Проєкт Закону про Національну комісію з цінних паперів та бірж

ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ

Комітет з питань бюджету

01008, м.Київ-8, вул. М. Грушевського, 5, тел.: 255-40-29, 255-43-61, факс: 255-41-23

Комітет Верховної Ради України

з питань фінансів, податкової та

митної політики

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на своєму засіданні

19 травня 2021 року (протокол № 88) відповідно до статей 27 і 109 Бюджетного

кодексу України та статті 93 Регламенту Верховної Ради України розглянув

проект Закону України «Про Національну комісію з цінних паперів та бірж»

(реєстр. № 4684 від 01.02.2021 року), поданий народними депутатами України

Гетманцевим Д.О., Совою О.Г. та іншими.

Законопроектом пропонується врегулювати правовий статус Національної

комісії з цінних паперів та бірж (далі – Комісія) як центрального органу

виконавчої влади зі спеціальним статусом, завдання та повноваження Комісії,

порядок призначення та звільнення членів Комісії, питання державного

регулювання на ринках капіталу та організованих товарних ринках. Поряд з тим,

передбачається внесення пов’язаних змін до окремих законодавчих актів

України, зокрема, до Кодексу законів про працю України, Господарського

процесуального кодексу України, Цивільного кодексу України, Цивільного

процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства

України, законів України «Про товарні біржі», «Про нотаріат»,

«Про оплату праці», «Про комітети Верховної Ради України», «Про банки і

банківську діяльність», «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків

фінансових послуг», «Про рекламу», «Про забезпечення вимог кредиторів та

реєстрацію обтяжень», «Про міжнародні договори України», «Про ринки

капіталу та організовані товарні ринки», «Про захист персональних даних», «Про

безоплатну правову допомогу», «Про судовий збір», «Про адвокатуру та

адвокатську діяльність», «Про депозитарну систему України», «Про запобігання

корупції», «Про національну поліцію», «Про державну службу», «Про виконавче

провадження», «Про внесення змін до деяких законів України щодо

перезавантаження влади», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів

України щодо удосконалення функцій із державного регулювання ринків

фінансових послуг» та Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне

мито».

Як зазначено у пояснювальній записці до законопроекту, його реалізація

потребує додаткових витрат з державного бюджету на підвищення фінансової

спроможності Комісії, а зазначені витрати будуть нівельовані внаслідок ефекту

покращення якості державного регулювання ринків капіталу та організованих

товарних ринків, підвищення ефективності роботи зазначених ринків та

співмірні з надходженнями до бюджету від застосування фінансових санкцій

2(штрафів) за порушення законодавства про ринки капіталу та організовані

товарні ринки, законодавства про акціонерні товариства, законодавства про

захист прав споживачів.

Щодо положень законопроекту в межах компетенції Комітету з питань

бюджету належить зауважити таке.

І. Окремі положення законопроекту суперечать Конституції України та

Бюджетному кодексу України (далі – Кодекс).

Зокрема, статтею 27 законопроекту передбачено, що фінансування Комісії,

її центрального апарату і територіальних органів здійснюється за рахунок: 1)

надходжень до спеціального фонду державного бюджету внесків на

регулювання, які сплачуються учасниками ринків капіталу та професійними

учасниками організованих товарних ринків відповідно до статті 28

законопроекту; 2) надходжень до спеціального фонду державного бюджету

плати за адміністративні послуги, які надаються Комісією; 3) коштів, що

надходять для Комісії в рамках програм допомоги ЄС, урядів іноземних держав,

міжнародних організацій, донорських установ. Крім того, зазначається, що

використання таких коштів здійснюється в порядку, затвердженому Комісією, в

межах кошторису на відповідний рік.

Згідно з частиною шостою статті 28 законопроекту внески на регулювання

сплачуються щороку платниками до спеціального фонду державного бюджету

двома частинами до 1 березня та 1 вересня кожного року.

Згідно з частиною третьою статті 29 законопроекту плата за надання

Комісією адміністративної послуги зараховується до спеціального фонду

державного бюджету.

Статтею 30 законопроекту визначено, серед іншого, що:

Комісія приймає участь у плануванні надходжень і витрат спеціального

фонду державного бюджету у порядку, встановленому бюджетним

законодавством;

Комісія формує та подає бюджетній раді для затвердження проекти

бюджетних запитів, проекти паспортів бюджетної програми, проекти

кошторисів, проекти змін до паспортів бюджетних програм. Комісія може

передбачати у проекті бюджетного запиту, проекті паспорту бюджетної

програми та проекті кошторису створення резерву коштів;

Комісія формує та подає проект бюджетного запиту для затвердження

бюджетній раді не пізніше 1 липня року, що передує плановому;

після затвердження відповідних документів Комісія подає їх до

центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної

фінансової та бюджетної політики для обов’язкового включення до проекту

державного бюджету на відповідний рік в повному обсязі відповідних доходів та

видатків;

у разі не затвердження кошторису на відповідний рік до початку

календарного року фінансування Комісії до його затвердження здійснюється

відповідно до затвердженого кошторису на попередній рік.

Пунктом 11 розділу Х законопроекту пропонується встановити, що у 2021

та у 2022 роках фінансування Комісії здійснюється за рахунок коштів загального

3фонду державного бюджету, а починаючи з 2023 року фінансування Комісії

здійснюється за рахунок коштів спеціального фонду державного бюджету.

Пунктом 12 розділу Х законопроекту доручається Кабінету Міністрів

України у проекті закону про державний бюджет на 2022 рік передбачити

видатки загального фонду державного бюджету на фінансування Комісії в обсязі

не меншому, ніж передбачено Законом України «Про Державний бюджет

України на 2021 рік» на фінансування Національної комісії з цінних паперів та

фондового ринку.

Такі положення законопроекту не відповідають нормам Конституції

України та Кодексу, зокрема:

частині другій статті 95 Конституції України (згідно з якою виключно

законом про державний бюджет визначаються будь-які видатки держави на

загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків);

пункту 51 частини першої статті 2 Кодексу (згідно з яким надається

визначення терміну «фінансування бюджету»), оскільки застосоване у

законопроекті поняття «фінансування Комісії» не відповідає економічній

сутності вказаного терміну;

частині другій статті 4 Кодексу (згідно з якою виключно законом про

державний бюджет визначаються надходження та витрати державного

бюджету);

пункту 1 частини першої статті 7 (яким визначено принцип єдності

бюджетної системи України, що забезпечується серед іншого єдиною правовою

базою, єдиним регулюванням бюджетних відносин та єдністю порядку

виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності);

частині п’ятій статті 13 Кодексу (згідно з якою розподіл бюджету на

загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно

цим Кодексом та законом про державний бюджет);

частині другій статті 23 (згідно з якою бюджетні призначення

встановлюються законом про державний бюджет);

пункту 24 частини другої статті 29 Кодексу (згідно з яким плата за надання

адміністративних послуг належить до доходів загального фонду державного

бюджету);

частині першій статті 35 Кодексу (згідно з якою головні розпорядники

бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання

Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки

бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних

програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених

органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням

бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством

фінансів України);

пункту 5 частини першої статті 40 Кодексу (згідно з яким законом про

державний бюджет встановлюються бюджетні призначення головним

розпорядникам коштів державного бюджету /повноваження головного

розпорядника, надане цим Кодексом, законом про державний бюджет, яке має

кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні

4асигнування/ за бюджетною класифікацією з обов’язковим виділенням видатків

споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і

енергоносіїв) та видатків розвитку);

частині першій статті 47 Кодексу (згідно з якою відповідно до

затвердженого розпису бюджету розпорядники бюджетних коштів одержують

бюджетні асигнування, що є підставою для затвердження кошторисів, а порядок

складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів

бюджетних установ встановлюється Кабінетом Міністрів України).

Загалом порушені у вищенаведених положеннях законопроекту питання є

предметом регулювання виключно бюджетного законодавства. Частиною

другою статті 4 Кодексу встановлено, що якщо іншим нормативно-правовим

актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у Кодексі, застосовуються

відповідні норми Кодексу.

У зв’язку з цим, варто відмітити, що авторами законопроекту подано

системно пов’язаний законопроект «Про внесення змін до Бюджетного кодексу

України щодо діяльності Національної комісії з цінних паперів та бірж» (реєстр.

№ 4686 від 01.02.2021 р.).

Міністерство фінансів України у своєму експертному висновку також

вказує на невідповідність таких положень законопроекту вимогам Кодексу,

зауважуючи серед іншого, що положення законопроекту щодо планування

фінансування Комісії та включення її бюджетного запиту до проекту державного

бюджету на відповідний рік у повному обсязі, затвердження порядку

використання коштів та звіту про виконання кошторису (статті 27, 30, 31)

потребують узгодження з вимогами Кодексу (статті 20, 33-36, 58), та загалом

вважає, що реалізація запропонованих змін матиме наслідком порушення

принципу єдності бюджетної системи України.

З приводу даних питань Головне науково-експертне управління Апарату

Верховної Ради України (далі – ГНЕУ) у своєму висновку до законопроекту

також зауважує, що виглядає некоректним у правовому відношенні викладення

у статті 27 законопроекту особливостей планування видатків державного

бюджету на фінансування Комісії, оскільки відповідні відносини належать до

предмету регулювання Кодексу. Загалом, на думку ГНЕУ, викликає

застереження встановлення особливого способу фінансування Комісії, як одного

із центральних органів виконавчої влади (частина друга статті 2 законопроекту),

шляхом закріплення за нею самостійних джерел фінансування у контексті

загального підходу до фінансового забезпечення органів державної влади та

норм Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади».

Крім того, статтею 31 законопроекту передбачається з метою забезпечення

прозорості та контролю за фінансуванням Комісії утворити бюджетну раду, до

складу якої серед іншого включити три особи, визначені Верховною Радою

України за поданням комітету Верховної Ради України до предмета відання

якого належать питання бюджету.

Таке положення законопроекту не узгоджується з нормами Кодексу, в яких

передбачено повноваження Комітету з питань бюджету у бюджетному процесі,

5включаючи визначені статтею 109 Кодексу повноваження щодо контролю за

дотриманням бюджетного законодавства.

Крім того, таке положення законопроекту суперечить пункту 14 розділу ІХ

законопроекту щодо доповнення статті 18 Закону України «Про комітети

Верховної Ради України» положенням, згідно з яким комітет, до предмета

відання якого належать питання ринків капіталу, призначає членів конкурсної

комісії з добору кандидатів на посади членів Комісії відповідно до статті 10

Закону України «Про Національну комісію з цінних паперів та бірж» та членів

Бюджетної ради Комісії відповідно до статті 31 Закону України «Про

Національну комісію з цінних паперів та бірж».

Щодо даного питання ГНЕУ зауважує, що з огляду на особливості

конституційно-правового статусу комітет Верховної Ради України не може бути

суб’єктом подання кандидатур до конкурсної комісії з призначення на посаду

членів Комісії, це зауваження також стосується призначення до Бюджетної ради

Комісії трьох осіб, визначених Верховною Радою України за поданням комітету,

до предмета відання якого належать питання бюджету.

ІІ. Щодо впливу положень законопроекту на показники бюджету слід

зазначити таке.

На даний час функціонування Національної комісії з цінних паперів та

фондового ринку здійснюється за рахунок коштів загального фонду державного

бюджету (у Законі України «Про Державний бюджет України на 2021 рік»

встановлено бюджетні призначення за бюджетною програмою «Керівництво

та управління у сфері фондового ринку» (код 6151010) у сумі 209.794,5 тис. грн

та бюджетною програмою «Функціонування центру збору фінансової

звітності на основі таксономії за міжнародними стандартами фінансової

звітності в єдиному електронному форматі» (код 6151050) у сумі 19.829,6 тис.

грн). Законопроектом пропонується здійснювати фінансове забезпечення Комісії

у 2021 і 2022 роках із загального фонду державного бюджету (при цьому у

2022 році – не нижче 2021 року), а з 2023 року – за рахунок коштів спеціального

фонду державного бюджету.

Статтею 28 законопроекту передбачається запровадити справляння

учасниками ринку капіталів та організованих товарних ринків внесків на

регулювання, які мають сплачуватися до спеціального фонду державного

бюджету, а відповідно до статті 27 законопроекту передбачається спрямування

таких надходжень на фінансове забезпечення Комісії.

Статтею 29 законопроектів передбачається справляння плати за надання

Комісією адміністративних послуг із зарахуванням такої плати до спеціального

фонду державного бюджету і спрямуванням згідно з статтею 27 законопроекту

на фінансове забезпечення Комісії.

Пунктом 49 розділу ІХ законопроекту пропонується внести зміни до

Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне мито» щодо скасування

справляння державного мита за операції з емісії цінних паперів та за реєстрацію

деривативів. Згідно з пунктом 15 частини першої статті 64 Кодексу державне

мито належить до доходів загального фонду бюджетів місцевого

самоврядування.

6Статтею 59 законопроекту передбачається застосування Комісією

фінансових санкцій (штрафів) за порушення законодавства про ринки капіталу

та організовані товарні ринки, законодавства про акціонерні товариства,

законодавства про захист прав споживачів. При цьому статтею 42 законопроекту

пропонується визначити, що кошти від сплати штрафів за зазначені порушення

зараховуються до загального фонду державного бюджету.

Таким чином, практичне застосування положень законопроекту у разі його

прийняття призведе до збільшення доходів і видатків спеціального фонду

державного бюджету, зменшення доходів загального фонду бюджетів місцевого

самоврядування від державного мита, а також до збільшення доходів загального

фонду державного бюджету від штрафів у разі виявлення відповідних порушень.

Поряд з тим, Мінфін звертає увагу, що реалізація законопроекту

потребуватиме додаткових видатків з державного бюджету, зокрема, положення

про:

надання правової допомоги адвокатами членам Комісії, іншим

працівникам, залученим експертам;

страхування відповідальності членів Комісії, інших працівників,

залучених експертів при виконанні ними робіт та наданні послуг, пов’язаних з

виконанням завдань та повноважень Комісії;

відшкодування Комісією шкоди, заподіяної внаслідок дій або

бездіяльності Комісії (залучених експертів), у тому числі шкоди, заподіяної

внаслідок професійної помилки працівників Комісії (залучених експертів);

виплати винагороди членам громадської ради Комісії та відшкодування їм

витрат на проїзд;

умови оплати праці Голови і членів Комісії, уповноваженого на розгляд

справ про правопорушення, службовців Комісії;

створення та розвиток комплексної інформаційної системи Комісії;

проведення аудиту річної фінансової звітності Комісії аудиторською

фірмою за міжнародними стандартами аудиту.

Однак до законопроекту не надано фінансово-економічне обґрунтування

(включаючи відповідні розрахунки) та пропозицій щодо скорочення витрат

бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення

збалансованості бюджету, що не відповідає вимогам частини першої статті 27

Кодексу та частини третьої статті 91 Регламенту Верховної Ради України.

За підсумками розгляду законопроекту (реєстр. № 4684) прийнято рішення:

1) законопроект матиме вплив на показники бюджету (призведе до

збільшення доходів спеціального фонду державного бюджету щодо внесків на

регулювання та плати за надання адміністративних послуг, зменшення доходів

бюджетів місцевого самоврядування щодо державного мита, потребуватиме

додаткових видатків державного бюджету на функціонування Комісії, а також

може призвести до збільшення доходів загального фонду державного бюджету

від штрафів у разі виявлення відповідних порушень). У разі прийняття

відповідного закону до 15 липня 2021 року він має вводитися в дію не раніше

1 січня 2022 року, а після 15 липня 2021 року – не раніше 1 січня 2023 року (або

1 січня наступного за цим року залежно від часу прийняття закону);

72) рекомендувати Комітету з питань фінансів, податкової та митної

політики при доопрацюванні законопроекту привести його окремі положення у

відповідність до вимог Конституції України (статті 95) та Бюджетного кодексу

України (насамперед, статей 2, 4, 7, 13, 23, 29, 35, 40, 47), зокрема:

у тексті законопроекту слова «фінансування Комісії» у всіх відмінках

замінити словами «фінансове забезпечення Комісії» у відповідному відмінку;

у статті 27 законопроекту частини першу-третю замінити однією частиною

такого змісту: «1. Фінансове забезпечення Комісії здійснюється за рахунок

коштів державного бюджету, включаючи кошти, що надходять в рамках програм

допомоги Європейського Союзу, урядів іноземних держав, міжнародних

організацій, донорських установ»;

у частині шостій статті 28 і частині третій статті 29 законопроекту слова

«спеціального фонду» виключити;

статтю 30 законопроекту виключити;

абзац третій частини другої статті 31 законопроекту викласти в такій

редакції: «три особи, визначені Верховною Радою України»;

пункти 11 і 12 розділу Х законопроекту виключити.

Голова Комітету Ю.АРІСТОВ

ЄАС ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Підписувач:Арістов Юрій Юрійович

Сертифікат: 58E2D9E7F900307B04000000D6452E0032508F00

Дійсний до: 28.01.2023 0:00:00Апарат Верховної Ради України

№ 04-13/9-2021/166318 від 21.05.2021