Проєкт Закону про розвиток галузі бджільництва, охорону, захист та збереження бджіл

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

Комітет з питань бюджету

01008, м.Київ-8, вул. М. Грушевського, 5, тел.: 255-40-29, 255-43-61, факс: 255-41-23

Комітет Верховної Ради України

з питань аграрної та земельної політики

Про розгляд законопроекту

за реєстр. № 5274 (доопрац.) від 16.03.2022

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні

30 травня 2022 року (протокол № 125) відповідно до статей 27 і 109 Бюджетного

кодексу України та статті 93 Регламенту Верховної Ради України розглянув проект

Закону України «Про розвиток галузі бджільництва, охорону, захист та збереження

бджіл» (реєстр. № 5274 (доопрац.) від 16.03.2022) поданий народними депутатами

України Івченком В. Є., Скороход А.К. та іншими, і повідомляє наступне.

У пояснювальній записці до законопроекту відмічається, що його розроблено з

метою системного та комплексного регулювання суспільних відносин у галузі

бджільництва, визначення правових, економічних та організаційних основ галузі,

спрямованих на охорону, захист та збереження бджіл як незамінного компоненту

природних екосистем та біоіндикаторів довкілля, поліпшення племінних і

продуктивних якостей бджіл, відновлення та розвиток кормової бази, захист

професійних та економічних інтересів пасічника, розвиток та захист національного

ринку продуктів бджільництва, задоволення потреб споживачів щодо безпечності

продукції бджільництва, забезпечення сталого розвитку та підвищення економічної

ефективності і конкурентоспроможності галузі бджільництва, гарантування

продовольчої та екологічної безпеки.

Доцільно відмітити, що на даний час регулювання відносин у галузі

бджільництва здійснюється відповідно до Закону України «Про бджільництво», який

пропонується визнати таким, що втратив чинність з дати введення в дію Закону,

прийнятого на підставі законопроекту, що розглядається /згідно з пунктом 1 розділу Х

«Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту цей Закон набирає чинності з

1 квітня 2023 року/. Слід відмітити, що значна частина положень законопроекту

дублює положення чинного закону, які, щоправда, зазнають уточнення або

конкретизування, проте існує ряд положень законопроекту, які матимуть вплив на

показники бюджетів.

2Відповідно до статті 7 законопроекту до системи органів виконавчої влади у

галузі бджільництва належать: Кабінет Міністрів України, центральний орган

виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у галузі

бджільництва, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів

України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим та компетентний орган

(включаючи його територіальні органи). Слід зауважити, що відповідно до

законопроекту, компетентний орган вживається у значенні, наведеному у Законі

України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові

продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, ветеринарну медицину

та благополуччя тварин», тобто це центральний орган виконавчої влади, що реалізує

державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових

продуктів та у сфері ветеринарної медицини. Водночас, законопроектом визначено

повноваження вказаних органів державної влади у цій сфері (статті 8-10

законопроекту).

Аналіз повноважень вказаних органів виконавчої влади показав, що матиме

місце дублювання частини повноважень центральним органом виконавчої влади, що

забезпечує формування та реалізує державну політику у галузі бджільництва, та

компетентним органом, зокрема, у частині, застосування заходів реагування у разі

порушення законодавства в галузі бджільництва, здійснення ветеринарно-санітарних

заходів харчових продуктів, контролю за безпечністю та якістю продуктів

бджільництва, ведення та адміністрування одних і тих же реєстрів тощо, що призведе

до неефективного витрачання бюджетних коштів, про що зазначило Міністерство

фінансів України (далі – Мінфін) у своєму експертному висновку до цього

законопроекту (копія додається).

Крім того, законопроектом на згадані вище органи державної влади

покладаються додаткові повноваження, а центральний орган виконавчої влади, що

забезпечує формування та реалізує державну політику у галузі бджільництва взагалі

потребує утворення, що призведе до збільшення видатків державного бюджету, адже

відповідно до статті 25 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»

встановлено, що фінансове і матеріально-технічне забезпечення діяльності

міністерств та інших центральних органів виконавчої влади здійснюються за рахунок

коштів державного бюджету, крім випадків, визначених законом. Водночас, статтею

2 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади» встановлено,

що органи державної влади здійснюють свою діяльність виключно за рахунок

бюджетного фінансування (крім випадків, визначених цим Законом) в межах,

передбачених законом про державний бюджет на відповідний рік.

Разом з тим, варто нагадати, що питання щодо утворення, реорганізації,

ліквідації центральних органів виконавчої влади та затвердження положень про них

віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України /стаття 116 Конституції

3України, абзац дванадцятий пункту 6 частини першої статті 20 Закону України

«Про Кабінет Міністрів України», частина перша статті 5 Закону України «Про

центральні органи виконавчої влади»/.

Серед іншого, законопроектом значно розширено напрями державної

підтримки у галузі бджільництва (стаття 11 законопроекту), зокрема у частині:

забезпечення проведення моніторингів, польових досліджень, лабораторних

досліджень, наукових експертиз та вжиттям окремих заходів;

відшкодування коштів власникам товарних та/або аматорських пасік,

розташованих в селекційній зоні, за придбання племінних бджолиних маток у

суб’єктів племінної справи, розташованих в цій же зоні;

сприяння створенню та становленню нової форми господарювання пасічника

(бджоляра) – сімейної ферми пасічника (бджоляра);

створення селекційних зон і зон контрольованого парування бджолиних маток;

підтримки діяльності суб’єктів племінної справи з наступними статусами:

племінна пасіка, племінний бджолорозплідник, племінний завод, генофондне

господарство, селекційний центр, пункт інструментального осіменіння, облітник;

підтримки діяльності громадських об’єднань, кооперативів та інших

добровільних об’єднань, діяльність яких пов’язана з галуззю бджільництва;

розробки, забезпечення та реалізації заходів розвитку галузі бджільництва, в

тому числі Державної цільової програми розвитку галузі бджільництва та охорони,

захисту, збереження бджіл (далі – Державна цільова програма).

При чому, визначено, що розроблення та виконання Державної цільової

програми здійснюються за рахунок коштів державного бюджету, а також інших

джерел, передбачених законом (стаття 35 законопроекту).

Доцільно зауважити, що положення законопроекту щодо розроблення

Державної цільової програми (стаття 35 законопроекту) суперечить пункту 12

Заходів щодо ефективного та раціонального використання державних коштів,

передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів,

утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які

використовують кошти державного бюджету (постанова Уряду від 11.10.2016

№ 710), яким припинено підготовку проектів нових державних цільових програм або

внесення змін до затверджених цільових програм, що потребують додаткового

фінансового забезпечення з державного бюджету.

У свою чергу, законопроект передбачає функціонування низки державних

реєстрів, зокрема, Єдиного реєстру пасік України, Реєстру потужностей з первинного

виробництва та первинної переробки продуктів бджільництва, Електронної системи

завчасного сповіщення про застосування пестицидів та/або небезпечних для бджіл

агрохімікатів, Реєстру родоводів маток в Україні, Реєстру ринкових цін на продукцію

4бджільництва в Україні, Державного електронного реєстру обігу пестицидів та

агрохімікатів, Державного реєстру суб’єктів племінної справи у галузі бджільництва,

що також потребуватиме додаткових коштів державного бюджету, про що також

відмічається у пояснювальній записці до цього законопроекту та експертному

висновку Мінфіну. Разом з тим, Мінфін наголошує на відсутності у матеріалах до

законопроекту фінансово-економічних обґрунтувань, розрахунків та пропозицій

щодо джерел покриття таких видатків для досягнення збалансованості бюджету.

При чому, у Розділі Х «Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту

Кабінету Міністрів України доручається, серед іншого, до набрання чинності Закону,

прийнятого на підставі цього законопроекту:

вжити заходів щодо створення та функціонування Державного цільового фонду

фінансування заходів з охорони бджіл та стимулювання розвитку галузі

бджільництва;

затвердити план заходів із створення та забезпечити функціонування

новостворених реєстрів.

Водночас, до обов’язків Кабінету Міністрів України віднесено щорічне:

передбачення відповідних видатків на фінансове забезпечення галузі

бджільництва у проекті Закону України «Про Державний бюджет України» на

наступний рік;

інформування Верховної Ради України про стан виконання цього Закону,

починаючи з дня набрання чинності цим Законом.

За висновком Мінфіну реалізація положень законопроекту потребуватиме

значного збільшення видатків державного бюджету на створення та функціонування

центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію

державної політики у галузі бджільництва; створення та функціонування Фонду;

створення та адміністрування низки реєстрів; забезпечення виконання заходів

фінансової підтримки галузевої науки, заходів з охорони бджіл, державної підтримки

пасічників (бджолярів) та державної підтримки сімейних ферм пасічників

(бджолярів).

Також суб’єктами законодавчої ініціативи пропонується ряд змін, які також

можуть потребувати додаткових видатків державного бюджету, зокрема у частині:

забезпечення належного рівня перевезення (кочівлі) пасік із залученням

працівників Національної поліції України (стаття 23 законопроекту);

забезпечення проведення необхідних заходів щодо недопущення реєстрації

пестицидів та агрохімікатів, небезпечних для бджіл та/або людей (стаття 38

законопроекту);

5здійснення контролю за ввезенням на територію України засобів захисту

рослин, що є зареєстрованими в країні – виробнику, що не є фальсифікованими і

термін дії у яких не закінчився (стаття 38 законопроекту);

забезпечення охорони, захисту та збереження бджіл, інших тварин і людей від

ураження пестицидами та/або агрохімікатами (стаття 38 законопроекту);

здійснення оплати послуг спеціалістів ветеринарної медицини, які провадять

ветеринарну практику, за виконання обов’язкових або необхідних протиепізоотичних

заходів державного контролю та моніторингу компетентним органом (стаття 40

законопроекту);

забезпечення системи компетентного органу спеціалізованим обладнанням і

транспортом (стаття 40 законопроекту);

здійснення позапланових заходів контролю (адміністративного розслідування)

у випадку надходження до компетентного органу та його територіального органу

заяви власника пасіки (уповноваженої ним особи) про факт масового отруєння та/або

масову загибель бджіл від пестицидів та агрохімікатів та про підозру або факт

застосування пестицидів та агрохімікатів з порушенням інструкцій, регламентів,

правил суб’єктами господарювання та/або особистими селянськими господарствами,

що могло призвести до отруєння та/або загибелі бджіл (стаття 40 законопроекту);

оплати компетентним органом витрат, пов’язаних з відбором, доставкою та

проведенням лабораторних досліджень (випробувань) зразків (стаття 49

законопроекту);

здійснення центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування

та реалізує державну політику у галузі бджільництва методичного та юридичного

супроводу щодо дій власника пасіки в процесі розслідування фактів масового

отруєння бджіл пестицидами та агрохімікатами суб’єктами господарювання та

особистими селянськими господарствами (стаття 49 законопроекту) тощо.

Поряд з цим, законопроектом з метою стимулювання розвитку бджільництва

та фінансового забезпечення заходів з охорони бджіл пропонується створити

Державний цільовий фонд фінансування заходів з охорони бджіл та стимулювання

розвитку галузі бджільництва (далі – Фонд) (стаття 13 законопроекту).

Передбачено, що Фонд є державною бюджетною установою, яка виконує функції з

реалізації державної політики щодо фінансової підтримки заходів з охорони бджіл та

стимулювання розвитку галузі бджільництва, діє на основі Статуту, який

затверджується центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування

та реалізує державну політику у галузі бджільництва. При цьому, слід зауважити, що

суб’єктами законодавчої ініціативи не визначено джерел формування та напрямів

спрямування коштів зазначеного Фонду.

Виходячи з положень законопроекту щодо цільового спрямування коштів

Фонду та зважаючи на вимоги бюджетної методології, такий Фонд має бути

6складовою спеціального фонду державного бюджету. Відтак, положення

законопроекту щодо його створення потребують узгодження з бюджетним

законодавством з огляду на такі вимоги Бюджетного кодексу України (далі – Кодекс).

Так, відповідно до частини п’ятої статті 13 Кодексу розподіл бюджету на

загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно цим

Кодексом та законом про Державний бюджет України. При цьому, слід звернути

увагу, що відповідно до вимог Кодексу (частини третя та восьма статті 13, частина

четверта статті 23, частина друга статті 48) витрати спеціального фонду бюджету

мають постійне бюджетне призначення, взяття бюджетних зобов’язань і проведення

видатків за цим фондом бюджету здійснюються виключно в межах і за рахунок

фактичних конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету.

Також, доцільно відмітити, що згідно із статтею 95 Конституції України

виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки

держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків, та

встановлено необхідність забезпечення збалансованості державного бюджету.

У свою чергу, законопроект передбачає доповнення статті 134 Земельного

кодексу України нормою про надання пасічникам (бджолярам), власникам товарних

пасік, сімейним фермам пасічників (бджолярів), репродукторам виробничних

бджолиних маток, суб’єктам племінної справи права на отримання земельних ділянок

державної власності із земель запасу та інших земельних ділянок

сільськогосподарського призначення для створення та/або розміщення на них

підрозділів пасік будь- якого типу, створення та розширення кормових (медодайних)

угідь для бджіл.

Щодо такої законодавчої ініціативи слід зазначити про такі вимоги земельного

законодавства. Відповідно до статті 135 Земельного кодексу України продаж

земельних ділянок державної та комунальної власності та права на них (оренди,

суперфіцію, емфітевзису) здійснюється виключно на земельних торгах з метою

отримання найвищої ціни на земельну ділянку, що продається, або найвищої плати за

користування нею. Кошти від продажу таких земельних ділянок зараховуються до

державного або місцевих бюджетів (стаття 128 Земельного кодексу України). Таким

чином, вищенаведені доповнення до статті 134 Земельного кодексу України можуть

призвести до зменшення надходжень відповідних бюджетів від продажу земельних

ділянок або прав на них.

Крім того, законопроектом вносяться зміни до Закону України «Про місцеве

самоврядування в Україні», якими до відання органів місцевого самоврядування у

сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного

середовища віднесено, зокрема, підготовку і внесення на розгляд місцевої ради

пропозицій щодо прийняття рішень про розробку, забезпечення та реалізацію

7місцевих програм та заходів розвитку галузі бджільництва та збереження і захисту

бджіл, що може потребувати додаткових коштів місцевих бюджетів, про що також

зазначається Мінфіном.

Доцільно зазначити, що при затвердженні державного бюджету на 2022 рік

бюджетні призначення на фінансову підтримку сільгосптоваровиробників було

визначено у обсязі 4,4 млрд гривень, які спрямовуються, у тому числі, на надання

державної підтримки розвитку тваринництва та переробки сільськогосподарської

продукції, зокрема на надання спеціальної бюджетної дотації за наявні бджолосім’ї

та на часткове відшкодування суб’єктам господарювання вартості закуплених для

подальшого відтворення племінних тварин, бджіл, сперми та ембріонів тварин.

Однак, з метою наповнення резервного фонду державного бюджету в умовах

воєнного стану (що введений в Україні з 24 лютого 2022 року) відповідно до

постанови Уряду від 10.03.2022 № 245 видатки за бюджетною програмою «Фінансова

підтримка сільгосптоваровиробників» (код 2801580) було зменшено на 4,398 млрд

гривень та встановлено в обсязі 2 млн гривень.

Слід наголосити, що всупереч вимогам частини першої статті 27 Кодексу та

частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України суб’єктом права

законодавчої ініціативи до законопроекту, прийняття якого призведе до зміни

показників бюджету, не подано належного фінансово-економічного обґрунтування

(включаючи відповідні розрахунки) та пропозицій змін до законодавчих актів

України щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень

бюджету для досягнення збалансованості бюджету. На невиконання вказаних вимог

звернуто увагу також Мінфіном, при чому зауважено, що відсутність відповідних

розрахунків та обґрунтувань не дає можливості визначити вартісну величину впливу

положень законопроекту на показники державного та місцевих бюджетів.

Ураховуючи наведене, Мінфін загалом у межах компетенції відмічає, що

законопроект потребує доопрацювання та наголошує на його невідповідності

принципу ефективності та результативності, що полягає у прагненні досягнення

учасниками бюджетного процесу максимального результату під час залучення

мінімального обсягу бюджетних коштів /пункт 6 частини першої статті 7

Бюджетного кодексу України/.

Щодо терміну набрання чинності відповідним законом, то відповідно до вимог

частини третьої статті 27 Бюджетного кодексу України, закони України або їх окремі

положення, які впливають на показники бюджету (зменшують надходження бюджету

та/або збільшують витрати бюджету) і приймаються не пізніше 15 липня року, що

передує плановому, вводяться в дію не раніше початку планового бюджетного

періоду, якщо ж ці Закони України або їх окремі положення приймаються після

815 липня року, що передує плановому – вводяться в дію не раніше початку

бюджетного періоду, що настає за плановим.

За підсумками розгляду Комітет прийняв рішення, що проект Закону України

«Про розвиток галузі бджільництва, охорону, захист та збереження бджіл»

(реєстр. № 5274 (доопрац.) від 16.03.2022) поданий народними депутатами України

Івченком В. Є., Скороход А.К. та іншими:

1) матиме вплив на показники бюджетів (починаючи з 2023 року збільшуватиме

витрати державного та місцевих бюджетів та може зумовити зменшення надходжень

до державного та місцевих бюджетів). У разі прийняття відповідного закону до 15

липня 2022 року він має вводитися в дію не раніше 1 січня 2023 року, а після 15 липня

2022 року – не раніше 1 січня 2024 року (або 1 січня наступного за цим року залежно

від часу прийняття закону).

2) рекомендувати Комітету з питань аграрної та земельної політики при

доопрацюванні законопроекту врахувати необхідність приведення положень статті 13

законопроекту у відповідність до вимог статті 95 Конституції України та статей 13,

23, 48 Бюджетного кодексу України, про що зазначається у рішенні Комітету з питань

бюджету.

Додаток: на 6 арк.

Голова Комітету Ю.Ю. Арістов

ЄАС ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Підписувач:Арістов Юрій Юрійович

Сертифікат: 58E2D9E7F900307B04000000D6452E00E4EBA100

Дійсний до: 03.04.2024 0:00:00Апарат Верховної Ради України

№ 04-13/9-2022/88267 від 31.05.2022