Проєкт Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення збереження культурної спадщини

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

КОМІТЕТ З ПИТАНЬ ГУМАНІТАРНОЇ ТА ІНФОРМАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ

1

В И С Н О В О К

до проєкту Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України

щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення збереження

культурної спадщини,

реєстр. № 5755 від 12.07.2021

Комітет Верховної Ради України з питань гуманітарної та інформаційної

політики розглянув на своєму засіданні 26 січня 2022 року (протокол 78) проєкт

Закону України про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо

удосконалення механізму фінансового забезпечення збереження культурної

спадщини, реєстр. № 5755 від 12.07.2021 (далі – законопроєкт 5755), поданий

народним депутатом України Тістиком Р. Я. та іншими народними депутатами

України.

Збереження культурної спадщини як одного з головних чинників формування

національної ідентичності є обов’язком держави, відповідальністю перед світовою

спільнотою та прийдешніми поколіннями.

Відповідно до міжнародних зобов’язань, взятих на себе Україною в рамках

участі у Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, та

національного законодавства України і, насамперед, Конституції України, культурна

спадщина України охороняється законом.

Держава забезпечує збереження пам'яток та інших об'єктів, що становлять

культурну цінність. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних

завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Україна на своїх теренах зберегла значну кількість об’єктів нерухомої

культурної спадщини, починаючи від стоянки раннього палеоліту на Закарпатті, якій

близько мільйона років, Кирилівської стоянки в Києві, якій виповнюється майже 40

тисяч років, до відносно «молодих» пам’яток, збудованих тільки у минулому столітті.

На території України знаходиться близько 130 000 об’єктів культурної

спадщини, які перебувають на державному обліку, серед яких - 6 унікальних

культурних об’єктів, включених до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, які

мають виняткову загальнолюдську цінність. На державному обліку перебуває

близько 65 350 (50%) об’єктів археології, 44 496 (34%) – історії, 13 518 - архітектури

2та містобудування (10%), 1 944 – монументального мистецтва (2%), 327 - садово-

паркового мистецтва; 219 – ландшафтних об’єктів та 92 – об’єкти науки і техніки.

Пам’ятки приваблюють туристів у регіони їх розташування, позитивно

впливають на показники економічного розвитку, виступаючи імпульсом для

удосконалення інших елементів середовища, зокрема транспортної інфраструктури,

об’єктів готельного та ресторанного бізнесу тощо. Культурна спадщина стає

стимулом для залучення інвестицій, розвитку нових форм ділової активності малого

бізнесу та підприємництва, впливає на загальний рівень культури регіону.

Разом з тим, на сьогодні у сфері охорони об’єктів культурної спадщини

накопичено багато проблем, вирішення яких в багатьох випадках стримується

дефіцитом необхідних коштів, а курс України на активне залучення пам’яток

культурної спадщини в суспільний розвиток потребує значних інвестицій для

приведення цих об’єктів до належного стану.

За повідомленням МКІП, наразі близько 80% пам’яток в Україні потребують

серйозних реставраційних робіт, а біля 30% пам’яток знаходяться у аварійному стані.

Така ситуація зі збереженням об’єктів культурної спадщини, зокрема, сталась через

обмеженість ресурсів для їх охорони.

Крім того, вкрай необхідною є активізація роботи з виготовлення

землевпорядної документації щодо організації та встановлення меж пам’яток

культурної спадщини та їх територій, об’єктів культурної всесвітньої спадщини, їх

буферних зон, історичних ареалів населених місць, історико-культурних

заповідників, історико-культурних заповідних територій як режимоутворюючих

об’єктів культурної спадщини (відповідно до Закону України «Про Державний

земельний кадастр»).

Розробка вказаної землевпорядної документації є одним із заходів з охорони

культурної спадщини, однак довгі роки майже не здійснювалась, насамперед через

брак коштів на вказані цілі.

Треба зауважити, що коли наша країна активно рухається в напрямку дерегуляції

та цифровізації, виготовлення такої документації, її оцифрування та занесення

інформації про встановлені обмеження у використанні земель, пов’язаних з охороною

культурної спадщини, до національної інфраструктури геопросторових даних,

земельного та містобудівного кадастрів, є дуже актуальним та дієвим інструментом

збереження культурної спадщини.

При формуванні інфраструктури геопросторових даних відомості про об’єкти

культурної спадщини та території, пов’язані з охороною культурної спадщини,

повинні стати одними із базових геопросторових даних. Однак на сьогодні через

відсутність землевпорядної документації з визначення меж переважної більшості

режимоутворюючих об’єктів культурної спадщини вказана інформація ще не

доступна у загальному доступі, землі історико-культурного призначення майже не

відображені в державних земельному та містобудівному кадастрах.

3В сучасних умовах, скасовуючи в рамках дерегуляції погодження документації

із землеустрою при відведенні земель, в тому числі і земель історико-культурного

призначення, натомість необхідно здійснити все можливе, щоб при відведенні

земельної ділянки було забезпечено дотримання режиму використання такої

земельної ділянки, спрямованого на збереження об’єктів культурної спадщини. Щоб

унеможливити ситуації, коли, не володіючи всім обсягом інформації про земельну

ділянку, статус об’єктів, які на ній розміщені, та про установлений режим діяльності

в межах таких територій, органи місцевого самоврядування чи власники земельних

ділянок ненавмисно використовують земельні ділянки таким чином, коли не

дотримані обмеження у використанні відповідних земель, що може призвести до

загрози збереження об’єктів культурної спадщини та ускладнень у веденні

господарської діяльності в межах такої території.

Ситуація потребує оперативного, а разом з тим системного врегулювання.

З метою створення державного фонду охорони культурної спадщини, кошти з

якого спрямовувалися б на реалізацію гарантованого Конституцією України захисту

нерухомої культурної спадщини, розроблено законопроєкт 5755, який передбачає

внесення доповнень до Бюджетного кодексу України щодо спрямування коштів,

отриманих, від фінансових санкцій за порушення законодавства з питань охорони

культурної спадщини, адміністративних штрафів за порушення законодавства про

охорону культурної спадщини, від оренди та концесії об’єктів культурної спадщини,

на формування спеціального фонду Державного бюджету та фінансування з нього

заходів щодо реставрації, консервації, музеєфікації, реабілітації, ремонту,

пристосування об’єктів культурної спадщини, виготовлення необхідної облікової,

науково-проєктної та землевпорядної документації.

Передбачається, що визначені доходи від державного та комунального майна

будуть акумулюватися на спеціальному рахунку Фонду, та будуть розподілятися

Комісією, утвореною відповідно до затвердженого Кабінетом Міністрів України

Порядку оцінки та відбору проєктів, за пропорційним принципом.

Із законопроєктом 5755 пов'язаний проєкт Закону України «Про внесення змін

до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення механізму фінансування

збереження культурної спадщини» (реєстр. № 5756), яким, зокрема, вносяться зміни

до статті 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» щодо зарахування

коштів, одержаних у вигляді стягнень за порушення законодавства про охорону

культурної спадщини, в повному обсязі до спеціального фонду державного бюджету.

Ідея, закладена у законопроєкти, щодо формування з коштів, отриманих від

об’єктів культурної спадщини, спеціального фонду державного бюджету, з якого б

видатки йшли цільовим способом саме на збереження культурної спадщини, дуже

актуальна і її реалізації давно потребує сфера охорони культурної спадщини. Однак

ця ідея завжди стикалася з супротивом фіскальних органів, які вважають, що штрафи

і фінансові санкції мають надходити до загального фонду бюджету, а не до

спеціального фонду.

4Так і цього разу законопроєкти 5755 та 5756 не підтримуються Міністерством

фінансів у зв’язку з тим, що реалізація законопроєкту в разі прийняття може

призвести до зміни показників бюджетів в частині надходжень в наступних періодах,

а саме до зменшення доходів загального фонду державного та місцевих бюджетів та

збільшення надходжень до спеціального фонду державного бюджету, а також

збільшення дефіциту державного бюджету.

Але наразі вже немає можливості далі відкладати вирішення питання належного

фінансування заходів з охорони культурної спадщини, зокрема створення

відповідного бюджетного фонду та врегулювання особливостей його

функціонування.

Тим більше, це цілком логічно, щоб кошти, отримані від об’єктів культурної

спадщини, залучати у сферу охорони культурної спадщини, яка так потребує

належного фінансування, а не фінансування за залишковим принципом.

Надходження від концесійних та орендних платежів, а також передбачених

статтею 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (далі – Закон)

фінансових санкцій за порушення юридичними особами вимог законодавства про

охорону культурної спадщини могли б бути потужним джерелом коштів, які можна

було б спрямувати на збереження культурної спадщини.

Так, цією статтею передбачено, що відповідний орган охорони культурної

спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним

органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції:

за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали

шкоди пам'ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам,

історичним ареалам населених місць, - у розмірі від тисячі до десяти тисяч

неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання,

реставрації, реабілітації пам'яток, у тому числі тих вимог, що передбачені

охоронними договорами, умисне доведення їх до стану руйнації - у розмірі від тисячі

до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

за вчинення вказаних діянь щодо об’єкта всесвітньої спадщини, його території,

буферної зони - у розмірі від п’яти тисяч до десяти тисяч неоподатковуваних

мінімумів доходів громадян;

за неподання, несвоєчасне подання або подання явно недостовірної інформації

про виявлені у процесі земляних, будівельних, шляхових, меліоративних та будь-яких

інших робіт об'єкти культурної спадщини - у розмірі від ста до тисячі

неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

за ухилення власника пам'ятки або уповноваженого ним органу від підписання

охоронного договору або за порушення ним режиму використання пам'ятки - у

розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

за невиконання припису органів охорони культурної спадщини - у розмірі від

п’ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

5Справи про правопорушення юридичних осіб у сфері охорони культурної

спадщини уповноважено розглядати керівника, заступника керівника центрального

органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної

спадщини, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, голову чи

заступника голови обласної, районної, Київської та Севастопольської міських

держадміністрацій, голову чи заступника голови відповідної місцевої ради.

Як зазначалося, законопроєкти 5755 та 5756 передбачають зарахування коштів,

одержаних у вигляді стягнень за порушення законодавства про охорону культурної

спадщини, в повному обсязі до спеціального фонду державного бюджету.

На сьогодні статтею 45 Закону вже передбачено, що кошти, одержані у вигляді

стягнень за порушення законодавства про охорону культурної спадщини,

зараховуються до спеціального фонду бюджету, однак не державного бюджету, а

відповідного бюджету, в залежності від того, який орган охорони культурної

спадщини (центрального, обласного, районного рівня, чи орган сільської, селищної,

міської ради) накладає такі фінансові санкції.

Однак, у Бюджетному кодексі України до цього часу так і не з’явилися норми,

які б з боку Кодексу взаємодіяли з таким положенням Закону і також визначали, що

фінансові санкції за порушення законодавства про охорону культурної спадщини є

складовою спеціального фонду місцевих та державного бюджету, а також

встановлювали, як витрачаються ці кошти. Таке неповне, половинчасте регулювання

призвело до складностей у практичній реалізації цієї норми Закону, що мало

наслідком корупціогенні ризики та низьку активність органів охорони культурної

спадщини щодо накладення фінансових санкцій за порушення законодавства про

охорону культурної спадщини. (Інформація, отримана в ході дослідження,

проведеного Комітетом спільно з Проєктом Європейського Союзу та Програми

розвитку ООН з парламентської реформи, свідчить про низький рівень притягнення

до відповідальності порушників законодавства про охорону культурної спадщини).

Таким чином, через неузгодженість законодавства державний та місцеві

бюджети тривалий час позбавлялись досить потужного джерела надходжень, які в

тому числі, можна було б спрямовувати на здійснення заходів з охорони культурної

спадщини. Ще одним негативним наслідком такого стану речей стало те, що

непритягнення порушників законодавства до передбаченої законом відповідальності

призвело до побутування уявлення про недієвість закону і можливість безкарно його

порушувати, що знижувало мотивацію несвідомих та незаконослухняних власників

пам’яток чи замовників робіт на пам’ятках дотримуватись законодавства про охорону

культурної спадщини, від чого знову ж таки ще й в такий спосіб страждали об’єкти

культурної спадщини.

Разом з тим, пропозиція законопроєктів 5755 та 5756 щодо зарахування коштів,

одержаних у вигляді стягнень за порушення законодавства про охорону культурної

спадщини, та інших надходжень від об’єктів культурної спадщини, в повному обсязі

до спеціального фонду саме державного бюджету є дискусійною. При цьому в

6законопроєктах відсутні норми, які б регламентували питання механізму розподілу

коштів спецфонду між об’єктами культурної спадщини та територіальними

громадами, і тим самим виступали гарантією повернення коштів на місцевий рівень.

Така централізація коштів може породити додаткові етапи перерозподілу коштів

між місцевими громадами. І саме важливе – може знизити мотивацію місцевої влади

передавати належні їм об’єкти культурної спадщини в оренду та концесію, а також

знизити мотивацію місцевих органів охорони культурної спадщини здійснювати

заходи з притягнення порушників законодавства про охорону культурної спадщини

до адміністративної відповідальності та накладати фінансові санкції, розуміючи, що

гроші підуть "в Київ", і невідомо, чи повернуться назад, на здійснення заходів саме

на тих об’єктах культурної спадщини, якими опікується відповідна громада. Звідси, в

свою чергу, можуть бути наступні негативні наслідки:

1) місцеві ради не матимуть мотивації фінансувати повноцінний штат і

діяльність місцевого органу охорони культурної спадщини. Як це є власне і зараз.

2) є загроза виникнення зайвих корупціогенних ризиків.

Міністерство розвитку громад та територій України за участю Всеукраїнської

асоціації органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України» опрацювало

законопроєкт 5755 і у своєму висновку до законопроєкту зазначає, що вони не

підтримують перерозподіл дохідної частини бюджетів місцевого самоврядування у

зв’язку із наступним:

-запропоновані зміни не відповідають основним принципам здійснення

місцевого самоврядування в Україні, яке здійснюється на принципах народовладдя і,

зокрема, є такими, що втручаються у гарантовану законом матеріально-фінансову

самостійність місцевого самоврядування;

-вилучення зазначених власних доходів бюджетів місцевого самоврядування до

спеціального фонду Державного бюджету України спричинить розбалансування

дохідної і видаткової частини місцевих бюджетів;

-проєктом не визначено чіткого і справедливого механізму подальшого

розподілу (повернення) коштів між територіальними громадами.

Також Мінрегіон звертає увагу, що метою децентралізації повноважень у рамках

реформи була передача повноважень та фінансів від державної влади якнайближче до

людей - органам місцевого самоврядування, а у даному законопроєкті пропонуються

протилежні дії з накопичення для окремого фонду певного обсягу надходжень.

Мінрегіон вважає, що зазначена пропозиція є суперечливою і вилучення з

бюджетів місцевого самоврядування окремих доходів на користь формування

спеціального фонду держбюджету є втручанням у діяльність місцевого

самоврядування і в майбутньому може стати прецедентом для подальшого втручання

у діяльність місцевого самоврядування.

7Для забезпечення належного збереження культурної спадщини та з метою

удосконалення нормативно-правового механізму фінансового забезпечення цих

потреб Мінрегіон пропонує доповнити законопроєкт 5755 положеннями, які б дали

можливість використовувати виключно на збереження культурної спадщини видатки,

які отримують місцеві бюджети за рахунок надходжень від фінансових санкцій за

порушення законодавства про охорону культурної спадщини, передбачених у статті

44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», надходження від

адміністративних штрафів за правопорушення, передбачені статтями 92 та 18833

Кодексу України про адміністративні правопорушення, надходження від орендної

плати за користування об'єктами культурної спадщини, концесійні платежі щодо

об’єктів культурної спадщини тощо.

Міністерство культури та інформаційної політики України підтримує прийняття

законопроєкту 5755. При цьому вказаним Міністерством надано пропозиції до

проєкту в частині уточнення цілей, на які будуть спрямовуватись видатки Фонду

збереження культурної спадщини.

Прийняття та реалізація положень законопроєкту 5755 та пов’язаного з ним

законопроєкту 5756 дасть можливість вирішити проблему додаткового фінансування

заходів з охорони культурної спадщини, сприятиме запобіганню порушенням у сфері

охорони культурної спадщини та підвищенню ефективності контролю за

дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у

своєму висновку зазначило, що окремі норми законопроєкту потребують

доопрацювання.

За підсумками обговорення та з урахуванням викладеного Комітет Верховної

Ради України з питань гуманітарної та інформаційної політики ухвалив

рішення:

Звернутись до авторів законопроєкту та Комітету з питань бюджету, який є

головним щодо законопроєкту 5755, з пропозицією створити робочу групу та у

якомога короткий термін на заміну законопроєкту 5755 напрацювати нову редакцію

законопроєкту, яка б містила норми щодо прозорого механізму використання коштів

Державного фонду збереження культурної спадщини, порядку направлення коштів

фонду в місцеві бюджети, визначення органу, уповноваженого приймати рішення

щодо переліку об’єктів, на які будуть витрачатись кошти Фонду, та критеріїв відбору

таких об’єктів.

Голова Комітету Микита ПОТУРАЄВ

ЄАС ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Підписувач:Потураєв Микита Русланович

Сертифікат: 58E2D9E7F900307B040000002A672E002C9F8E00

Дійсний до: 19.01.2023 0:00:00Апарат Верховної Ради України

№ 04-14/03-2022/33053 від 04.02.2022