Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування системи перевезень пасажирів автомобільним та міським електричним транспортом відповідно до стандартів Європейського Союзу

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

Комітет з питань бюджету

01008, м.Київ-8, вул. М. Грушевського, 5, тел.: 255-40-29, 255-43-61, факс: 255-41-23

Комітет Верховної Ради України

з питань транспорту та

інфраструктури

До законопроекту

за реєстр. № 5149

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні

22 вересня 2021 року (протокол № 101) відповідно до статей 27 і 109

Бюджетного кодексу України та статті 93 Регламенту Верховної Ради України

розглянув проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів

України щодо реформування системи перевезень пасажирів автомобільним та

міським електричним транспортом відповідно до стандартів Європейського

Союзу (реєстр. № 5149 від 25.02.2021 р.), поданими народними депутатами

України Горенюком О.О., Разумковим Д.О. та іншими, і повідомляє таке.

У пояснювальній записці зазначено, що законопроект розроблено з метою

реформування системи перевезень пасажирів автомобільним та міським

електричним транспортом шляхом адаптації норм законодавства України до

норм актів ЄС в рамках Угоди про асоціацію між Україною та Європейським

Союзом (включаючи імплементацію Регламенту (ЄС) № 1370/2007 про

громадські послуги з перевезення пасажирів залізницею та автомобільними

шляхами), для реалізації якої пропонується, зокрема:

запровадити нову модель організації перевезень – громадські послуги з

перевезення пасажирів та можливість для організаторів перевезень

автомобільним транспортом обирати між двома моделями організації

перевезень: громадськими та комерційними послугами з перевезення пасажирів

(розмежувавши громадські та комерційні послуги з перевезення пасажирів

відповідно до їх економічної природи);

упорядкувати повноваження органів виконавчої влади та органів

місцевого самоврядування у сфері автомобільного транспорту, організації

пасажирських перевезень, визначивши, що організатором пасажирських

перевезень є орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, який,

згідно з вимогами законодавства, уповноважений забезпечувати здійснення

пасажирських перевезень в порядку, визначеному цим Законом;

визначити правові засади створення та діяльності уповноваженого

підприємства – єдиного центру, відповідального за організацію надання

транспортних послуг в межах відповідної території;

2встановити вимоги щодо закупівлі громадських послуг з перевезення

пасажирів відповідно до законодавства про публічні закупівлі.

При цьому, законопроект містить ряд положень, що передбачають

фінансові гарантії надання громадських послуг з перевезення пасажирів і

пільгових перевезень пасажирів, врегулювання питань фінансового

забезпечення діяльності уповноваженого органу та виконання додаткових

функцій органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування у

сфері автомобільного транспорту та організації пасажирських перевезень, а

відтак зумовлюють потребу у додаткових коштах з державного бюджету та

місцевих бюджетів. Йдеться, зокрема, про положення законопроекту, щодо:

утворення та забезпечення діяльності уповноваженого підприємства –

некомерційного підприємства, створеного компетентним організатором

перевезень з метою організації замовлення громадських послуг з перевезення

пасажирів автомобільним транспортом, адміністрування фінансових ресурсів

для їх оплати та виконання інших завдань /нова стаття 11-1 Закону України

«Про автомобільний транспорт»;

гарантування організаторами перевезень оплати вартості закупівлі

громадських послуг з перевезення пасажирів в частині бюджетних коштів (у

разі прийняття рішень про віднесення автобусних маршрутів загального

користування до маршрутів, на яких надаються громадські послуги з

перевезення пасажирів) /нова стаття 11-3 Закону України «Про

автомобільний транспорт»,

створення органами місцевого самоврядування автоматизованої системи

диспетчерського управління громадським транспортом та фінансове

забезпечення її утримання за рахунок коштів відповідних бюджетів, субвенцій

з державного бюджету /нові: стаття 36-1 Закону України «Про автомобільний

транспорт», частина п’ята статті 8 Закону України «Про міський

електричний транспорт», абзац п’ятий частини другої статті 6 Закону

України «Про дорожній рух»/;

формування та ведення Єдиного державного реєстру автомобільних

перевізників, що покладається на центральний орган виконавчої влади, який

забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері автомобільного

транспорту /нова стаття 6-2 Закону України «Про автомобільний

транспорт».

забезпечення пільгових перевезень пасажирів автомобільним та міським

електричним транспортом за рахунок коштів відповідних бюджетів та цільової

державної підтримки (що надається з метою вирівнювання можливостей

окремих територіальних громад щодо забезпечення державних соціальних

гарантій в частині пільгових умов оплати послуг транспорту загального

користування).

При цьому суб’єктами права законодавчої ініціативи у пояснювальній

записці до законопроекту визначено таке: «Реалізація законопроекту не

потребує додаткових витрат із державного бюджету. Фінансування

громадських послуг з перевезення пасажирів здійснюватиметься за рахунок

місцевих бюджетів, ресурси яких значно зросли в результаті реформи

3децентралізації. Надання цільової державної підтримки для вирівнювання

можливостей територіальних громад щодо забезпечення надання громадських

послуг з перевезення пасажирів чи надання державних соціальних гарантій

може здійснюватися за рахунок коштів державного бюджету». Однак

відповідних розрахунків щодо обґрунтування таких висновків (насамперед, з

урахуванням фінансових можливостей місцевих бюджетів) розробниками не

надано.

Тому, відсутність фінансово-економічних розрахунків та обґрунтувань

унеможливила надання Міністерством фінансів України вартісної оцінки

величини впливу законопроекту на показники бюджетів, про що міністерство

зазначає у експертному висновку на законопроект, констатуючи що реалізація

положень законопроекту може потребувати додаткових видатків з державного

та місцевих бюджетів.

Відтак, всупереч вимогам частини першої статті 27 Бюджетного кодексу

України та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України до

законопроекту не надано належне фінансово-економічне обґрунтування

(включаючи відповідні розрахунки) та пропозиції змін до законодавчих актів

України щодо скорочення витрат бюджетів та/або джерел додаткових

надходжень бюджетів для досягнення збалансованості бюджетів. Про таке

також вказано у висновку Головного науково-експертного управління Апарату

Верховної Ради України.

Поряд з тим, належить звернути увагу, що деякі положення

законопроекту не узгоджуються з нормами Бюджетного кодексу України (далі

– Кодекс), для врегулювання окремих з них цими ж суб’єктами права

законодавчої ініціативи поданий проект закону про внесення змін до Кодексу

щодо запровадження довгострокових бюджетних зобов'язань з фінансування

громадських послуг з перевезення пасажирів відповідно до стандартів

Європейського Союзу та посилення фінансових гарантій забезпечення прав

громадян на пільговий проїзд за реєстр. № 5150.

Серед інших положень законопроекту, що не узгоджуються Кодексом,

слід виокремити такі:

1) згідно із змінами до Закону України «Про автомобільний транспорт» у

новій статті 7-1 визначаються повноваження організаторів пасажирських

перевезень (орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування, який згідно з

вимогами законодавства уповноважений забезпечувати здійснення

пасажирських перевезень), які зокрема «забезпечують розробку та

затвердження відповідних довгострокових бюджетних програм фінансування

розвитку автомобільного транспорту загального користування, в тому числі

(але не виключно) в частині фінансування витрат на закупівлю громадських

послуг з перевезення пасажирів; компенсацію втрат перевізників, які надають

комерційні послуги з перевезення пільгових категорій пасажирів; надання пільг

у готівковій формі з оплати проїзду автомобільним транспортом загального

користування; капітальні інвестиції, спрямовані на розвиток мережі

автомобільного транспорту загального користування».

4Слід відмітити, що у термінології Кодексу відсутній термін

«довгострокова бюджетна програма». Термін «бюджетна програма»

застосовується лише у бюджетному законодавстві, відповідно до якого

(статті 2, 10, 20, 40, 76 Кодексу) у законі про державний бюджет (рішенні про

місцевий бюджет) визначаються бюджетні призначення головним

розпорядникам кошів за бюджетною класифікацією (тобто розподіл видатків

визначається за бюджетними програмами), і не може бути предметом

формування окремих цільових програм.

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України

також звертає увагу, що зміст поняття «довгострокова бюджетна програма», що

вживається у законопроекті, не розкривається ні в законопроекті, ні в

запропонованих змінах до Кодексу (законопроект за реєстр. № 5150);

2) змінами до Закону України «Про автомобільний транспорт» у новій

статті 11-1 до основних завдань та напрямів діяльності уповноваженого

підприємства віднесено «виконання відповідно до рішень організатора

перевезень та бюджетного законодавства функцій одержувача бюджетних

коштів по відповідним бюджетним програмам». Таке положення має

відповідати нормам частини шостої статті 22 Кодексу, згідно з якою

розпорядник бюджетних коштів може уповноважити одержувача бюджетних

коштів на виконання заходів, передбачених бюджетною програмою, шляхом

доведення йому бюджетних асигнувань та надання відповідних коштів

бюджету. Критерії визначення одержувача бюджетних коштів встановлюються

Кабінетом Міністрів України з урахуванням напрямів, досвіду і результатів

діяльності, фінансово-економічного обґрунтування виконання заходів

бюджетної програми та застосування договірних умов;

3) пропозиція про надання субвенцій з державного бюджету на

фінансування заходів щодо створення автоматизованої системи

диспетчерського управління автомобільним громадським транспортом /абзац

одинадцятий нової статті 36-1 Закону України «Про автомобільний

транспорт»/ суперечить вимогами частини другої статті 4 Кодексу, згідно з

якими бюджетна система України та Державний бюджет України

встановлюються виключно Кодексом та Законом про Державний бюджет

України, а також положенням статей 40 і 76 Кодексу, де визначено, що

бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів встановлюються законом

про державний бюджет (рішенням про місцевий бюджет), про що також

зазначає Мінфін;

4) положення про цільову державну підтримку з метою вирівнювання

можливостей окремих територіальних громад щодо забезпечення надання

державних соціальних гарантій у частині пільгових умов оплати послуг

транспорту загального користування, а також затвердження Кабінетом

Міністрів України методики встановлення фінансової спроможності місцевих

бюджетів щодо забезпечення надання державних соціальних гарантій у частині

пільгових умов оплати послуг транспорту загального користування та порядку

визначення обсягів такої цільової державної підтримки /зміни до законів

України «Про автомобільний транспорт» (стаття 6, нові статті 11-3, 37-1),

5«Про міський електричний транспорт» (стаття 4), «Про державні соціальні

стандарти та державні соціальні гарантії» (статті 10, 19, 23)/ не враховує

визначені у статтях 98 і 99 Кодексу норми щодо горизонтального вирівнювання

податкоспроможності місцевих бюджетів, що здійснюється лише за податком

на прибуток (для обласних бюджетів) та податком на доходи фізичних осіб (для

обласних бюджетів та бюджетів територіальних громад) і залежить від рівня

надходжень таких податків на одного жителя. Решта податків і платежів

залишаються в повному розпорядженні місцевих органів влади. Мінфін,

зазначаючи про таке, звертає увагу, що чинними нормами Кодексу

врегульовано питання здійснення вирівнювання фінансової спроможності

бюджетів територіальних громад в інший спосіб;

5) беручи до уваги встановлене у статті 2 Кодексу визначення терміну

«фінансування бюджету - надходження та витрати бюджету, пов'язані із зміною

обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації

державного майна (щодо державного бюджету), зміна залишків бюджетних

коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення

профіциту бюджету», у законопроекті слово «фінансування» доцільно замінити

словами «фінансове забезпечення», «обсяг коштів», «здійснення видатків»

«проведення витрат» залежно від змісту положень.

Щодо терміну набрання чинності відповідним законом, то визначений у

законопроекті термін /з першого числа місяця, наступного за місяцем його

опублікування/ не узгоджується з положеннями частини третьої статті 27

Бюджетного кодексу України, що передбачає вимоги щодо введення в дію

законів, що впливають на показники бюджетів (зменшують надходження

бюджетів та/або збільшують витрати бюджетів).

За підсумками розгляду Комітет ухвалив таке рішення:

1. Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України

щодо реформування системи перевезень пасажирів автомобільним та міським

електричним транспортом відповідно до стандартів Європейського Союзу

(реєстр. № 5149 від 25.02.2021 р.), поданий народним депутатом України

Горенюком О.О., Разумковим Д.О. та іншими, має вплив на показники

бюджетів (призведе до збільшення видатків державного та місцевих бюджетів).

У разі прийняття відповідного закону до 15 липня 2022 року він має вводитися

в дію не раніше 1 січня 2023 року, а після 15 липня 2022 року – не раніше 1

січня 2024 року (або 1 січня наступного за цим року залежно від часу прийняття

закону);

2. Рекомендувати Комітету з питань транспорту та інфраструктури при

доопрацюванні законопроекту врахувати необхідність узгодження положень

законопроекту з вимогами статей 2, 4, 10, 20, 22, 40, 76 Бюджетного кодексу

України, про що зазначається у рішенні Комітету з питань бюджету та

експертному висновку Міністерства фінансів України до цього законопроекту.

Голова Комітету Ю.Ю. Арістов ЄАС ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Підписувач:Арістов Юрій Юрійович

Сертифікат: 58E2D9E7F900307B04000000D6452E0032508F00

Дійсний до: 28.01.2023 0:00:00Апарат Верховної Ради України

№ 04-13/9-2021/296544 від 23.09.2021