Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проекту Закону України

«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо

вдосконалення виборчого законодавства»

1. Обґрунтування необхідності прийняття проекту Закону

Прийняття Виборчого кодексу України стало важливим кроком на

шляху уніфікації українського виборчого законодавства та приведення його

у відповідність до міжнародних стандартів та кращих практик. Разом з тим, в

процесі роботи над удосконаленням Виборчого кодексу за результатами

розгляду вето Президента, парламентом не було приділено належну увагу

тим його положенням, які встановлюють порядок організації та проведення

місцевих виборів, які заплановані на жовтень 2020 року. В результаті

тривалість окремих етапів виборчого процесу (у тому числі утворення

виборчих округів) за чинним Кодексом є надто короткою, що суттєво

ускладнює, а то й взагалі унеможливлює реалізацію відповідних заходів у

встановлений для них строк. Загальні положення Кодексу та положення,

якими встановлено порядок проведення місцевих виборів, містять і ряд

інших недоліків.

Зокрема, передбачена Виборчим кодексом пропорційна система з

відкритими списками, за якою формуватимуться обласні ради та міські ради

у містах з кількістю виборців не менше 90 000, є системою з відкритими

списками лише «на папері» - через ряд включених до неї елементів закритості

(починаючи від розподілу частини мандатів за закритими списками,

особливої форми бюлетенів, яка фактично схиляє виборців голосувати за

регіональні партійні списки, а не конкретних кандидатів у таких списках, і

закінчуючи встановленням 25% бар’єру, який необхідно набрати кандидату

для просування уверх списку, і який фактично є «непідйомним» для

абсолютної більшості кандидатів), партії і далі зберігатимуть повний

контроль над черговістю розподілу мандатів між своїми кандидатами.

Передбачені чинним Кодексом вимоги до виборчих округів є

нечіткими, дозволяють «нарізати» округи в догоду певним партіям та

політикам, в той час як положення в частині процедури висування кандидатів

на місцевих виборах мають на меті монополізацію участі у місцевих виборах

в руках провладної партії, олігархів та партій із розгалуженими мережами

організацій на локальному та регіональному рівнях, максимально усунувши

з виборчого процесу невеликі партії та незалежних кандидатів, які часто є

більш обізнаними з місцевими проблемами, ніж представники центральних

офісів партій. У цьому контексті варто звернути увагу на розмір виборчої

застави на окремих місцевих виборах, який в деяких випадках наближається

до застави на парламентських виборах, а також неможливість висування

2

кандидатів на більшості виборів партіями, які не мають організацій на

районному рівні. Звуження можливостей для самовисування суперечить

Копенгагенському документу ОБСЄ, тоді як встановлення необґрунтовано

великої виборчої застави – не узгоджується ні з європейським досвідом, ні з

Кодексом належної практики у виборчих справах Венеційської комісії.

Процедура встановлення підсумків голосування та результатів

виборів за Виборчим кодексом є громіздкою і може бути незрозумілою для

членів комісій, які адмініструватимуть вибори.

Норми Кодексу в частині фінансування передвиборної агітації на

місцевих виборах позбавляють кандидатів у «відкритих» партійних списках

можливості агітувати за себе (оскільки кандидати за цією системою не мають

власних виборчих фондів і, відповідно, не можуть фінансувати будь-які

агітаційні видатки), суперечать останнім змінам в Законі «Про політичні

партії в Україні» 2019 року, не враховують рекомендації міжнародних

організацій щодо удосконалення виборчого законодавства. Чинний Кодекс

містить і низку інших недоліків, які суттєво ускладнюватимуть, а то й взагалі

унеможливлюватимуть проведення окремих місцевих виборів (у тому числі

й перших) у жовтні 2020 року.

Окремі проблеми виборчого законодавства взагалі не можуть бути

вирішені змінами до Виборчого кодексу і потребують внесення системних

змін до суміжних актів – Кримінального кодексу, Кодексу України про

адміністративні правопорушення, Закону «Про Центральну виборчу

комісію» та Закону «Про Державний реєстр виборців».

18 травня 2020 року на розгляд Верховної Ради України був внесений

законопроект № 3485 «Про внесення змін до деяких законів України щодо

вдосконалення виборчого законодавства». Він передбачає часткове

вирішення окремих проблем чинного Виборчого кодексу, але при цьому

містить ряд дискусійних норм, які не були належним чином обговорені із

зацікавленими сторонами.

Це стосується, зокрема, суттєвого посилення ролі у виборчому

процесі територіальних і регіональних представництв ЦВК, представників

яких навіть планується призначати на керівні посади у виборчих комісіях;

закріплення можливості проведення ЦВК «експериментів» із застосування

електронного голосування за власним вибором ЦВК і в спосіб, нею ж і

визначений, збереження монополії на висування кандидатів в руках

великих/контрольованих олігархами політичних партій, збереження і

посилення закритості системи з «відкритими» списками в догоду партійним

лідерам, встановлення ще більш розмитих вимог до виборчих округів, що в

умовах утворення об’єднаних громад фактично на розсуд уряду може

3

призвести до того, що округи «нарізатимуться» «під» або «проти»

конкретних кандидатів чи політичних сил.

Передбачений законопроектом № 3485 розмір виборчої застави, хоч і

був певною мірою знижений, все ще залишається захмарним і в десятки разів

перевищує розмір застави на виборах у європейських містах-мільйонниках.

Відповідно, участь у місцевих виборів стане правом лише тих партій, які

отримують щедре тіньове фінансування, або взагалі утримуються

олігархічними кланами.

Хоча до чергових парламентських і президентських виборів

залишається чимало часу, ініціатори проекту № 3485 пропонують суттєво

змінити систему «відкритих списків» для парламентських виборів,

позбавивши виборців за кордоном можливості голосувати за конкретних

кандидатів у списку, посилити дискреційні повноваження ЦВК. Проектом

також фактично передбачається, що той, хто подає документи до виборчої

комісії (документи для реєстрації кандидатів, спостерігачів, формування

складу комісій тощо) може бути притягнутий до кримінальної

відповідальності за зміст відповідних документів, навіть без наявності вини,

яка є обов’язковою умовою відповідальності.

Навряд чи можна погодитись і з запропонованою в проекті ідеєю

обов’язкового включення до складу виборчих комісій представників партій,

які підписали «угоди про співпрацю» з депутатськими групами, адже за

такого підходу представництво у складі комісій отримуватиме будь-хто, хто

спромігся «домовитись» з депутатською групою про підтримку, навіть якщо

відповідна партія не бере участі у виборах. Законопроектом № 3485 також

пропонується проводити вибори за системою відкритих списків не лише у

великих містах, але і знизити рівень її застосування до громад з кількістю

виборців від 15 000. Навряд чи дільничні та міські виборчі комісії в таких

містах, які не матимуть ні достатніх приміщень, ні підготовленого персоналу,

зможуть оперативно і без суттєвих порушень порахувати голоси за двома

складними системами відкритих списків, які одночасно застосовуватимуться

на виборах до міських рад в таких містах та на виборах до обласних рад. Без

належного тестування нової системи на практиці, зниження рівня її

застосування може бути небезпечним.

Законопроектом 3485 також пропонується суттєво скоротити вимоги

до протоколів про підрахунок голосів виборців та протоколів про підсумки

голосування, що створить поживний ґрунт для зловживань (хоч і дозволить

прискорити підрахунок голосів і встановлення результатів виборів).

Оскільки законопроект № 3485 залишає невирішеною певну частину

проблем чинного Кодексу, породжує ряд нових проблем, містить

недемократичні положення, які прямо суперечать міжнародним стандартам,

4

а також пропонує удосконалювати процедури підготовки проведення

парламентських і президентських виборів, які до цього часу ще не

тестувались на практиці і які, на відміну від процедур для місцевих виборів,

застосовуватимуться нескоро, було розроблено даний проект Закону як

альтернативний до законопроекту № 3485.

2. Цілі і завдання проекту Закону

Метою проекту Закону є усунення прогалин та неузгодженостей,

кореляція строків, спрощення виборчих процедур та їх уніфікації задля

забезпечення дотримання міжнародних стандартів проведення виборів та

забезпечення сталості демократичних принципів і процедур в Україні.

3. Загальна характеристика та основні положення проекту Закону

На відміну від основного законопроекту № 3485, проектом Закону не

пропонується вносити будь-які зміни до передбачених Виборчим кодексом

спеціальних процедур, пов’язаних з підготовкою та проведенням виборів

глави держави та народних депутатів. Передбачені проектом Закону зміни

спрямовані на удосконалення загальних положень Виборчого кодексу, які

застосовуватимуться на місцевих виборах, а також положень Книги 4

Кодексу, яка безпосередньо регламентує порядок проведення виборів. При

цьому у проекті враховано переважну більшість положень законопроекту №

3485, спрямованих на удосконалення, а не погіршення регулювання виборів,

зокрема – в частині посилення відповідальності за порушення виборчого

законодавства, підвищення доступності виборів для людей з інвалідністю,

запровадження можливості подання певних документів до виборчих комісій

в електронній формі, удосконалення процедур реєстрації виборців тощо.

Законопроектом пропонується посилити політичну конкуренцію,

відкритість партійних списків на місцевих виборах і зменшити можливості

для втручання партійних лідерів в центрі у роботу місцевих рад шляхом:

-скасування імперативного мандату для депутатів місцевих рад,

який не застосовується в демократичних країнах і давно

критикується Венеційською комісією з огляду на широкі

можливості для політичної корупції та маніпуляції, пов’язані з

відкликанням «небажаних» та «незручних» депутатів;

-посилення відкритості партійних списків на місцевих виборах

шляхом закріплення положення, за яким для просування по списку

кандидату необхідно отримати лише 5% від виборчої квоти, а не

25%, як передбачено чинним Кодексом і основним законопроектом

№ 3485;

5

-запровадження можливості самовисування кандидатів у містах з

кількістю виборців до 90 000, яка виключається законопроектом №

3485, і застосування пропорційної системи з відкритими списками

у містах з кількістю виборців не менше 90 000, а не 15 000;

-кардинальне зменшення виборчої застави (у 10 разів, а не в 4 рази,

як передбачено законопроектом № 3485) на виборах до обласних

рад та міських рад в містах з кількістю виборців більше 90 000,

запровадження невеликих за розміром застав на інших виборах з

метою допуску до виборів партій, які не перебувають «на

утриманні» фінансово-промислових груп;

-надання кандидатам у партійних списках можливості створювати

власні виборчі фонди, що не передбачено чинним Виборчим

кодексом;

-запровадження можливості одночасного балотування до рад різних

рівнів, які формуються за пропорційною системою з відкритими

списками, а також одночасного балотування на посаду голови та

депутата ради у тій самій адміністративно-територіальній одиниці;

-запровадження можливості висування кандидатів на виборах

партійними організаціями вищого рівня, якщо партією не було

утворено організації на нижчому рівні, що сприятиме допуску до

виборів нових партій, які не встигли розбудувати регіональні та

місцеві мережі.

Законопроектом також передбачається:

-посилення незалежності Центральної виборчої комісії у

відповідності до міжнародних стандартів шляхом виключення із

законодавства положення, за яким повноваження ЦВК можуть

бути достроково припинені у будь-який час за ініціативою

Президента;

-встановлення чітких вимог до визначення меж виборчих округів;

-збереження кількісного складу рад на рівні, передбаченому чинним

Виборчим кодексом;

-посилення прозорості в діяльності виборчих комісій у

відповідності до рекомендацій неурядових організацій, які

здійснюють спостереження за виборами;

-збереження (а не скорочення, як це пропонується в основному

законопроекті № 3485) існуючих вимог до протоколів про

підрахунок голосів і підсумки голосування, що зменшуватиме

6

ризики фальсифікацій і посилюватиме прозорість виборчого

процесу;

-спрощення процедури надання дозволу на здійснення

спостереження для громадських організацій;

-виключення зі складу виборчих комісій членів, афілійованих з

депутатськими групами, які не беруть самостійної участі у

виборчому процесі і можуть використовуватись для зміни

політичного балансу у складі комісій, торгівлі місцями у комісіях;

-звуження поля для проведення ІТ експериментів з організації

голосування за власним розсудом ЦВК без наявної законодавчої

бази для проведення таких експериментів – ЦВК матиме лише

можливість тестувати ІТ при складанні протоколів про підрахунок

голосів, при цьому відповідні електронні протоколи матимуть

статус «електронних копій», а не оригіналів, як пропонується в

основному законопроекті;

-збільшення строків на подання скарг і адміністративних позовів у

виборчих спорах до 5 днів, а не скорочення їх до 2 днів, як

пропонується в основному законопроекті;

-посилення адміністративної та кримінальної відповідальності за

порушення виборчого законодавства відповідно до законопроекту

№ 8237, який розроблявся громадськими організаціями і вносився

на розгляд парламенту попереднього скликання Кабінетом

Міністрів України (однак прийнятий не був);

-приведення регулювання фінансування передвиборної агітації у

відповідність до останніх змін до Закону «Про політичні партії в

Україні» 2019 року;

-створення умов для проведення перших виборів, у тому числі й

виборів старост, одночасно з черговими місцевими виборами 2020

року.

4. Стан нормативної бази у даній сфері державного регулювання

Основними нормативними актами у даній сфері регулювання є

Конституція України та Виборчий кодекс України, положення яких

конкретизуються в інших законах та підзаконних актах. Статус і

повноваження Центральної виборчої комісії визначено Законом України

«Про Центральну виборчу комісію». Порядок ведення Державного реєстру

виборців, засади його адміністрування, реєстрації виборців та уточнення

відомостей про виборців у Реєстрі встановлено Законом «Про Державний

7

реєстр виборців». Кримінальна та адміністративна відповідальність за

порушення виборчого законодавства передбачена, відповідно, Кримінальним

кодексом України та Кодексом України про адміністративні

правопорушення. Порядок врегулювання виборчих спорів визначено

Кодексом адміністративного судочинства.

5. Фінансово–економічне обґрунтування

Реалізація проекту Закону не матиме впливу на видаткову та дохідну

частини державного та місцевих бюджетів.

6. Прогноз наслідків прийняття законопроекту

Прийняття проекту Закону усуне недоліки та прогалини в

регулюванні окремих виборчих процедур у чинному Виборчому кодексі

України, створить належні умови для реалізаціями громадянами права на

участь у місцевих виборах, у тому числі і для виборців з інвалідністю,

посилить існуючі гарантії забезпечення та захисту виборчих прав, сприятиме

більш активній політичній конкуренції на виборах, посилить ступінь

незалежності Центральної виборчої комісії від зовнішніх впливів (у тому

числі й політичних) на її діяльність, сприятиме розвитку

внутрішньопартійної демократії, забезпечить приведення національного у

відповідність до кращих міжнародних практик.

Народні депутати України Лозинський Р.М.

СЕДО ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Підписувач:ЛОЗИНСЬКИЙ РОМАН МИХАЙЛОВИЧ

Сертифікат: 2B6C7DF9A3891DA1040000003D9540003D435801

Дійсний до: 16.02.2021 23:59:59Апарат Верховної Ради України

№ 222д9/1-2020/61750 від 29.05.2020