Проєкт Постанови про відхилення проекту Закону України про всеукраїнський та місцеві референдуми за народною ініціативою

До реєстр. № 3177 від 05.03.2020р.

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування,

регіонального розвитку та містобудування

01008, м.Київ-8, вул. М. Грушевського, 5, тел./факс: 255-32-05, 255-20-75

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

За дорученням Голови Верховної Ради України Д.Разумкова Комітет з

питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального

розвитку та містобудування розглянув на своєму засіданні 17 червня 2020 року

(протокол № 30) проект Закону України про всеукраїнський та місцеві

референдуми за народною ініціативою (реєстр. № 3177 від 05.03.2020 року),

внесений народними депутатами України В.Німченком, В.Медведчуком та

іншими народними депутатами України.

Згідно з пояснювальною запискою до законопроекту він розроблений з

метою визначення питань всеукраїнського та місцевого референдумів за

народною ініціативою, врегулювання правовідносин та створення механізму

щодо ініціювання таких референдумів, організації їх проведення.

Законопроектом запропоновано визначити основні засади, види

референдумів за народною ініціативою, порядок ініціювання, організації та

проведення всеукраїнських і місцевих референдумів за народною ініціативою,

правові наслідки рішень, що приймаються на таких референдумах, порядок

фінансового та матеріально-технічного забезпечення організації та

проведення всеукраїнських і місцевих референдумів за народною ініціативою,

порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності, що стосуються

референдумів за народною ініціативою тощо.

Положеннями частини другої та третьої статті 16 законопроекту

передбачено, що предметом всеукраїнського референдуму за народною

ініціативою є будь-яке питання, віднесене до компетенції органів державної

влади, за винятком розгляду законопроектів з питань податків, бюджету та

амністії. Встановлення додаткових обмежень щодо предмета всеукраїнського

референдуму за народною ініціативою не допускається, крім обмежень,

встановлених Конституцією України.

Водночас частиною другою та третьою статті 17 законопроекту

встановлено, що предметом місцевого референдуму за народною ініціативою

є будь-яке питання, віднесене до компетенції органів та посадових осіб

До реєстр. № 3177 від 05.03.2020р.

2місцевого самоврядування та інші питання. Не може бути предметом

місцевого референдуму за народною ініціативою питання спрямоване на

ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Крім того, для реалізації мети законопроекту суб’єктами права

законодавчої ініціативи пропонується внести зміни до законів України «Про

місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації»,

«Про Кабінет Міністрів України», «Про Конституційний Суд України».

Аналізуючи положення законопроекту, Комітет з питань організації

державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та

містобудування виходить з такого.

За Основним Законом України носієм суверенітету і єдиним джерелом

влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи

державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5

Конституції України). Народне волевиявлення здійснюється через вибори,

референдум та інші форми безпосередньої демократії (стаття 69 Конституції

України).

Згідно із частиною першою статті 38 Основного Закону України

громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у

всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними

до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України

виключно законами України визначаються організація і порядок проведення

виборів і референдумів.

Всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою

на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право

голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш

як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній

області (частина друга статті 72 Конституції України).

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 16 квітня 2008 року

№ 6-рп/2008 (справа про прийняття Конституції та законів України на

референдумі) зазначив, що референдум, як і інші форми безпосередньої

демократії, не повинен застосовуватися сам по собі або тільки у зв’язку з

конституційною фіксацією принципу народного суверенітету. Правове

регулювання порядку здійснення безпосередньої демократії, зокрема

референдуму, спрямоване на те, щоб поєднати ці форми із способами та

засобами, які характеризують представницьку демократію, взаємодоповнити

їх, але не зробити конфліктними з можливою підміною парламенту

референдумом (чи навпаки) (абзац четвертий та п’ятий пункту 3

мотивувальної частини Рішення).

Як зазначається у Кодексі належної практики щодо референдумів

(схваленого Венеціанською комісією на її 70-й пленарній сесії 16-17 березня

2007 року), використання референдумів повинно бути підпорядковане

правовій системі в цілому й особливо процедурним нормам. Зокрема,

референдум не може проводитися, якщо конституція чи закон відповідно до

До реєстр. № 3177 від 05.03.2020р.

3конституції не допускає його, наприклад, якщо текст, що виноситься на

референдум, є предметом виключної юрисдикції парламенту (пункт 1

розділу ІІІ Керівних принципів щодо проведення референдумів Кодексу).

Загалом підтримуючи ініціативу авторів законопроекту, вважаємо за

необхідне зазначити наступне.

Законопроектом пропонується врегулювати порядок ініціювання,

організації та проведення всеукраїнських і місцевих референдумів виключно

за народною ініціативою, в той час як Конституція України передбачає

можливість проведення всеукраїнського референдуму з питань про зміну

території України, який призначається Верховною Радою України (стаття 73,

пункт 2 частини першої статті 85), всеукраїнського референдуму щодо

затвердження прийнятого Верховною Радою України законопроекту про

внесення змін до розділу І, ІІІ та XIII Конституції України, який призначається

Президентом України (пункт шостий статті 106, частина перша статті 156).

Відтак, у зв’язку із відсутністю системного і комплексного підходу до

законодавчого регулювання організації та проведення всеукраїнського

референдуму, існує ризик створення законодавчої прогалини.

Пунктом 3 частини першої статті 19 та частиною другою статті 22

законопроекту передбачається можливість винесення на всеукраїнський (в

окремих випадках – місцевий) референдум за народною ініціативою питань

відкликання конституційного складу Верховної Ради України, загального

складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим; прийняття резолюції

про недовіру Кабінету Міністрів України, голові Ради міністрів Автономної

Республіки Крим, головам місцевих державних адміністрацій тощо.

При цьому, положеннями частини шостої статті 121 законопроекту

передбачено, що Акт народної волі (рішення референдуму), визначений

абзацом першим частини шостої цієї статті, зобов’язує Президента України (у

разі відкликання конституційного складу Верховної Ради України) та

Верховну Раду України (в інших випадках, передбачених абзацом першим

частини шостої цієї статті) прийняти нормативно-правовий акт, спрямований

на дострокове припинення повноважень органів, конституційний або

загальний склад яких було відкликано, та посадових осіб, яких відкликано або

щодо яких прийнято резолюцію про недовіру, та призначення відповідних

позачергових виборів впродовж десяти днів від дня набрання чинності

відповідним Актом народної волі на підставі надісланих Центральною

виборчою комісією або відповідними територіальними комісіями з

референдуму протоколів про встановлення результатів відповідного

референдуму.

Разом з тим, підстави припинення повноважень зазначених вище органів

та посадових осіб визначено Конституцією України. Зокрема, підстави

припинення повноваження Верховної Ради України визначено частиною

першою та другою статті 90 Конституції України, підстави складення

повноважень, а також відставки Кабінету Міністрів України, Прем’єр-міністра

України, інших членів Кабінету Міністрів України визначені частинами

До реєстр. № 3177 від 05.03.2020р.

4першою – третьою статті 115 Конституції України, підстави дострокового

припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим

передбачено пунктом 28 частини першої статті 85 Конституції України,

питання призначення на посаду, звільнення з посади, висловлення недовіри,

прийняття рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації

врегульовано частиною четвертою, дев’ятою та десятою статті 118

Конституції України тощо.

Теж саме стосується, зокрема, призначення позачергових виборів до

Верховної Ради України, підстава та період впродовж якого вони мають

проводитися зазначені у частині другій статті 77 Конституції України.

Слід звернути увагу на те, що Конституційний Суд України у своєму

Рішенні від 27 березня 2000 року № 3-рп (справа про всеукраїнський

референдум за народною ініціативою) дійшов висновку, що чинна

Конституція України не передбачає інституту висловлення недовіри на

всеукраїнському референдумі, в тому числі проголошеному за народною

ініціативою, Верховній Раді України чи будь-яким іншим конституційним

органам державної влади як можливої підстави дострокового припинення їх

повноважень. Тому винесення на всеукраїнський референдум питання щодо

недовіри Верховній Раді України за відсутності названого інституту в

Основному Законі України було б порушенням такого конституційного

принципу, як здійснення органами державної влади своїх повноважень у

межах, встановлених Конституцією України, та принципів правової держави,

якою проголошено Україну (підпункт 1 пункту 4.4 мотивувальної частини

Рішення).

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради

України у своєму висновку висловлює зауваження до законопроекту,

переважна більшість з яких стосується того, що положення законопроекту або

мають ознаки неконституційності, або не узгоджується з приписами

Конституції України.

За висновком Комітету з питань антикорупційної політики законопроект

не відповідає вимогам антикорупційного законодавства.

Заслухавши інформацію підкомітету з питань виборів, референдумів та

інших форм безпосередньої демократії, взявши до уваги висновок Головного

науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України,

з’ясувавши позицію народних депутатів України – членів Комітету, всебічно

обговоривши питання, Комітет рекомендує Верховній Раді України

відповідно до пункту 2 частини першої статті 114 Регламенту Верховної Ради

України проект Закону України про всеукраїнський та місцеві референдуми за

народною ініціативою реєстр. № 3177 від 05.03.2020 року), внесений

народними депутатами України В.Німченком, В.Медведчуком та іншими

народними депутатами України, за наслідками розгляду в першому читанні

відхилити.

До реєстр. № 3177 від 05.03.2020р.

5Співдоповідачем з цього питання на пленарному засіданні Верховної

Ради України визначено народного депутата України, голову підкомітету з

питань виборів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії,

Заступника Голови Комітету А.Загоруйко.

Проект Постанови Верховної Ради України додається.

Голова Комітету А.КЛОЧКО

СЕДО ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Підписувач:Клочко Андрій Андрійович

Сертифікат: 12A1C72050EC685404000000DF510500A8390D00

Дійсний до: 27.08.2021 12:00:10Апарат Верховної Ради України

№ 04-23/3-2020/79300 від 17.06.2020