостовірних даних платників (зокрема, щодо плати за землю);

зважаючи, що відповідно до частини четвертої статті 78 Кодексу місцевий

фінансовий орган за участю органів, що контролюють справляння надходжень

бюджету, у процесі виконання місцевого бюджету за доходами здійснює

прогнозування та аналіз доходів відповідного бюджету, погодження місцевим

фінансовим органом висновків та/або повідомлень на повернення помилково

та/або надміру сплачених коштів дозволяє забезпечити належне прогнозування

та коригування очікуваних надходжень до бюджету податків і зборів. Тому,

Асоціацією пропонується зберегти чинний порядок та здійснювати повернення

помилково та/або надміру сплачених сум грошових зобов’язань та пені,

перерахування їх між видами доходів і бюджетів за погодженням з відповідними

місцевими фінансовими органами.

У змінах до пункту 23 частини першої статті 2 Кодексу пропонується

уточнити, що «надходження у вигляді майна бюджетної установи в натуральній

формі (активи), придбаного (створеного) за рахунок коштів державного або

місцевих бюджетів, отриманих органами державної влади, органами влади

Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та іншими

бюджетними установами, які відповідно до законодавства виконують функції з

управління об’єктами державної або комунальної власності, у межах

відповідного бюджету» не належать до складу доходів бюджету. З точки зору

ГНЕУ доцільність такого уточнення потребує додаткового обґрунтування,

оскільки за своїм економічним змістом вказані надходження не можуть

розглядатись як джерело наповнення державного та місцевого бюджету (адже

поняття «бюджет», зокрема, Кодекс визначає як «план формування та

використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які

здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади

Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом

бюджетного періоду»).

4). Реалізація законопроекту згідно з пояснювальною запискою до нього

здійснюватиметься з урахуванням норм чинного законодавства, обсяги

надходжень та витрат визначатимуться Законом України «Про Державний

бюджет України на 2021 рік» відповідно до принципу збалансованості

бюджетної системи.

Однак до законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування

(включаючи відповідні розрахунки), що не відповідає вимогам частини першої

статті 27 Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради

України, що також відмічає ГНЕУ. При цьому ГНЕУ звертає увагу, що

запровадженню нового порядку формування складу доходів і видатків окремо

бюджетів місцевого самоврядування та районних бюджетів мають передувати

детальні розрахунки зміни фінансової спроможності місцевих бюджетів у розрізі

їх відповідних рівнів з урахуванням обсягу видаткових повноважень та

ресурсного забезпечення, сфери функціонування й відповідальності органів

11місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, а також у контексті

спроможності створення фінансових можливостей для сталого розвитку

відповідних територій, запобігання ризикам виникнення нових регіональних

суперечностей та демотивації місцевих органів влади у збільшенні надходжень

до місцевих бюджетів.

5). До деяких положень законопроекту потрібно внести техніко-юридичні

і редакційні правки для приведення до вимог нормопроектувальної техніки,

узгодження з іншими положеннями законопроекту, нормами Кодексу

(включаючи бюджетну методологію) та інших законодавчих актів. Наприклад,

застосоване у запропонованому законопроектом новому абзаці пункту 4-1

розділу VI Кодексу посилання на абзац перший є некоректним, оскільки йдеться

про абзац другий цього пункту, передбачене законопроектом положення нового

пункту 16-1 розділу VI Кодексу слід викласти в пункті 16 цього ж розділу, який

і визначає особливості застосування норм Кодексу на період дії Закону України

«Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово

окупованій території України», у передбаченому законопроектом новому пункті

51 розділу VI Кодексу застосований термін «фінансування» не відповідає його

значенню, наведеному у пункті 51 частини першої статті 2 Кодексу.

Крім того, для забезпечення узгодженості правових норм і дотримання

збалансованості бюджету потрібно буде вносити необхідні зміни до

законопроекту залежно від напрямів доопрацювання пов’язаного законопроекту

№ 4000 до ІІ читання, а також навпаки у разі вилучення окремих положень чи

включення нових положень при доопрацюванні законопроекту необхідно внести

відповідні зміни до пов’язаного законопроекту № 4000.

Поряд з тим, при доопрацюванні законопроекту до ІІ читання необхідно

опрацювати пропозиції щодо врегулювання окремих бюджетних правовідносин

починаючи з 2021 р., викладені в ряді інших зареєстрованих у Верховній Раді

законопроектах щодо внесення змін до Кодексу, та по можливості врахувати такі

пропозиції у разі узгодження з положеннями пов’язаного законопроекту № 4000

при його доопрацюванні до ІІ читання. Зокрема, йдеться про законопроекти:

реєстр. № 3967 щодо перейменування Фонду соціального захисту

інвалідів;

реєстр. № 3983 щодо видатків на функціонування Служби безпеки

України;

реєстр. № 3899 і № 3899-1 щодо створення Державного фонду підтримки

медицини, спорту, освіти, культури, науки та туризму.

Тому, зважаючи на необхідність ретельного опрацювання вищезазначених

зауважень і пропозицій для усунення неточностей і суперечностей (при цьому

взаємоузгоджено з підготовкою до ІІ читання пов’язаного законопроекту

№ 4000), Комітету з питань бюджету належить доопрацювати законопроект до

ІІ читання, керуючись вимогами частини першої статті 116 Регламенту

Верховної Ради України (включаючи врахування внесених пропозицій і

поправок щодо виправлень, уточнень, усунення помилок та/або суперечностей у

тексті законопроекту, інших структурних частин законопроекту та/або інших

законодавчих актів, що не були предметом розгляду в першому читанні).

12Слід відмітити, що наразі до законопроекту надійшло ряд пропозицій

народних депутатів України (як окремими листами, так і у складі пропозицій до

пов’язаного законопроекту № 4000), які відповідно до вимог Регламенту

Верховної Ради України не можуть бути розглянуті. Зокрема, на відміну від

спеціальної процедури розгляду законопроекту про державний бюджет