Проєкт Закону про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо запровадження зниженої ставки податку на додану вартість на соціально значущі товари та послуги)

ПОЯСНЮВАЛЬНА ЗАПИСКА

до проекту закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України (щодо запровадження зниженої ставки податку на додану вартість на соціально значущі товари та послуги)

І. Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту

Найбільшим соціальним недоліком ПДВ є його регресивність відносно впливу на добробут населення з різним рівнем доходів. Регресивність ПДВ полягає в тому, що в структурі витрат бідних людей відносна частка доходу, що вилучається через сплату ПДВ, є вищою, ніж у витратах заможних. Проблема регресивності ПДВ наразі активно обговорюється в ЄС, де добробут людини стоїть на першому місці серед пріоритетів економічної політики європейських країн.

Є два стандартних варіанти вирішення цієї проблеми. Першим варіантом є надання адресної допомоги малозабезпеченим верствам населення без застосування податкових пільг або знижених ставок ПДВ (крім 7% на ліки). Головною вадою цього підходу є значні витрати на адміністрування субсидій, низька мобільність при зміні їх розміру у зв’язку зі зміною майнового стану отримувача, а також поширення дії субсидій лише на ЖКП. Крім того, цей варіант є бюджетно тупиковим. Після скасування регулювання цін на соціально значущі продукти (без адекватного застосування антимонопольного законодавства та компенсаторних програм на кшталт продуктових талонів, субсидованих ліків тощо), виникла ситуація, коли при майже світових цінах на товари та послуги, які складають переважну частину споживчого кошику українського домогосподарства, доходи є меншими середньоєвропейських в рази.

Другим варіантом є запровадження знижених ставок ПДВ на соціально значущі товари та послуги. Зрозуміло, що цей підхід є лише частковим вирішенням проблеми різкого розшарування громадян за доходами, але й він призводить до низки позитивних соціальних та бюджетних наслідків.

Такий підхід застосовується всіма без виключення країнами ЄС, які крім стандартної ставки ПДВ, яка не може бути меншою 15% згідно з Директивами 6 та 112, можуть застосовувати одну або дві знижені ставки, не менші ніж 5% для соціально – значущих товарів (послуг). Директивами визначається чіткий перелік товарів і послуг, до яких може застосовуватися знижена ставка, виходячи з того, вони мають складати більшість у споживчому кошику, на базі якого розраховується прожитковий мінімум як соціальний стандарт, а також бути призначеними переважно для кінцевого споживання.

Також Законопроект повністю відповідає вимогам Договору про Асоціацію України з ЄС у частині адаптації законодавства за принципом Acquis. У деяких країнах ЄС застосовується підвищена ставка ПДВ на деякі підакцизні товари. Цей Проект також пропонує встановити підвищену ставку на алкогольні напої та тютюнові вироби з метою досягнення як соціального ефекту, так і для компенсації можливих втрат від запровадження зниженої ставки.

Треба зазначити, що ключовим аргументом «проти» запровадження знижених ставок є нібито (а) ускладнення адміністрування, (б) втрата бюджетних доходів та (в) непряме субсидування заможних домогосподарств. Однак,

Пояснюється це тим, що при зростанні доходів люди схильні більшу частку доходів спрямовувати на збереження та інвестиції (які не оподатковуються ПДВ), вилучаючи таким чином свої доходи або витрати з бази оподаткування. Отже твердження, що заможні громадяни в абсолютному вимірі сплачують до бюджету більший обсяг ПДВ через придбання дорожчих товарів, є невірним.

Однак, жодного ускладнення не станеться при діючих електронних рахунках ПДВ, а теза про втрату доходів не витримує критики, оскільки більшість харчових продуктів постачається ринками або СПД (тобто поза оподаткуванням ПДВ), а зменшення оподаткування ЖКП призведе лише до пропорційного зменшення сум житлових субсидій, які наразі сплачуються з бюджету на користь монополістів - постачальників енергії, тепла, води тощо (у тому числі за запропонованою схемою так званої «монетизації» субсидій). Крім того, додатковим компенсатором є збільшення ставки ПДВ на алкоголь та тютюнові вироби.

***

Можна очікувати, що найбільшими опонентами Проекту будуть:

1) енергетичні монополісти, в яких зменшиться вхідний ресурс для відшкодування сум ПДВ, сплачених у непрофільних факторах виробництва;

2) агрохолдинги, для яких розмір державної дотації залежить від розміру ПДВ, нарахованого на поставлену продукцію. Наприклад, в 2017 році куряче м’ясо українського виробництва стало дорожчим в Україні ніж у Польщі. Пояснення просте: чим дорожча курятина в Україні (яка оподатковується ПДВ за повною ставкою), тим більша субсидія, однак при поставці української курятини в Польщу ПДВ не нараховується, а суми ПДВ, сплачені для виробництва курятини, поставленої в Польщу, мають відшкодовуватися за рахунок податків українських громадян та навіть математично дискримінують українських споживачів;

3) виробники та імпортери алкогольних напоїв та тютюнових виробів, а також їхні дистриб’ютори (посередники) внаслідок встановлення підвищеної ставки ПДВ на таку продукцію, оскільки падає посередницька маржа;

4) власники мереж великих супермаркетів, які не бажають мати конкурентів на ринку споживчих товарів з боку малого та середнього бізнесу.

Аналіз змісту інших законопроектів, зареєстрованих народними депутатами VIII скликання, дозволяє припустити, що цей Проект навряд чи буде ними прийнятим, оскільки він є соціально спрямованим, не містить жодних ідей для заробляння грошей та є математично струнким.

ІІ. Мета законопроекту та шляхи її досягнення

Метою цього законопроекту є:

- збільшення купівельної спроможності українських громадян шляхом запровадження зниженої ставки ПДВ на окремі соціально-значущі товари (послуги) за чітко визначеним переліком;

- запровадження збільшеної ставки ПДВ на алкогольні напої та тютюнові вироби для досягнення як фіскального, так і соціального ефектів;

- раціоналізація діючих податкових пільг з метою збільшення соціального ефекту та зменшення ризиків ухилення від оподаткування;

- приведення податкового законодавства України до норм 6 (112) Директив ЄС за принципом Acquis Communautaire у зв’язку із запровадженням у повному обсязі з 1 вересня 2017 р. положень Договору про Асоціацію між Україною та країнами – членами ЄС.

ІІІ. Правові аспекти

Цей законопроект стосується правовідносин, які регулюються Податковим кодексом України (ВВР, 2011, № 13-14, № 15-16, № 17, ст.112), законами України: «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (ВВР, 1998, № 19, ст. 98), «Про питну воду та питне постачання» (ВВР, 2002, N 16, ст.112), «Про теплопостачання» (ВВР, 2005, N 28, ст.373, «Про ринок природного газу» (ВВР, 2015, № 27, ст.234), «Про електроенергетику» (ВВР, 1998, № 1, ст.1), «Про метрологію та метрологічну діяльність» (ВВР, 2014, № 30, ст.1008), «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» (ВВР, 2012, №5, ст.28), «Про відходи» (ВВР, 1998, N 36-37, ст.242), «Про житлово-комунальні послуги» (ВВР, 2004, № 47, ст.514), «Про лікарські засоби» (ВВР, 1996, № 22, ст. 86), «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (ВВР, 1994, № 27, ст.218), «Про ветеринарну медицину» (ВВР, 1992, N 36, ст.531), «Про племінну справу у тваринництві» (ВВР, 1994, N 2, ст. 7), «Про тваринний світ» (ВВР, 2002, N 14, ст.97), «Про рослинний світ» (ВВР, 1999, N 22-23, ст.198), «Про фізичну культуру і спорт» (ВВР, 1994, № 14, ст.80), «Про телекомунікації» (ВВР, 2004, N 12, ст.155), «Про автомобільні дороги» (ВВР), 2005, N 51, ст.556), «Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг» (ВВР), 2000, N 3, ст. 21).

IV. Фінансово – економічне обґрунтування

Для фінансово-економічного обґрунтування Законопроекту розробники звернулися до Мінфіну із запитом надати відомості про фактичну сплату ПДВ у розрізі окремих галузей (окремих груп товарів (послуг)) за 2018 рік та їх динаміку за останні 3 роки. Поспіль виявилось, що така статистика не ведеться. Тому для розрахунку фіскального ефекту розробники спочатку використали (1) дані національних рахунків (НБУ, Держкомстат), після (2) - Методику прогнозування надходжень податку на додану вартість, затверджену Мінфіном та Мінекономіки (деталізований метод), а також (3) - вагову структуру споживчого кошику (за окремими товарами та послугами), на базі якого визначається прожитковий мінімум для працездатної особи. Крім того, була взята до уваги динаміка фактично наданих субсидій в ЖКП. У зв’язку з великим об’ємом інформації, використаної для підтвердження коректності розрахунків (більше 60 сторінок шрифтом TNR 10), радимо звернутися до сайтів відповідних державних органів України (bank.gov.ua; ukrstat.gov.ua; minfin.gov.ua; treasury.gov.ua), як до першоджерел. Додатково зазначимо, що для оцінки балансуючого фіскального ефекту від застосування збільшеної ставки на деякі підакцизні товари, були використані агреговані дані податкових звітів минулого року (sfs.gov.ua).

Також, для оцінки фіскального ефекту за даними національних рахунків були взяті до уваги тільки показники валової доданої вартості за видами економічної діяльності (у цінових показниках), структура кінцевих споживчих витрат домогосподарств (за цілями), у тому числі виходячи із структури прожиткового мінімуму (у відсотках до підсумку). Отже, ми розрахували лише «статичний» фіскальний ефект та намірено не робили екстраполяцію на динаміку ВВП за категоріями кінцевого використання, оскільки: (1) за оптимістичними висновками МБРР наразі більше 45% валових продажів всередині України не оподатковуються ПДВ чи оподатковуються неналежним чином («сіра» економіка); (2) існує стабільний тренд для збільшення «тіньової» економіки, головним чином завдяки збільшення ринку зброї та людей; (3) останніми роками не продемонстровано реального поступу із зменшення корупції, у першу чергу судової.

З іншого боку, зменшення оподаткування умовно-постійних витрат домогосподарств вочевидь збільшить їх витрати на придбання товарів середнього та довгострокового вжитку, освіти, медицини, відкладення грошей про всяк випадок наперед, у тому числі на користь дітей чи онуків. За нашими розрахунками запровадження запропонованої зниженої ставки призводить до падіння нетто–доходів бюджету від ПДВ максимум на 8,4% (або 17,8 млрд. грн. щорічно). Однак, економія на субсидіях в ЖКП становитиме не менше 15% від призначених сум (або 8,3 млрд. грн.). А додатковий фіскальний ресурс від запровадження додаткових 2 процентних пунктів до ставки на деякі підакцизні товари становить 7,5 млрд. грн. щорічно.

З макроекономічної точки зору впровадження зниженої ставки може становити загрозу для короткочасного падіння доходів бюджету. Однак, судячи з динаміки споживчих настроїв українців, попит домогосподарств буде зростати за експонентою. Отже, зростатиме загальний обсяг продажів та валова вартість товарів (послуг), які придбаються українськими споживачами.

V. Регіональні аспекти

Хоча законопроект й не має прямого впливу на фінансовий стан регіонів України, оскільки ПДВ є загальнодержавним податком та повністю зараховується до складу Державного бюджету України, все ж передбачається позитивний його вплив на збільшення якості життя громадян - мешканців депресивних регіонів, в яких споживчий кошик традиційно складається з більшості товарів (послуг), що будуть оподатковуватися за зниженою ставкою податку. Крім того, виграють жителі мегаполісів, в яких наразі застосовуються економічно неефективні системи ЖКП, зокрема з централізованого опалення. Також виграють регіони, які потребують захисту природного навколишнього середовища, охорони рослинного та тваринного світу, а також розвитку зеленого (екологічного), у тому числі сільського туризму.

VI. Запобігання дискримінації

Законопроект пропонує усунути податкову дискримінацію малозабезпечених осіб, які наразі потерпають від регресивної економічної природи ПДВ, отже несуть податковий тягар (у складі своїх витрат) більший, ніж заможні особи (див. п.1 цієї Пояснювальної записки «Обґрунтування необхідності прийняття законопроекту»).

VII. Запобігання корупції

Законопроект спрямовано на зменшення підстав для потенційної корупції, пов’язаної з наданням житлових субсидій, які наразі зараховуються до енергопостачальних монополістів; аграрних субсидій, які наразі надаються великим агрохолдингам, а також при визначенні розміру субвенцій вирівнювання на користь регіонів, традиційно лояльних до діючої влади.

VIII. Громадське обговорення

Законопроект підлягає громадському обговоренню як будь-який з інших законопроектів, який впливає на рівень якості життя громадян, поліпшення рівня їх фінансового благополуччя та екологічного благополуччя.

IX. Вплив законопроекту на ринок праці

Законопроект має безпосередній вплив на ринок праці. В результаті його прийняття:

- зменшиться зовнішня трудова міграція, оскільки при інших рівних умовах українське домогосподарство буде сплачувати менше грошей для задоволення своїх першочергових потреб (внаслідок економії на сплату ПДВ з товарів (послуг), які включаються до споживчого кошику);

- зменшиться внутрішня трудова міграція, отже надмірні навантаження на бюджети мегаполісів, пов’язані з щоденною міграцією жителів передмість, оскільки впаде різниця між якістю життя жителів мегаполісів та передмість;

- збільшиться трудова зайнятість на селі внаслідок розвитку зеленого (екологічного), у тому числі сільського туризму. Отже, у результаті прийняття законопроекту трудова зайнятість в сільській місцевості зросте, а різниця між заробітними платами в мегаполісах та сільській місцевості скоротиться. З іншого боку, жителі мегаполісів зможуть направляти більше грошей на власне облаштування, оскільки міграція з передмість зменшиться.

Також позитивним ефектом стане відродження української автентичної культури різноманітних регіонів України.

X. Прогноз результатів

У результаті прийняття цього законопроекту:

а) зросте якість життя українських громадян, яка вимірюється за показниками «Індексу якості життя» (Life Quality Index, LQI), який є композитним соціальним індикатором людського благополуччя та відображає рівень очікуваного строку життя людини (від її народження) в доброму здоров’ї при достатньому доступі до матеріальних та інтелектуальних благ. Подібним, але менш повним, є Індекс людського розвитку ООН (UN Human Development Index, HDI) (див. http://hdr.undp.org), у тому числі внаслідок доступу українців до:

- товарів (послуг), які статистично вважаються товарами (послугами) першої необхідності;

- медичних послуг та послуг із забезпечення санітарного (епідемічного) благополуччя людей та тварин;

- освітніх послуг;

- інфраструктурних послуг, у тому числі з користування транспортом та дорогами;

- послуг з навчання олімпійським (параолімпійським) видам спорту;

- послуг з отримання українцями безперешкодного доступу до телекомунікаційних мереж та Інтернету, отже для збільшення їхньої освіти та рівня демократії;

б) знизиться якість життя власників енергетичних компаній, які монопольно надають житлово-комунальні послуги, а також інших монополістів;

Синергетично цей законопроект призведе до поліпшення якості життя українських громадян та зменшення підстав для їхнього розшарування за доходами, оптимізації субсидій, зменшення підстав для корупції з боку чиновників, зростання фінансової самодостатності територіальних громад та зменшення рівня трудової міграції.