Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо окремих питань функціонування банківської системи в умовах сучасної банківської кризи

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проєкту Закону України "Про внесення змін

до деяких законодавчих актів України щодо окремих питань функціонування банківської системи в умовах сучасної банківської кризи"

Резюме

Даний проєкт Закону є альтернативним проєкту Закону України

"Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо окремих питань функціонування банківської системи", що був зареєстрований 11.12.2019 за

№ 2571.

Проєкт розроблено з метою дотримання законодавчою та виконавчою владою принципу верховенства права під час прийняття нормативно – правових

і індивідуальних актів у сфері банківського регулювання та нагляду, гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків; додержання Національним банком України (далі – Національний банк), Фондом гарантування вкладів фізичних осіб (далі – Фонд), Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів України норм Основного Закону - Конституції України при прийнятті ними рішень щодо виведення банків з ринку.

Проблема, яка потребує розв’язання

Реформування банківської системи, яка входить в реформу фінансового сектору, Національний Банк України розпочав з 2014 року, першим етапом якої був процес її очищення.

В рамках даного очищення банківської системи впродовж 2014–2017 років Правління НБУ віднесло до категорії неплатоспроможних 95 банків. При цьому, нормативне регулювання проведення даної реформи з'явилось лише 18.06.2015 р. в Комплексній програмі розвитку фінансового сектору України до 2020 року, затвердженої Постановою Правління НБУ № 391.

Рішенням Ради Національного банку України № 29-рд від 04.07.2017 р. “Про діяльність Правління Національного банку України щодо розвитку банківської системи та окремих нормативних актів з питань банківської діяльності" було встановлено, що визнання такої кількості банків неплатоспроможними, активи яких до кризи становили близько третини активів усієї банківської системи призвело до чималих фінансових втрат держави, бізнесу, населення про що свідчать офіційні оцінки Національного банку.

У зв’язку з кризою банківського сектору держава понесла й інші витрати. Це, зокрема, стосується фінансування Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, яке необхідно було здійснити через потребу в здійсненні значних обсягів виплат вкладникам неплатоспроможних банків. Згідно з оцінками Національного банку, на таке фінансування витрачено 4,4% ВВП. Також 2,5% ВВП втрачено на рефінансування тих банків, які в подальшому визнані неплатоспроможними

в 2008 ‒ 2009 та в 2014 роках.

Як наслідок, прямі фіскальні витрати України на подолання наслідків кризи банківського сектору сягнули 14% ВВП, що перевищує відповідні витрати, понесені під час фінансово-економічної кризи 2008 ‒ 2009 років.

Крім держави, втрат зазнали і суб’єкти господарювання, які тримали свої кошти в банках, визнаних неплатоспроможними (оскільки повернення таких коштів не гарантується державою), а також фізичні особи, вклади яких перевищували гарантовану державою суму. Загальний обсяг таких коштів становить 16% ВВП відповідних років. Також втрат зазнали власники функціонуючих банків через необхідність проведення докапіталізації та власники неплатоспроможних банків.

Як наслідок, згідно з оцінками Національного банку загальні втрати економіки від кризи становлять 38% ВВП.

При цьому “Очищення” банківської системи відбувалося без оголошення Національним банком чіткої програми реформування банківського сектору, що зумовило значну невизначеність у діяльності банківського і реального секторів, та населення. Недостатньо обґрунтованими були рішення Національного банку стосовно виведення з ринку платоспроможних банків, зокрема спостерігалися ознаки застосування різних підходів під час проведення очищення банківської системи. Не в повній мірі враховані як потреби розвитку економіки, так і характер розвитку банківської системи, а також вплив воєнного конфлікту на економіку.

Наразі в Україні існують випадки оскарження рішень Національного банку та Фонду в частині визнання банків неплатоспроможними та виведення таких банків з ринку.

Станом на 01.12.2019 стосовно 13 банків (ПАТ “УКРІНБАНК”, ПАТ “АКБ “КАПІТАЛ”, ПАТ “КБ “ХРЕЩАТИК”, ПАТ “КСГ БАНК” , ПАТ “КБ “СОЮЗ”, ПАТ “КБ “ФІНАНСОВА ІНІЦІАТИВА”, ПАТ “КБ “ПРЕМІУМ”, ПАТ “БАНК ВЕЛЕС”, ПАТ “БАНК “КИЇВСЬКА РУСЬ”, ПАТ “АСТРА БАНК”, ПАТ «АКБ “НОВИЙ” , ПАТ “ЗЛАТОБАНК”, ПАТ “РАДИКАЛ БАНК”) суди прийняли рішення, які набрали законної сили про відновлення діяльності банків та/або скасування рішень про виведення банків з ринку.

Стосовно 7 банків (ПАТ “КБ “ХРЕЩАТИК”, ПАТ “ФІДОБАНК”, ПАТ «КБ «ПРИВАТБАНК», ПАТ БАНК “КОНТРАКТ”, ПАТ “БАНК НАРОДНИЙ КАПІТАЛ”, ПАТ “БАНК БОГУСЛАВ”, ПАТ “УКРКОМУНБАНК”) суди розглядають справи щодо оскарження рішень Національного банку України про скасування рішень про виведення банків з ринку, по яких відсутні рішення, які набрали законної сили.

Але ж, в національному законодавстві існує правовий вакуум, а саме законодавча невизначеність статусу таких банків, що заважає їм функціонувати, управляти активами та майном, стягувати прострочену заборгованість за кредитами та, як результат, виконувати зобов’язання перед вкладниками та іншими кредиторами.

Відсутність механізму відновлення/продовження діяльності таких установ тягне за собою втрату довіри до банківської системи, втрату інвесторів, тощо, оскільки помилки регулятора в даній ситуації є непоправними, що свідчить про відсутність стійкості банківської системи та підвищення її спроможності протистояти зовнішнім шокам у контексті останніх рекомендацій Базельського комітету з банківського нагляду, зокрема Базеля ІІІ.

Положеннями проєкту Закону № 2571 визначено, що метою пропонованих норм є стимулювання процесу імплементації європейського законодавства, кращих міжнародних практик у сферу банківського регулювання, що передбачає, на думку авторів законопроєкту, скасування можливості повернення банку, щодо якого почалась процедура ліквідації, на ринок або продовження діяльності такої установи із виключенням із видів діяльності суб’єктів господарювання – банківської діяльності.

Такі твердження є помилковими, оскільки чинні директиви ЄС з питань банківського права не містять вимоги щодо обов’язкової ліквідації кредитної інституції у випадку відкликання ліцензії.

Статтею 12 Директиви 2001/24/ЄС Європейського парламенту і Ради від 04.04.2001 р. стосовно заходів щодо відновлення платоспроможності та ліквідації кредитних установ встановлено, що навіть відкликання ліцензії не перешкоджає продовжувати здійснювати певні види діяльності кредитної установи в тій мірі,

в якій це необхідно чи відповідає цілям ліквідації. Питання статусу колишньої кредитної установи, ліцензію якої анульовано незаконно і яка не знаходиться

у процедуру ліквідації, Директива не врегульовує.

Не врегульовані ці питання й у Директиві Європейського парламенту та Ради 2006/48/ЄС від 14.06.2006р. щодо започаткування діяльності кредитних установ та її ведення, яка у статті 17 визначає підстави для відкликання ліцензії, втім, не врегульовує питання відновлення діяльності кредитної установи, ліцензію якої було відкликано незаконно.

Не містить відповідних положень і Директива 2014/49/ЄС Європейського парламенту та Ради від 16.04.2014 р. щодо схем гарантування депозитів (питання повернення виплат чи розрахунків держави/уповноваженої на виплату гарантійних сум інституції із кредитною установою, щодо якої було скасовано рішення про ліквідацію не регулюється).

Директива 2014/59/ЄС Європейського парламенту та Ради від 15.05.2014 р. про фінансове оздоровлення і санацію кредитних установ і інвестиційних фірм також не врегульовує означені правовідносини.

Аналіз законодавства окремих країн свідчить, що в багатьох державах закон не вимагає обов’язково проводити ліквідацію банку у випадку анулювання/відкликання його ліцензії. Відомий правник Тобіас М.С. Ассер

у роботі «Юридичні аспекти регулювання проблемних банків» зазначає, що

у багатьох країнах банки крім регульованої банківської діяльності також можуть займатися іншими видами діяльності (торгівля цінними паперами, інвестиційний консалтинг тощо). На думку автора, незрозуміло, чому корпорація, втративши банківську ліцензію, має припинятися, а не може продовжувати здійснювати іншу діяльність, яка не є банківською. Таких вимог немає, наприклад, у законодавстві Великої Британії. В інших країнах відповідні норми банківського законодавства надають акціонерам банку різні опції – ліквідувати банк чи продовжити його існування, як небанківської установи (найчастіше – фінансової компанії). Зокрема, таке регулювання запроваджене у ФРН (ст.38-1 Закону про кредитну систему). В законодавстві інших країн для продовження діяльності юридичній особи необхідно виконати вимогу щодо необхідності розрахуватися

з вкладниками банку (Франція, Нідерланди).

Крім того, слід зауважити, що згідно із висновками та рекомендаціями учасників круглого столу «Виведення банків з ринку: національна правозастосовча практика та міжнародний досвід», що відбувся 30-31 жовтня 2018 року за підтримки Національної школи суддів України спільно

з Міжнародним валютним фондом, Світовим банком та Офісом технічної допомоги Міністерства фінансів США, який був присвячений обговоренню проблемних питань, що виникають при виведенні банків з ринку, та розгляді судами відповідної категорії справ було зазначено, що у випадку скасування рішення Національного банку про визнання банку неплатоспроможним та його ліквідації діяльність банку, в силу відсутності законодавчого механізму повернення банківської ліцензії, не відновлюється. З цього моменту його правовий статус визначається загальними правилами цивільної (господарської) правосуб’єктності і на нього не розповсюджуються вимоги спеціального банківського законодавства, регулятивні та наглядові повноваження Національного банку.

Стаття 129 Конституції України, відносить до основних засад судочинства обов’язковість судового рішення. Статтею 1291 Основного Закону Держави передбачено положення про те, що судове рішення є обов’язковим для виконання.

Так, пунктом 5 перехідних положень проєкту Закону № 2571, у тому числі, передбачено, що банкам/юридичним особам, у яких Національним банком України було відкликано банківські ліцензії, але відомості про яких наявні

в Державному реєстрі банків та підстави (індивідуальні акти) для запровадження тимчасової адміністрації, ліквідації яких було визнано протиправними (незаконними) та скасовано до дня набрання чинності цим Законом, необхідно забезпечити передачу уповноваженій особі Фонду печаток і штампів, матеріальних та інших цінностей банку, бухгалтерської та іншої документації банку протягом строку та порядку встановленому впроваджуваними нормами.

З огляду на викладене вище, у випадку прийняття проєкту Закону № 2571, пропоновані норми фактично нівелюють рішення судів щодо повернення банківської установи на ринок або провадження нею іншої, окрім банківської, діяльності, оскільки такі рішення фактично передбачають передачу банківської установи в управління менеджменту та акціонерам.

Підсумовуючи наведене, слід зазначити, що одним з можливих альтернативних інструментів захисту інтересів вкладників та інших кредиторів банків у яких Національним банком було відкликано банківські ліцензії, але відомості про яких наявні в Державному реєстрі банків та підстави (індивідуальні акти) для запровадження тимчасової адміністрації, ліквідації яких було визнано протиправними (незаконними) та скасовано, можливий через врегульоване законом відновлення діяльності таких банків та/або продовження функціонування такої установи з припиненням банківської діяльності без припинення юридичної особи з подальшим виключенням відомостей про банк з Державного реєстру банків, оскільки відновлений банк або функціонуюча юридична особа спроможна за результатами свого фінансового оздоровлення, управління активами та обслуговування боргів, сплатити кошти

в повному обсязі своїм споживачам та продовжувати свою діяльність надалі. Окрім того, це надасть впевненість, що допущені помилки Національного банку не є невідворотними, відповідно це стане одним з важливих кроків до відновлення довіри до банківської системи.

Крім цього, проектом Закону №2571 передбачене скасування діючої повної державної гарантії на вклади, розміщених у АТ "Державний ощадний банк України". Прийняття даної норми ймовірно призведе до масового відтоку коштів клієнтів банку, дефіциту ліквідності, неспроможності банку виконувати зобов’язання перед клієнтами та, як результат, неплатоспроможності банківської установи.

Даним альтернативним проєктом Закону пропонується виключення цих положень з метою запобігання загостренню недовіри суспільства до банківської системи України.

Цілі і завдання прийняття проекту

Цим альтернативним законопроектом передбачено виключення сумнівних норм, які зазначені в основному законопроекті в частині встановлення чітких законодавчих приписів щодо неможливості зупинення або припинення розпочатих на підставі рішень Національного банку та Фонду процедур.

Альтернативний законопроект розроблено з метою захисту інтересів вкладників та інших кредиторів банків щодо яких в судовому порядку скасовано постанови Національного банку про віднесення банку до категорії неплатоспроможних та/або відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку; виконання вимог Угоди про асоціацію між Україною, втілення європейських стандартів; досягнення стабільності і дієвості демократичних інституцій, верховенство права та поваги до прав людини і основоположних свобод.

До завдань запропонованих змін до закону необхідно віднести надання акціонерам та органам управління банків щодо яких в судовому порядку скасовано постанови Національного банку про віднесення банку до категорії неплатоспроможних та/або відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку можливості продовжити діяльність установи в якості юридичної особи із правонаступництвом на активи та зобов’язання банку.

4. Місце законопроекту в системі законодавства

Законопроект стосується правового захисту вкладників та інших кредиторів банків, правового регулювання діяльності банків.

Нормативно-правовими актами, якими регулюються суспільні відносини

у даній сфері є Конституція України, Закон України “Про банки і банківську діяльність”, Закон України “Про систему гарантування вкладів фізичних осіб”, Цивільний кодекс України та інші.

5. Вплив на бюджет

Реалізація законопроєкту не потребує додаткових фінансових витрат із Державного бюджету України.

51. Відповідність законодавству у сфері державної допомоги

Законопроєкт не стосується надання державної допомоги суб’єктам господарювання.

6. Обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування законопроекту після його прийняття

З прийняттям даного законопроекту очікується створення дієвого механізму належного захисту інтересів вкладників та інших кредиторів банків щодо яких

в судовому порядку скасовано постанови Національного банку про віднесення банку до категорії неплатоспроможних та/або відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку; в певній мірі відновлення довіри до банківської системи; втілення європейських стандартів; досягнення стабільності і дієвості демократичних інституцій, верховенство права та поваги до прав людини

і основоположних свобод.

Народний депутат України С.А.Мінько

(посв. 286)