Проєкт Закону про внесення змін деяких законів України щодо оптимізації процесу законопроектної роботи

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

Комітет з питань Регламенту, депутатської етики

та організації роботи Верховної Ради України

01008, м.Київ-8, вул. М. Грушевського, 5, тел./факс: 255-49-56 E-mail: k_reglam@rada.gov.ua

До реєстр. № 3830

від 10.07.2020

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

ВИСНОВОК

на проект Закону України «Про внесення змін деяких законів України

щодо оптимізації процесу законопроектної роботи», внесений народним

депутатом України Мамкою Г.М. (реєстр. № 3830 від 10.07.2020)

Комітет на засіданні 4 листопада 2020 року (протокол № 52) розглянув за

дорученням Голови Верховної Ради України Разумкова Д.О. від 12 липня ц.р.

проект Закону України «Про внесення змін деяких законів України щодо

оптимізації процесу законопроектної роботи», внесений народним депутатом

України Мамкою Г.М. (реєстр. № 3830 від 10.07.2020), висновок Комітету з

питань бюджету (лист № 04-13/8-2020/148255 від 03.09.2020), висновок Комітету

з питань антикорупційної політики (лист № 04-12/17-2020/178047 від

06.10.2020), висновок Головного науково-експертного управління Апарату

Верховної Ради України від 3 листопада 2020 року № 16/3-2020/200524 (251203).

Проект Закону України (реєстр. № 3830) включено до порядку денного

четвертої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання (Постанова

Верховної Ради України № 828-ІХ від 01.09.2020).

Згідно з пояснювальною запискою, законопроект підготовлений з метою

«вдосконалення роботи Парламенту, оптимізації законодавчого процесу та

залучення всього потенціалу Апарату Верховної Ради України» шляхом

внесення змін до статті 116 Регламенту Верховної Ради України, встановивши,

що головний комітет готує порівняльну таблицю до законопроекту та спільно з

Головним юридичним управлінням Апарату Верховної Ради України остаточну

редакцію статей законопроекту, що пропонується головним комітетом для

прийняття Верховною Радою України в другому читанні, а також до статті 15

Закону України «Про комітети Верховної Ради України» щодо надання права

комітету при здійсненні законопроектної функції включати до складу робочої

групи працівників структурних підрозділів Апарату Верховної Ради України.

Відповідно до частини третьої статті 93 Регламенту Верховної Ради

України та предмета відання Комітету, визначеного Постановою Верховної Ради

2

України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної

Ради України дев’ятого скликання» від 29 серпня 2019 року № 19-IХ, Комітет

зазначив, що проект Закону України (реєстр. № 3830) внесено на реєстрацію

згідно з частиною першою статті 89, частиною другою статті 90 та частинами

першою, другою і шостою статті 91 Регламенту Верховної Ради України, за

підписом особи, яка має право законодавчої ініціативи, разом з проектом

постанови, яку пропонується Верховній Раді України прийняти за результатами

його розгляду, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному

засіданні, пояснювальною запискою, порівняльною таблицею та електронним

файлом.

Водночас, при оформленні законопроекту допущено деякі неточності

техніко-юридичного характеру, а саме: авторами законопроекту пропонується

внести зміни до Закону України «Про комітети Верховної Ради України»

(Відомості Верховної Ради України 2013 року № 9-10, № 13 ст. 88), проте,

чинний Закон України діє в редакції Закону № 3277-IV від 22.12.2005 (Відомості

Верховної Ради України, 2006, № 17, ст.146).

Відповідно до положень статті 108 Регламенту Верховної Ради України по

суті поданого законопроекту Комітет зазначив таке.

Частиною п’ятою статті 83 Конституції України передбачено, що порядок

роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та

Регламентом Верховної Ради України.

Автор проекту Закону України (реєстр. № 3830) пропонує частину першу

статті 116 Регламенту Верховної Ради України доповнити новим абзацом, в

якому передбачити, що «головний комітет готує порівняльну таблицю до

законопроекту та спільно з Головним юридичним управлінням Верховної Ради

України остаточну редакцію статей законопроекту, що пропонується головним

комітетом для прийняття у другому читанні», та одночасно з цим внести зміни

до Закону України «Про комітети Верховної Ради України», а саме: в підпункті

6 частини першої статті 15 Закону України «Про комітети Верховної Ради

України» після слів «інших народних депутатів України» доповнити словами

«працівників структурних підрозділів Апарату Верховної Ради України».

Комітет зауважив, що стаття 116 Регламенту Верховної Ради України

стосується строків подання пропозицій і поправок до законопроекту, який

готується до другого читання, і, зокрема, частина перша цієї статті, яку

пропонується доповнити вищезазначеним новим абзацом, передбачає, що

пропозиції і поправки до законопроекту, який готується до другого читання,

можуть вноситися лише до того тексту законопроекту (розділів, глав, статей, їх

частин, пунктів, підпунктів, абзаців, речень), який прийнятий Верховною Радою

України за основу. Головний комітет, як виняток, може прийняти рішення про

врахування внесених пропозицій і поправок щодо виправлень, уточнень,

усунення помилок та/або суперечностей у тексті законопроекту, інших

структурних частин законопроекту та/або інших законодавчих актів, що не були

предметом розгляду в першому читанні, якщо про необхідність їх внесення було

зазначено у висновках цього головного комітету та/або експертного підрозділу

Апарату Верховної Ради України і оголошено головуючим на пленарному

3

засіданні під час розгляду такого законопроекту у першому читанні. Такі

пропозиції і поправки повинні відповідати предмету правового регулювання

законопроекту.

Враховуючи зазначене, пропозиція про доповнення вказаної частини

першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України новим абзацом третім,

щодо участі Головного юридичного управління в підготовці «остаточної

редакції» статей законопроекту, який готується головним комітетом до другого

читання, є некоректною, оскільки його положення не стосуються предмету

правового регулювання вказаної статті.

Крім того, запропонована новела не кореспондується з частиною другою

статті 117 та частиною шостою статті 118 Регламенту Верховної Ради України,

які передбачають, що текст законопроекту, підготовленого до другого чи

повторного другого читання, має бути завізований керівником секретаріату

головного комітету та підписаний головою цього комітету, і опрацьовується в

юридичному і редакційному підрозділах Апарату Верховної Ради України.

Висновки юридичної експертизи та редакційного опрацювання підписуються

керівниками відповідних підрозділів та додаються до супровідних документів,

які надаються народним депутатам України разом із законопроектом. Такі

висновки можуть бути враховані головним комітетом під час підготовки

законопроекту до другого чи повторного другого читання (стаття 117 Регламенту

Верховної Ради України). У разі якщо висновки юридичної експертизи та

редакційного опрацювання містять зауваження до законопроекту,

підготовленого до другого читання чи повторного другого читання, головний

комітет може розглянути на своєму засіданні пропозиції (поправки) членів

комітету, підготовлені з урахуванням таких висновків (стаття 118 Регламенту

Верховної Ради України).

Перш за все Комітет звернув увагу на те, що пропозиції до законопроекту,

який готується до другого читання, зокрема і щодо «остаточної редакції статей»,

головному комітету можуть вносити лише суб’єкти права законодавчої

ініціативи. Це випливає із змісту положень статті 16 Закону України «Про

комітети Верховної Ради України», згідно з якими комітети Верховної Ради

України при здійсненні законопроектної функції зобов’язані розглядати та

приймати рішення щодо кожної пропозиції, яка надійшла від суб'єктів права

законодавчої ініціативи при доопрацюванні комітетом проектів законів та інших

актів (пункт 6 частини першої цієї статті), подавати на розгляд Верховної Ради

України висновки, рекомендації, проекти актів Верховної Ради України,

оформлені відповідно до вимог, установлених Законом України «Про комітети

Верховної Ради України», Регламентом Верховної Ради України (пункт 12

частини першої цієї статті).

Комітет зауважив, що працівники Апарату Верховної Ради України,

зокрема, Головного юридичного управління, відповідно до положень статті 93

Конституції України, не є суб’єктами права законодавчої ініціативи та

відповідними правами, притаманними зазначеним суб’єктам, не наділені.

Відтак, впровадження зазначеної процедури підготовки головним

комітетом законопроекту до другого читання передбачає подвійне залучення до

4

цього процесу Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради

України. Адже перший раз представники зазначеного управління мають

готувати разом з головним комітетом «остаточну редакцію статей

законопроекту, що пропонується головним комітетом для прийняття у другому

читанні», а другий раз управління має надати висновок юридичної експертизи,

який головний комітет може врахувати (або не врахувати). За таких обставин,

по-перше, втрачається сенс у наданні управлінням свого висновку юридичної

експертизи, а по-друге, нівелюється роль головного комітету в процесі

підготовки відповідної редакції законопроекту до другого читання, яку

пропонується Верховній Раді України розглянути, оскільки за підготовку

«остаточної редакції» статей законопроекту до другого читання несе

відповідальність виключно головний комітет.

У зв’язку з цим, Комітет привернув увагу на рішення Конституційного

Суду України від 26 квітня 2018 року № 4-рп/2018 (у справі за конституційним

поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції

України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України «Про внесення

змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів

України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII), в якому зазначено, що

«встановлене Конституцією України функціональне призначення комітетів

Верховної Ради України передбачає, зокрема, здійснення ними законопроектної

роботи, підготовки та попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень

парламенту».

Також запропоновані новели не узгоджуються з відповідними

положеннями частин другої та п’ятої статті 103 Регламенту Верховної Ради

України, якими передбачено, що зареєстрований та включений до порядку

денного сесії законопроект при підготовці до першого читання в обов'язковому

порядку направляється для проведення наукової експертизи, а при підготовці до

всіх наступних читань - для проведення юридичної експертизи та редакційного

опрацювання у відповідні структурні підрозділи Апарату Верховної Ради

України. Остаточна юридична експертиза і редакційне опрацювання

здійснюються після прийняття акта Верховної Ради України в цілому. Висновки,

підготовлені за результатами експертизи, направляються головному комітету

для врахування при розгляді законопроекту та прийняття рішення стосовно

подальшої роботи над ним.

Крім того, згідно з положеннями статті 15 Закону України «Про комітети

Верховної Ради України», комітети Верховної Ради України при здійснення

законопроектної функції, мають право, зокрема, створювати робочі групи і

призначати їх керівників із числа членів комітету для підготовки проектів актів

Верховної Ради України, питань, що обговорюються на засіданнях комітетів,

проектів рішень, рекомендацій, висновків комітетів (пункт 5 частини першої цієї

статті); включати до складу робочої групи членів комітету, інших народних

депутатів України, співробітників науково-дослідних інститутів і навчальних

закладів, авторів проектів законодавчих актів та інших фахівців за їх згодою

(чинний пункт 6 частини першої цієї статті).

5

Також у законопроекті запропоновано підпункт 6 частини першої

статті 15 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» після слів

«інших народних депутатів України» доповнити словами «працівників

структурних підрозділів Апарату Верховної Ради України».

Комітет зауважив, що відповідно до частин першої та третьої статті 7

Регламенту Верховної Ради України організаційне, правове, наукове,

документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, матеріально-технічне та

фінансове забезпечення діяльності Верховної Ради України, її органів, народних

депутатів України, депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді

України здійснює Апарат Верховної Ради України. Апарат Верховної Ради

України діє на основі Положення про Апарат Верховної Ради України, яке

затверджується постановою Верховної Ради України.

У свою чергу організовує роботу Верховної Ради України, координує

діяльність її органів та організовує роботу Апарату Верховної Ради України

Голова Верховної Ради України (пункти 2 та 5 частини першої статті 88

Конституції України).

Крім того, Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради

України у своєму висновку зауважує, що «у приписах проекту вживається власна

назва структурного підрозділу Апарату (Головне юридичне управління). Однак

власні назви органів державної влади, а тим паче структурних підрозділів

державних органів варто зазначати у законах лише в тому випадку, якщо

відповідна назва передбачена Конституцією України. Адже зазначення у законі

власної назви такого органу матиме наслідком необхідність внесення до нього

змін у тому разі, коли згодом ця назва зміниться, причому очевидно, що зміна

цієї назви може відбутися у разі зміни «профільного» підзаконного правового

акту (у нашому випадку – постанови Верховної Ради України, якою визначається

структура Апарату Верховної Ради України)».

До того ж, працівники структурних підрозділів Апарату Верховної Ради

України є державними службовцями, які керуються, зокрема, Законом України

«Про державну службу». Відповідно до положень статті 2 цього Закону Керівник

Апарату Верховної Ради України є керівником державної служби, тобто,

посадовою особою, яка займає вищу посаду державної служби в державному

органі, до посадових обов’язків якої належить здійснення повноважень з питань

державної служби та організації роботи інших працівників у цьому органі.

Статтею 9 Закону передбачено, що державний службовець під час виконання

посадових обов’язків діє у межах повноважень, визначених законом, і

підпорядковується своєму безпосередньому керівнику або особі, яка виконує

його обов’язки, чи особі, визначеній у контракті про проходження державної

служби (у разі укладення). Відтак, працівники структурних підрозділів можуть

бути залучені комітетами Верховної Ради України до їх роботи лише за

дорученням безпосередньо керівником або особою, яка виконує його обов’язки,

і виключно з дотриманням вищевказаних та інших положень Закону України

«Про державну службу».

Крім того, у разі прийняття новел, запропонованих у законопроекті

(реєстр. № 3830), зокрема, до статті 116 Регламенту Верховної Ради України,

6

потребуватимуть змін і положення статей 103, 117, 118 Регламенту Верховної

Ради України.

При підготовці цього висновку взято до уваги рішення комітетів: з

питань бюджету від 2 вересня 2020 року (протокол № 53) та з питань

антикорупційної політики від 6 жовтня 2020 року (протокол № 53).

З огляду на вищевикладене, керуючись положеннями пункту 1 частини

першої статті 111, пункту 3 частини першої статті 114 Регламенту Верховної

Ради України, Комітет ухвалив висновок на проект Закону України «Про

внесення змін деяких законів України щодо оптимізації процесу законопроектної

роботи», внесений народним депутатом України Мамкою Г.М. (реєстр. № 3830),

та прийняв рішення рекомендувати Верховній Раді України за наслідками

розгляду цього законопроекту в першому читанні повернути законопроект

(реєстр. № 3830) суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання.

Співдоповідачем від Комітету на пленарному засіданні з цього питання

визначено голову Комітету.

Проект Постанови Верховної Ради України додається.

Голова Комітету С.В.КАЛЬЧЕНКО

СЕДО ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Підписувач:Кальченко Сергій Віталійович

Сертифікат: 20B4E4ED0D30998C040000003EBE2A0061AB7100

Дійсний до: 28.02.2021 0:00:00Апарат Верховної Ради України

№ 04-28/03-2020/202907 від 05.11.2020